政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)契約責(zé)信架構(gòu)研究

陳云凡 王丹

政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)契約責(zé)信架構(gòu)研究

陳云凡 王丹

一個(gè)公開(kāi)透明、資源共享和注重社工倫理的管理架構(gòu)，有利于培育政府與社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)政府與社會(huì)關(guān)系發(fā)展成公私協(xié)力的關(guān)系。在政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)過(guò)程，政府與民間通過(guò)契約建立新型關(guān)系。由于這種新型關(guān)系既不是一種嚴(yán)格上下層級(jí)管理，也不是一種嚴(yán)格市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程，所以無(wú)論由上而下的管制監(jiān)督模式，還是基于績(jī)效的委托代理管理模式都存在一定的不足。為建構(gòu)政府與社會(huì)自主、對(duì)話(huà)的伙伴關(guān)系，應(yīng)該引入責(zé)信機(jī)制，使委托者與受托者更重視職責(zé)歸屬、信息獲取、響應(yīng)性、服務(wù)質(zhì)量與績(jī)效評(píng)量的面向。

責(zé)信購(gòu)買(mǎi)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理

陳云凡，湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授；王丹，湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)保障碩士研究生（長(zhǎng)沙410081）。

一、引言

政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)己經(jīng)成為我國(guó)地方政府社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新與完善的主要路徑之一。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)源自于西方國(guó)家，主要是為應(yīng)對(duì)福利危機(jī)。政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)是殘疾人服務(wù)供給的新思路，推廣政府購(gòu)買(mǎi)殘疾人服務(wù)政策有助于實(shí)現(xiàn)政府、殘聯(lián)組織和社會(huì)力量的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。第一個(gè)階段是探索階段。地方探索服務(wù)最先起源于上海。1995年，上海羅山會(huì)館開(kāi)始嘗試向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)相關(guān)的服務(wù)，隨后上海、廣東、四川、江蘇、浙江、北京等?。ㄊ校╅_(kāi)始相關(guān)試點(diǎn)，并不斷拓展購(gòu)買(mǎi)范圍。第二階段為選擇性試點(diǎn)階段。選擇性試點(diǎn)階段主要由中國(guó)殘聯(lián)主導(dǎo)。為探索加強(qiáng)和創(chuàng)新殘聯(lián)組織社會(huì)服務(wù)管理新模式，中國(guó)殘聯(lián)根據(jù)黨的十八大提出“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”的要求，按照《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》的部署，在北京、江蘇、安徽、湖北、廣東、四川等6省（市）開(kāi)展加強(qiáng)和創(chuàng)新殘聯(lián)組織社會(huì)服務(wù)管理試點(diǎn)工作。第三階段為全面試點(diǎn)階段。全面試點(diǎn)階段主要由國(guó)務(wù)院推動(dòng)，各部門(mén)協(xié)調(diào)，共同在全國(guó)各省市開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)試點(diǎn)。2013年9月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)），對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作出框架性的頂層設(shè)計(jì)，明確將殘疾人服務(wù)納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范疇。十八屆三中全會(huì)提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，探索實(shí)踐政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的新要求。國(guó)務(wù)院及時(shí)部署和推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作。2014年5月，由財(cái)政部、民政部等六部委共同出臺(tái)的《關(guān)于做好政府購(gòu)買(mǎi)殘疾人服務(wù)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”），為各省政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)試點(diǎn)提供了指示。當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)在各地取得較大的成就，截至2014年底，全國(guó)共有為殘疾人提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)16389個(gè)，全國(guó)共有各類(lèi)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)31.1萬(wàn)個(gè)①《2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201506/20150600832439.shtm l。。在政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)過(guò)程中，政府的角色也隨之產(chǎn)生了莫大的變化，其中透過(guò)民間力量與政府治理模式的“公私協(xié)力伙伴關(guān)系”（Public Private Partnership,PPP，以下簡(jiǎn)稱(chēng)公私協(xié)力）已成為政府管理的新興型態(tài)（王俊元，2011）。但是在政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給模式變革過(guò)程中，出現(xiàn)了基層政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)“內(nèi)卷化”傾向，即政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的規(guī)范越來(lái)越精致、復(fù)雜，但政府供給服務(wù)的實(shí)際運(yùn)行機(jī)制沒(méi)有根本變革，甚至還得到加強(qiáng)。具體表現(xiàn)為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)規(guī)范“精致化”與“形式化”并存；承接服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織“行政化”、“逐利化”；接受服務(wù)人群“奶油化”（楊書(shū)勝，2015）。政府由以前的直接供給者，變成服務(wù)品質(zhì)的監(jiān)管者，隨著承接購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的社會(huì)組織加入，政府、社會(huì)組織和服務(wù)對(duì)象三者之間互動(dòng)關(guān)系發(fā)生變化，責(zé)任歸屬更復(fù)雜，以前以政府與服務(wù)對(duì)象關(guān)系建立的責(zé)信架構(gòu)顯然已不相適應(yīng)。

二、責(zé)信的意涵與發(fā)展

20世紀(jì)80年代以來(lái)，社會(huì)福利多元化的趨勢(shì)為政府社會(huì)福利服務(wù)遞送提供了新的選擇。福利多元主義、福利混合經(jīng)濟(jì)以及福利國(guó)家私有化等概念都主張引入非政府部門(mén)力量，以補(bǔ)充或替代政府部門(mén)社會(huì)福利角色，達(dá)到提升社會(huì)福利服務(wù)品質(zhì)。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)契約（Purchase of Service Contracting）成為服務(wù)遞送的主要機(jī)制之一。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)契約指公共部門(mén)經(jīng)由契約關(guān)系向私人部門(mén)購(gòu)買(mǎi)特定服務(wù)，供給特定群體的一種策略（Malka,1990）。從理論上來(lái)論，政府可利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的力量，達(dá)成效率、績(jī)效、降低成本、改善服務(wù)質(zhì)量等誘因，但從實(shí)務(wù)上發(fā)現(xiàn)以下相關(guān)問(wèn)題：首先，政府使用采購(gòu)法等法規(guī)加以管制，而造成參與競(jìng)爭(zhēng)廠(chǎng)商不足；其次，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之后，公共部門(mén)將承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)契約轉(zhuǎn)讓給私人部門(mén)；最后，政府部門(mén)利用書(shū)面契約促進(jìn)采購(gòu)程序透明化但卻面臨信息不對(duì)稱(chēng)的障礙（Greve,2008）。在傳統(tǒng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)契約委托框架下，政府與民間非營(yíng)利組織基于一種委托-代理關(guān)系，但風(fēng)險(xiǎn)、資源與服務(wù)輸送的責(zé)任都在服務(wù)提供者身上（Greve,2015）。責(zé)信（accountability）成為解決上述問(wèn)題有效手段之一。責(zé)信概念超越了責(zé)任（responsibility）和績(jī)效概念。責(zé)信不僅指正式制度中命令連鎖關(guān)系所定義的責(zé)任，而且包括績(jī)效、響應(yīng)性，甚至倫理等廣泛的期望（Kearns and Afione etal.,1996）。即指行動(dòng)者為其策略或行為負(fù)責(zé)的一種動(dòng)態(tài)過(guò)程，且必須鑲嵌在多元利害相關(guān)人的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，并帶有正式與非正式的負(fù)責(zé)意義。責(zé)信概念演變經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展過(guò)程(Navare and Gem ikonakli,2010；Cappellaro and Longo,2011)。

（一）科層治理中的責(zé)任

科層治理中的責(zé)任主要分為政治責(zé)任和官僚責(zé)任。政治責(zé)任是指民選政府對(duì)選民的責(zé)任，指公務(wù)人員的行政行為會(huì)透過(guò)各種制度化的過(guò)程（例如法律、民主的政治體系等等），影響人民的生活。官僚責(zé)任則指涉官僚體制對(duì)民選政府的責(zé)任。在傳統(tǒng)官僚體制內(nèi)，每一位在特定部門(mén)中的公務(wù)員，皆有一個(gè)職位與角色，并向其上司負(fù)責(zé)。程序、正式規(guī)則與制度，皆在層級(jí)節(jié)制之上理性的發(fā)展與進(jìn)行（Hughesand Hughes,1998）。但是，上述兩種課責(zé)形式在傳統(tǒng)的官僚模型中很難實(shí)現(xiàn)，主要原因有二。一是傳統(tǒng)模型對(duì)官僚負(fù)責(zé)的責(zé)任往往偏重于對(duì)錯(cuò)誤行為或策略的責(zé)任，而不是對(duì)成就的責(zé)任。因此，公務(wù)人員養(yǎng)成避免發(fā)生錯(cuò)誤以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的習(xí)慣。二是政治領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)于較低階層的業(yè)務(wù)往往認(rèn)識(shí)有限，因此無(wú)從進(jìn)行管理上的監(jiān)督，再加上績(jī)效衡量的標(biāo)準(zhǔn)不適當(dāng)，官僚課責(zé)便無(wú)從確保（A lford and Hughes,2008）。由于科層模式中政府是提供社會(huì)福利服務(wù)的主體，因此，責(zé)任的課賦當(dāng)然也就僅限于官僚結(jié)構(gòu)之中，組織內(nèi)部上、下層級(jí)間的責(zé)任關(guān)系。在此架構(gòu)之下，行為者的互動(dòng)受制于正式規(guī)則、組織架構(gòu)與正式的權(quán)威。然而，在現(xiàn)今混合式經(jīng)濟(jì)盛行的趨勢(shì)中，新的行動(dòng)者加入福利業(yè)務(wù)的提供行列，不同的行動(dòng)者皆鑲嵌于正式與非正式的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系之中。科層責(zé)任模型在應(yīng)用上受到挑戰(zhàn)，特別是涉及多元行動(dòng)者之間在福利服務(wù)提供的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系時(shí)，責(zé)任概念可能略顯狹隘。

（二）市場(chǎng)治理中的績(jī)效

由于科層治理中的責(zé)任不足，再加上受新公共管理的影響，公共部門(mén)開(kāi)始引進(jìn)私人部門(mén)管理的特質(zhì)，即透過(guò)更彈性化、更契約化，以及更參與化的方式，使公共部門(mén)的管理能更有效率與效能，而不再是遵循著傳統(tǒng)的方式（Asthana and Richardson etal.,2002）。該模式強(qiáng)調(diào)透過(guò)服務(wù)供應(yīng)者之間的競(jìng)爭(zhēng)，降低服務(wù)遞送的成本，以增加國(guó)家或社會(huì)人群服務(wù)的總體產(chǎn)出（DSW and PhD,1993）。在強(qiáng)調(diào)新公共管理的影響下，政府的公共服務(wù)已經(jīng)逐漸走向直接以績(jī)效向民眾負(fù)責(zé)、案主為中心、更具響應(yīng)性的服務(wù)及管理者個(gè)人責(zé)任，這些概念正在改變公共服務(wù)的責(zé)信體系，以及政府與公民間的關(guān)系（Martin,2008）。受新公共管理影響，績(jī)效呈現(xiàn)了兩個(gè)基本面向：一是重視顧客服務(wù)導(dǎo)向。Osborne&Plastri對(duì)于如何進(jìn)行政府再造加以說(shuō)明，認(rèn)為公共系統(tǒng)及組織的根本的轉(zhuǎn)變以創(chuàng)造其目的（purpose）、誘因（incentive）、責(zé)信（accountability）、權(quán)力結(jié)構(gòu)（power structure）及文化（culture）而達(dá)成，這五項(xiàng)構(gòu)成改變政府的策略性要素。其中，針對(duì)“責(zé)信再造”的途徑則包括顧客選擇、競(jìng)爭(zhēng)選擇、顧客質(zhì)量保證。顯見(jiàn)顧客的地位受到相當(dāng)?shù)闹匾暎―avid and Osborne etal.,2005）。二是結(jié)果導(dǎo)向。過(guò)去政府在服務(wù)的供給上因?yàn)檎加兄鲗?dǎo)的地位，責(zé)任的課賦因此遵循著公部門(mén)既有的行政作業(yè)程序與預(yù)算制度等流程而進(jìn)行。現(xiàn)今由于民間力量的參與，服務(wù)的供給更為多元，其中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制當(dāng)中的結(jié)果導(dǎo)向，就成為責(zé)任課賦的方式之一。過(guò)去購(gòu)買(mǎi)式服務(wù)契約發(fā)展初期，將責(zé)信的焦點(diǎn)置于服務(wù)提供的過(guò)程（process），而當(dāng)代的購(gòu)買(mǎi)式服務(wù)契約，則將焦點(diǎn)置于服務(wù)提供之后的結(jié)果與績(jī)效（Martin,2008）?？?jī)效機(jī)制中強(qiáng)調(diào)績(jī)效和正式方式，管理途徑的基本目標(biāo)是獲致成果而非墨守成規(guī)，以及改善對(duì)顧客的響應(yīng)性、加強(qiáng)對(duì)成本的概念、最有效率地使用資源。但把私人部門(mén)的責(zé)信管理概念應(yīng)用于公部門(mén)，并非完全沒(méi)有問(wèn)題。首先，責(zé)信的改善必須透過(guò)明確列舉組織業(yè)務(wù)的詳細(xì)內(nèi)容。大眾必須擁有較完全信息以了解管理者的活動(dòng)，使責(zé)信獲得改善（Hughes and Owen etal.,2003）。其次，當(dāng)公共部門(mén)透過(guò)契約或其它機(jī)制將責(zé)任轉(zhuǎn)移至民間部門(mén)時(shí)，也將遭遇因兩部門(mén)的差異所產(chǎn)生的困難。這是由于公、私部門(mén)之間存有追求公共利益與營(yíng)利本質(zhì)上的差異，若以私部門(mén)的管理責(zé)信的精神套用于公部門(mén)，可能會(huì)產(chǎn)生如追求效率極大化而忽略案主權(quán)益的現(xiàn)象（Hughesand Owen etal.,2012）。

（三）網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制中的責(zé)信

網(wǎng)絡(luò)治理受到當(dāng)代契約理論影響，認(rèn)為社會(huì)福利購(gòu)買(mǎi)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中存在著行動(dòng)者多元、行動(dòng)者之間互動(dòng)性增加以及單一行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)中支配能力有限三個(gè)基本特征。在契約委托的網(wǎng)絡(luò)中，政府部門(mén)、受委托的民間機(jī)構(gòu)、以及顧客三者之間的互動(dòng)關(guān)系復(fù)雜，過(guò)去強(qiáng)調(diào)以過(guò)程或績(jī)效為主的單一責(zé)信的概念已不適用，每個(gè)行動(dòng)者多少都必須為其在網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)負(fù)責(zé)。簡(jiǎn)言之，網(wǎng)絡(luò)中的責(zé)信架構(gòu)應(yīng)該建立在網(wǎng)絡(luò)成員間的互動(dòng)上（Yang and Hsieh etal.,2009）。契約委托網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，不僅建構(gòu)了政府、非營(yíng)利組織和服務(wù)對(duì)象三者之間的契約文化，也展現(xiàn)了異于傳統(tǒng)的課責(zé)架構(gòu)。過(guò)去單一課責(zé)的概念已不適用，取而代之的是一套融合正式與非正式課責(zé)的課責(zé)系統(tǒng)，也就是網(wǎng)絡(luò)責(zé)信的概念（Carsten and Greve,2006）。對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)的責(zé)信構(gòu)面中，從網(wǎng)絡(luò)治理觀(guān)點(diǎn)切入有助于理解問(wèn)題；由于政府缺乏充分的資源，因此便將服務(wù)提供交由私部門(mén)或其它組織負(fù)責(zé)，于是新的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)便成形了。在新的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中，責(zé)信應(yīng)該具體包括哪些構(gòu)面成為當(dāng)前研究的主要點(diǎn)。代表性主要包括兩種觀(guān)點(diǎn)：一是以政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的效能為基礎(chǔ)建構(gòu)的責(zé)信構(gòu)面。該觀(guān)點(diǎn)的責(zé)信構(gòu)面的理論假設(shè)是責(zé)信應(yīng)該超越契約規(guī)范，設(shè)計(jì)清晰明確的責(zé)信策略，具體責(zé)信構(gòu)面包括：（1）法律責(zé)信，指經(jīng)過(guò)正式的國(guó)家監(jiān)督、外部行為與財(cái)政審計(jì)依標(biāo)準(zhǔn)、任務(wù)所設(shè)立的外部行為控制；（2）專(zhuān)業(yè)責(zé)信，反映提供高階機(jī)關(guān)或個(gè)人的治理、尊重專(zhuān)業(yè)、經(jīng)常性磋商與支持最佳實(shí)務(wù)行為的工作契約；（3）政治責(zé)信，強(qiáng)調(diào)對(duì)關(guān)鍵利害關(guān)系人的響應(yīng)，如服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者（Romzek and Johnston, 2005）。二是以社會(huì)組織響應(yīng)為主建立的構(gòu)面。該觀(guān)點(diǎn)將社會(huì)組織的響應(yīng)分為消極和積極兩種，提出四項(xiàng)責(zé)信應(yīng)覆蓋的范圍，具體為：（1）法律責(zé)信，指遵守響應(yīng)的法律精神與法規(guī)條文；（2）協(xié)商責(zé)信，指對(duì)于利益相關(guān)者能給予高度回應(yīng)；（3）裁量責(zé)信，指以專(zhuān)業(yè)知識(shí)進(jìn)行正確且合理的判斷；（4）預(yù)期責(zé)信，指對(duì)于未來(lái)的過(guò)程以及趨勢(shì)能有所預(yù)期并參與相關(guān)規(guī)劃。該觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為法律責(zé)信和協(xié)商責(zé)信是屬于被動(dòng)消極的，而裁量責(zé)信與預(yù)期責(zé)信是屬于主動(dòng)積極的（Kearns,1996）。

三、政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)責(zé)信構(gòu)面內(nèi)容分析

在政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)過(guò)程中，政府與社會(huì)組織通過(guò)契約建立新關(guān)系，但也帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)。與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)不同，社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)往往難以形成完全競(jìng)爭(zhēng)，使用服務(wù)者亦無(wú)法享有充分的選擇權(quán)，這讓政府在民營(yíng)化的過(guò)程中，難以置身事外。為促進(jìn)“公私協(xié)力伙伴關(guān)系”的建立，責(zé)信應(yīng)該在公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上建立。從公私協(xié)力角度出發(fā)，風(fēng)險(xiǎn)、成本效益、社會(huì)與政治影響、專(zhuān)業(yè)、伙伴協(xié)力與績(jī)效測(cè)量為協(xié)助公共管理者改善伙伴效能的基本面向（Forrerand Kee etal.,2010）。本研究從政策網(wǎng)絡(luò)角度出發(fā)，圍繞服務(wù)對(duì)象、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)部門(mén)、社工機(jī)構(gòu)董事會(huì)、社工機(jī)構(gòu)管理人員、社工和人民代表大會(huì)，基于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)契約中的委托方與代理方應(yīng)該重視職責(zé)歸屬、信息透明、回應(yīng)力、服務(wù)質(zhì)量與績(jī)效批量提出專(zhuān)業(yè)責(zé)信、法律責(zé)信、道德責(zé)信、政治責(zé)信與市場(chǎng)責(zé)信五項(xiàng)構(gòu)面。具體見(jiàn)圖1。

一是法律責(zé)信。指政府會(huì)對(duì)社會(huì)組織所得到授權(quán)的責(zé)任范圍加以明確界定，政府有權(quán)指示社會(huì)組織如何執(zhí)行相關(guān)義務(wù)，社會(huì)組織需向政府部門(mén)提出工作報(bào)告。

二是專(zhuān)業(yè)責(zé)信。指政府會(huì)明定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，并以其標(biāo)準(zhǔn)對(duì)社會(huì)組織的表現(xiàn)作判斷，依照績(jī)效評(píng)估的結(jié)果作出獎(jiǎng)懲。

三是道德責(zé)信。指政府將其職權(quán)授予社會(huì)組織，社會(huì)組織具有一定有裁量權(quán)。包括社會(huì)組織對(duì)于服務(wù)人員在服務(wù)輸送過(guò)程的職業(yè)倫理管理與維持。社會(huì)對(duì)于單位內(nèi)部的服務(wù)人員在服務(wù)輸送過(guò)程的個(gè)人職業(yè)倫理管理與維持。

四是政治責(zé)信。指社會(huì)組織和服務(wù)對(duì)象對(duì)政府事務(wù)的參與及影響程度。社會(huì)組織在契約所載明規(guī)定之外，在政府的授權(quán)范圍內(nèi)，取得融通性與便利性，甚至在契約所規(guī)定服務(wù)量與服務(wù)方式之認(rèn)定等方面，都具有某種有利協(xié)商的彈性空間。

五是市場(chǎng)責(zé)信。社會(huì)組織與政府部門(mén)公平分享信息，政府部門(mén)對(duì)于社會(huì)組織的管理以購(gòu)買(mǎi)程序公開(kāi)透明。

圖1 政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的責(zé)信面構(gòu)成

四、政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)責(zé)信構(gòu)面AHP分析

政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)責(zé)信具體構(gòu)面以及權(quán)重如何分配，本研究采取AHP分析方法。

（一）實(shí)施步驟

第一步：決策問(wèn)題的界定與決策群體的組成。以規(guī)劃小組的模式界定決策問(wèn)題的范圍后，再根據(jù)問(wèn)題所涉及的領(lǐng)域，聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域之專(zhuān)家，成立決策群體。本課題決策專(zhuān)家包括4位專(zhuān)家和8位資深社會(huì)組織負(fù)責(zé)人（從事公益服務(wù)五年以上，政府向其購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)達(dá)到10次以上），具體分布是廣州、上海、長(zhǎng)沙和西安，每個(gè)城市選取1位專(zhuān)家和2位資深社會(huì)組織負(fù)責(zé)人。

第二步：?jiǎn)栴}結(jié)構(gòu)的建構(gòu)。與層級(jí)分析法相同，將問(wèn)題分為目標(biāo)、評(píng)估準(zhǔn)則與替選方案等層級(jí)。本研究根據(jù)已有的研究，建構(gòu)正式契約和關(guān)系契約相對(duì)應(yīng)的指標(biāo)。正式契約主要對(duì)應(yīng)專(zhuān)業(yè)責(zé)信和法律責(zé)信；而關(guān)系契約主要對(duì)應(yīng)倫理責(zé)信、政治責(zé)信和市場(chǎng)責(zé)信。具體指標(biāo)見(jiàn)表1。

表1 責(zé)信構(gòu)面及具體含義

第三步：?jiǎn)柧淼脑O(shè)計(jì)與調(diào)查。透過(guò)專(zhuān)家問(wèn)卷進(jìn)行調(diào)查，而問(wèn)卷的設(shè)計(jì)以1～9來(lái)表達(dá)準(zhǔn)則間的重要程度，并且使用成對(duì)比較（pairw ise comparison）方式。具體計(jì)分方法見(jiàn)表2。問(wèn)卷向決策群體發(fā)放，總共發(fā)放12份，有效回收12份。

表2 計(jì)分方式

第四步：專(zhuān)家偏好的整合。由于專(zhuān)家對(duì)于問(wèn)題認(rèn)知不同，得到的可行性計(jì)劃或方案的重要性程度也不同，故必須進(jìn)行專(zhuān)家偏好的整合。

第五步：建立矩陣。將專(zhuān)家評(píng)估尺度建立超級(jí)矩陣，將超級(jí)矩陣乘以各集群的權(quán)重，正規(guī)化為加權(quán)矩陣（weighted supermatrix），再將加權(quán)矩陣多次相乘以后，將會(huì)收斂成固定值。

第六步：一致性檢驗(yàn)。檢定成對(duì)比較矩陣之一致性(consistency)，系利用最大特征值(λmax)及優(yōu)先權(quán)重，計(jì)算一致性指標(biāo)(Consistency Index,C.I.)、一致性比率(Consistency Ratio,C.R.)。在評(píng)估準(zhǔn)則或替代方式的一致性時(shí)，C.I.值均應(yīng)＜0.1，若C.I.值≥0.1，則不符合一致性要求；而C.R.值均應(yīng)≦0.1，若C.R.值＞0.1，顯示決策者的判斷前后不一致，會(huì)影響分析的正確性，故須保留等待整體層級(jí)綜合權(quán)重之一致性評(píng)估檢驗(yàn)；若其整層級(jí)一致性比率(Consistency Ratio Hierarchy,C.R.H.)值仍＞0.1，則須重新進(jìn)行要素分析并建立級(jí)結(jié)構(gòu)。

第七步：選擇最適合指標(biāo)。計(jì)算各個(gè)指標(biāo)的相對(duì)重要性。在每一個(gè)評(píng)估準(zhǔn)則下，分別進(jìn)行各個(gè)可行指標(biāo)的相對(duì)重要性比較，建立成對(duì)比較矩陣，并求取最大特征值及對(duì)應(yīng)的特征向量，即可據(jù)以求得各指標(biāo)的相對(duì)重要性權(quán)重。優(yōu)先權(quán)重值愈大者，被采納之優(yōu)先級(jí)愈高。

（二）分析結(jié)果

采用Expert Choice 2000軟件對(duì)責(zé)信構(gòu)面權(quán)重進(jìn)行分析。總模型和各構(gòu)面的C.I.值均應(yīng)＜0.1，即都通過(guò)一致性檢驗(yàn)。結(jié)果顯示：

一是道德責(zé)信、政治責(zé)信和市場(chǎng)責(zé)信比重較大。從責(zé)信各構(gòu)面的權(quán)重來(lái)看，從傳統(tǒng)契約管理進(jìn)行定義的正式責(zé)信（法律責(zé)信和專(zhuān)業(yè)責(zé)信）占的權(quán)重比較低，僅占0.147，其中法律責(zé)信為0.056，專(zhuān)業(yè)責(zé)信為0.091；以網(wǎng)絡(luò)治理角度進(jìn)行定義的責(zé)信構(gòu)面（道德責(zé)信、政治責(zé)信和市場(chǎng)責(zé)信）占的比重較高，總共達(dá)到0.853，其中道德責(zé)信權(quán)重為0.158，政治責(zé)信權(quán)重為0.225，市場(chǎng)責(zé)信權(quán)重為0.47。這也同時(shí)驗(yàn)證了關(guān)系契約在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理中具有較重要地位。

二是結(jié)果導(dǎo)向比較明確。從法律責(zé)信與專(zhuān)業(yè)責(zé)信指標(biāo)權(quán)重可知，在法律責(zé)信構(gòu)面里，績(jī)效監(jiān)督要求占的權(quán)重比較大，達(dá)到0.592，其次是財(cái)務(wù)指標(biāo)要求，其權(quán)重為0.266；在專(zhuān)業(yè)責(zé)信構(gòu)面里，社會(huì)服務(wù)數(shù)量占的權(quán)重最大，達(dá)到0.552，其次是社會(huì)服務(wù)品質(zhì)，其權(quán)重達(dá)到0.358。從這些數(shù)據(jù)可知，在正式合同里，應(yīng)該重點(diǎn)以結(jié)果導(dǎo)向去評(píng)價(jià)政府購(gòu)買(mǎi)的助殘服務(wù)。

三是強(qiáng)調(diào)個(gè)人職業(yè)倫理的管理和維持。道德責(zé)信在責(zé)信構(gòu)面中占的權(quán)重較大，其權(quán)重為0.158。在道德責(zé)信指標(biāo)里，個(gè)人職業(yè)倫理的管理和維持的權(quán)重最大，達(dá)到0.722。

四是強(qiáng)調(diào)合同的彈性化。在政治責(zé)信的各個(gè)指標(biāo)中，社會(huì)組織對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同裁量占的權(quán)重最大，達(dá)到0.611；其次是服務(wù)對(duì)象對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)決策，其權(quán)重為0.252。這說(shuō)明在政府與社會(huì)組織簽訂購(gòu)買(mǎi)服務(wù)契約時(shí)，應(yīng)注重契約的彈性化，授予社會(huì)組織的一定裁量權(quán)。

五是強(qiáng)調(diào)信息的公開(kāi)分享。在市場(chǎng)責(zé)信的各個(gè)指標(biāo)中，信息透明占的比重最大，達(dá)到0.698。這說(shuō)明信息透明是政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)中的重要因素。

六是公開(kāi)、彈性和社工倫理是對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)管理的重要方面。從整體權(quán)重可知：排在首位的是信息透明，占到0.328；其次是社會(huì)組織的適當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)，占到0.137；再次就是個(gè)人職業(yè)倫理，占到0.114。

表3 責(zé)信構(gòu)面權(quán)重分析

五、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

一個(gè)公開(kāi)透明、資源共享和注重社工倫理的管理架構(gòu)，有利于培育政府與社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)政府與社會(huì)關(guān)系發(fā)展成公私協(xié)力的關(guān)系。在政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)過(guò)程，政府與民間通過(guò)契約建立新型關(guān)系。由于這種新型關(guān)系既不是一種嚴(yán)格的上下層級(jí)管理，也不是一種嚴(yán)格的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程，因此，無(wú)論是由上而下的管制監(jiān)督模式，或是基于績(jī)效的委托代理管理模式都存在一定的不足。為建構(gòu)政府與社會(huì)自主、對(duì)話(huà)的伙伴關(guān)系，應(yīng)該引入責(zé)信機(jī)制，使委托者與受托者更應(yīng)重視職責(zé)歸屬、信息獲取、響應(yīng)性、服務(wù)質(zhì)量與績(jī)效評(píng)量的面向。本文基于網(wǎng)絡(luò)治理視角，建構(gòu)了責(zé)信構(gòu)面。通過(guò)采用AHP分析方法，得出：道德責(zé)信、政治責(zé)信和市場(chǎng)責(zé)信在責(zé)信架構(gòu)中起著至關(guān)重要的作用。同時(shí)責(zé)信架構(gòu)應(yīng)該以結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)個(gè)人倫理的維持與管理，政府應(yīng)授予社會(huì)組織一定的裁量權(quán)，并加強(qiáng)信息分享。

（二）建議

結(jié)合相關(guān)研究，政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)的責(zé)信架構(gòu)：一是應(yīng)建立以道德責(zé)信、政治責(zé)信和競(jìng)爭(zhēng)責(zé)信為主的責(zé)信架構(gòu)。責(zé)信構(gòu)面應(yīng)具體包括法律責(zé)信、專(zhuān)業(yè)責(zé)信、道德責(zé)信、政治責(zé)信和競(jìng)爭(zhēng)責(zé)信，尤其應(yīng)加大道德責(zé)信、政治責(zé)信和競(jìng)爭(zhēng)責(zé)信的建設(shè)。二是應(yīng)強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)時(shí)，應(yīng)減少過(guò)程方面的控制，加強(qiáng)結(jié)果方面的指標(biāo)權(quán)重。三是應(yīng)加強(qiáng)授權(quán)管理，政府應(yīng)在適當(dāng)范圍內(nèi)，增加社會(huì)組織在服務(wù)過(guò)程中的裁量權(quán)。四是應(yīng)加強(qiáng)信息分享建設(shè)，政府與社會(huì)組織應(yīng)該建立良好的溝通機(jī)制，及時(shí)、準(zhǔn)確地分享相關(guān)信息。五是應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)工作者倫理維持和建設(shè)，建議制定社會(huì)工作者倫理守則。

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編輯/陳建平

中國(guó)博士后基金面上資助項(xiàng)目“政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)契約責(zé)信架構(gòu)研究”（2013M 540629）；中國(guó)博士后基金特等資助項(xiàng)目“政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)契約責(zé)信架構(gòu)研究”（2014T070771）；中國(guó)殘聯(lián)2014-2015年資助項(xiàng)目“政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)契約責(zé)信架構(gòu)研究”（2014&ZZ002）；湖南省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“以資產(chǎn)為本推進(jìn)新城區(qū)社區(qū)建設(shè)”（項(xiàng)目編號(hào)：11YBA233）階段性成果。

D675

A

1672-4828(2015)06-0003-09

10.3969/j.issn.1672-4828.2015.06.001