政府工程招投標(biāo)階段的造價控制

魏玉秋

(鄭州市城區(qū)河道管理處，河南鄭州450000)

我國政府工程造價控制工作中的問題根源有很多，如政治原因、經(jīng)濟原因、技術(shù)原因、管理原因等，當(dāng)然也不排除有腐敗原因。有些政績工程違背客觀規(guī)律，不按建設(shè)程序?qū)嵤┕こ添椖浚a(chǎn)生許多額外的措施費用；有些項目由于前期調(diào)研和論證工作做得不夠充分，項目投資估算嚴(yán)重不足，施工無法進行，政府不得不追加投資。最為突出的是實施過程中招投標(biāo)不規(guī)范、評標(biāo)辦法不合理等原因?qū)е碌蛢r中標(biāo)，后期通過高變更、高索賠、高簽證實現(xiàn)高價結(jié)算，使工程造價嚴(yán)重失控。本文主要從業(yè)主方造價管理的角度探討政府投資工程招投標(biāo)階段的造價控制。

一、工程造價控制的概念

工程造價控制是指在審批的投資限額以內(nèi)，對工程全壽命周期內(nèi)所需全部建設(shè)費用的確定、調(diào)整、監(jiān)督和管理，隨時糾正發(fā)生的偏差，保證項目投資目標(biāo)的實現(xiàn)，取得較好的投資效益，并使項目竣工決算價控制在批準(zhǔn)的總概算范圍以內(nèi)［1］276。

造價控制貫穿于項目決策、設(shè)計、招投標(biāo)、施工及竣工結(jié)算等工程建設(shè)的全過程。各階段的造價控制具有各自不同的目標(biāo)和任務(wù)。在工程招投標(biāo)階段，要認(rèn)真編制招標(biāo)工程量清單、制作招標(biāo)文件和擬定招標(biāo)控制價，并利用市場競爭機制選擇承包商，確定合理的簽約合同價及合同計價形式，預(yù)防并處理好工程變更與索賠，使工程造價得到有效控制。

二、政府工程招投標(biāo)中不利于造價控制的幾個問題

按照我國相關(guān)招投標(biāo)法律規(guī)定，政府投資工程發(fā)承包必須進行招標(biāo)。我國《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》(GB50500—2013)規(guī)定，使用國有資金投資的建設(shè)工程發(fā)承包，必須采用工程量清單計價。目前政府工程基本實現(xiàn)了工程量清單招標(biāo)，但由于工程量清單招標(biāo)在我國推行時間不長，實踐中還存在較多問題，使工程造價得不到有效控制。

(一)招標(biāo)文件有缺陷

建設(shè)工程招標(biāo)文件主要采用的是九部委聯(lián)合編制的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》(2007年版)。該版本招標(biāo)文件有不少內(nèi)容與現(xiàn)行清單計價規(guī)范不一致，應(yīng)該進行補充完善。許多招標(biāo)代理機構(gòu)編制標(biāo)書時套用固定模板，千篇一律。合同價格形式要么不約定，要么不分工程類別始終就是一種價格形式，使正式簽訂合同時的價格形式與招標(biāo)文件合同價格形式的約定很難達(dá)成一致。若按招標(biāo)文件簽，有可能給業(yè)主方的造價控制增加難度；若不按招標(biāo)文件簽，則違背了招投標(biāo)法的有關(guān)規(guī)定。另外，招標(biāo)文件沒有與清單計價規(guī)范很好地結(jié)合，缺少針對清單招標(biāo)的細(xì)節(jié)內(nèi)容，沒有明確計價風(fēng)險的責(zé)任分擔(dān)及變更調(diào)增的計算方法等。招標(biāo)文件中存在的這些缺陷給造價控制增加了難度。

(二)評標(biāo)辦法不合理

政府工程目前常用的評標(biāo)辦法有綜合評估法和經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法。無論是哪種辦法，對投標(biāo)報價的評分均是針對總報價，沒有對分部分項清單、措施項目清單、其他項目清單等分別進行評分，也沒有對綜合單價、材料價格進行抽查評分。清單計價規(guī)范一般要求采用清單招標(biāo)的項目宜采用單價合同，中標(biāo)單位的綜合單價即為雙方結(jié)算單價。投標(biāo)單位大多會趁機采用不平衡報價法，既不影響投標(biāo)報價得分，又能在結(jié)算時結(jié)出高價。比如某園林工程雕塑項目因招標(biāo)時沒有雕塑的詳細(xì)設(shè)計，投標(biāo)單位就可以低報雕塑價格，相應(yīng)調(diào)高其它項目單價，在項目實施過程中業(yè)主方為保證景觀效果，一般會按照雕塑的詳細(xì)設(shè)計據(jù)實結(jié)算，或者另外委托專業(yè)隊伍施工。無論怎樣，造價必然提高，受損失的是業(yè)主方。

(三)招標(biāo)工程量清單不完善

政府工程招標(biāo)中大多是委托工程造價咨詢單位編制工程量清單。由于部分政府工程上馬倉促，招標(biāo)時設(shè)計圖紙還未達(dá)到一定深度，加上工程造價咨詢單位編制的工程量清單編制質(zhì)量不高，存在清單范圍不明確、項目特征描述不清、工程量計算不準(zhǔn)、漏項嚴(yán)重等現(xiàn)象。招標(biāo)工程量清單準(zhǔn)確性和完整性由招標(biāo)人負(fù)責(zé)，如招標(biāo)工程量清單存在與項目特征不符、工程量清單缺項、工程量偏差等引起的工程造價的增加，均應(yīng)由招標(biāo)人承擔(dān)。由此可見，工程量清單編制工作質(zhì)量的高低，直接影響到招標(biāo)控制價的確定、投標(biāo)人的投標(biāo)報價、施工過程中的管理、資金撥付以及最后的工程結(jié)算。

(四)招標(biāo)控制價不準(zhǔn)確

招標(biāo)控制價是招標(biāo)人或其委托的工程造價咨詢單位根據(jù)國家或省級行業(yè)建設(shè)主管部門頒發(fā)的有關(guān)計價的依據(jù)和辦法以及擬定的招標(biāo)文件和招標(biāo)工程量清單，結(jié)合工程具體情況編制的招標(biāo)工程的最高投標(biāo)限價。使用國有資金的工程必須編制招標(biāo)控制價。招標(biāo)控制價經(jīng)財政部門審核后，應(yīng)在發(fā)布招標(biāo)文件時公布。投標(biāo)人投報的投標(biāo)報價不得超過招標(biāo)控制價，否則作廢標(biāo)處理。在此規(guī)定下，投標(biāo)單位的投標(biāo)報價均控制在招標(biāo)控制價下的一定比例范圍內(nèi)。如果招標(biāo)控制價編制準(zhǔn)確，對中標(biāo)價有一定的控制意義；但如果招標(biāo)控制價編制不準(zhǔn)確，則會給業(yè)主的造價控制帶來很大麻煩。招標(biāo)控制價高，中標(biāo)價一般也高，勢必增加工程成本，浪費財政資金；招標(biāo)控制價低，中標(biāo)價一般也低，有些甚至低于成本價。盡管清單計價規(guī)范給了投標(biāo)人投訴的權(quán)利，但很少有投標(biāo)單位認(rèn)真核算，至于是不是低于成本價也不太計較，投標(biāo)單位更加注重的是怎樣報價才能拿到最高分，至于中標(biāo)后如何盈利，則各有手段。或者偷工減料，或者頻繁簽證，或者投標(biāo)時采取報價策略，或者在投標(biāo)文件中埋設(shè)索賠地雷、施工過程中進行高價索賠，甚至消極怠工逼迫業(yè)主方妥協(xié)［2］。

三、有效控制工程造價的措施

(一)完善招標(biāo)文件及評標(biāo)辦法

在九部委聯(lián)合編制的標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件2007年版的基礎(chǔ)上修改補充招標(biāo)文件，使招標(biāo)文件更適合工程量清單招標(biāo)。選擇適用于不同類型工程的合同計價形式，在招標(biāo)文件合同專用條款中進行明確，避免簽訂違背招標(biāo)文件的陰陽合同。按照《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》(GB50500—2013)的有關(guān)規(guī)定，在招標(biāo)文件中明確規(guī)定計價風(fēng)險的內(nèi)容及范圍，合理分擔(dān)風(fēng)險，避免發(fā)生造價糾紛。建議相關(guān)部門盡快編制標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件新版本，使招標(biāo)文件更加規(guī)范化。

對評標(biāo)辦法進行完善，并在招標(biāo)文件中做出具體規(guī)定。尤其是商務(wù)標(biāo)評分部分，要有針對分部分項綜合單價、措施項目清單、其他項目清單、材料價格等分別進行評分的細(xì)則?！逗幽鲜〗ㄔO(shè)工程工程量清單招標(biāo)評標(biāo)辦法》(豫建〔2014〕36 號)［3］規(guī)定：以綜合評估法評分的，商務(wù)標(biāo)的評標(biāo)分值為60分，其中投標(biāo)報價的評審30分；措施項目的評審5分；分部分項工程項目綜合單價隨機選擇15項清單項目進行評審，滿分15分；主要材料項目單價選擇10項材料進行評審，滿分10分。如果每個項目都能以此辦法評標(biāo)，則可大大降低投標(biāo)單位采用不平衡報價等策略進行投機取巧的機會。

(二)編制準(zhǔn)確的招標(biāo)工程量清單及招標(biāo)控制價

通常，政府工程招標(biāo)工程量清單及招標(biāo)控制價會委托同一家咨詢公司編制，咨詢公司的技術(shù)實力直接決定招標(biāo)工程量清單及招標(biāo)控制價的準(zhǔn)確性［4］。作為業(yè)主方要做好招標(biāo)工程量清單及招標(biāo)控制價編制的配合工作。具體包括：明確招標(biāo)范圍；提供盡可能詳細(xì)的經(jīng)過審查的施工圖紙；對擬采用的合同價格形式提出建議；對工程所用的一些特殊材料認(rèn)真進行市場調(diào)研、實地考察，為造價咨詢?nèi)藛T提供價格參考。咨詢公司則重點應(yīng)從以下幾方面認(rèn)真編制招標(biāo)工程量清單及招標(biāo)控制價。

1．招標(biāo)工程量清單的編制

分部分項工程項目清單要按照現(xiàn)行國家計量規(guī)范規(guī)定的項目編碼、項目名稱、計量單位和工程量計算規(guī)則進行編制，項目特征描述要全面、清晰。工程量計算要準(zhǔn)確、不遺漏。措施項目清單要根據(jù)擬建工程的實際情況列項。暫列金額和暫估價要慎重列項，對一些設(shè)計深度不足、現(xiàn)場情況變化較大的項目，預(yù)計不得不產(chǎn)生的變更與簽證量都很大時，一定要有暫列金額項目，應(yīng)對變更、簽證及不確定項目的發(fā)生，并在招標(biāo)文件中明確變更與簽證的具體結(jié)算辦法，避免發(fā)生造價糾紛。對工程所用的一些特殊材料認(rèn)真進行市場調(diào)研、實地考察，盡量在招標(biāo)前確定下來。對實在無法準(zhǔn)確定價的項目可以用暫定價的形式明確，但項目不易太多，若項目太多容易造成造價失控。

2．招標(biāo)控制價的編制

熟悉施工圖設(shè)計內(nèi)容，掌握工程特點及常規(guī)施工方案，了解施工現(xiàn)場條件，對一些施工圖無法準(zhǔn)確表達(dá)、現(xiàn)場條件復(fù)雜的工程一定要去現(xiàn)場實地察看。選用具有普遍適應(yīng)性的地方定額，工料機單價按照最新一期的工程造價信息進行調(diào)整。準(zhǔn)確掌握清單計價與傳統(tǒng)定額計價的區(qū)別，按照清單計價規(guī)范合理組價。熟悉地方建設(shè)主管部門對清單計量的特殊規(guī)定，準(zhǔn)確編制分部分項綜合單價。比如某基坑土方工程，招標(biāo)工程量清單給出的工程量是100 m3，按照當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)主管部門規(guī)定，土方工程工作面和放坡增加的工程量不計入清單工程量，就是說這100 m3基坑是工程所需基坑的凈量，組價時應(yīng)考慮工作面和放坡增加的工程量。這時就要查看圖紙，按照基坑的長、寬、高，基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)類型，土質(zhì)情況確定工作面及放坡系數(shù)，計算實際挖土工程量，套用適用的定額后換算成折價系數(shù)，形成綜合單價，而不能直接套用定額。

(三)選擇合適的合同價格形式

合同價格形式的約定直接決定合同價款的最終結(jié)算，決定了工程造價是否合理與可控。政府工程的招標(biāo)內(nèi)容各不相同，所具備的招標(biāo)條件差異很大。選擇適用的合同價格形式在招標(biāo)文件合同專用條款中進行約定，不僅有利于業(yè)主方，同時也有利于承包方，從而避免發(fā)生合同糾紛。

1．三種合同價格形式

清單招標(biāo)模式下，目前有三種合同價格形式可供選擇：總價合同、單價合同、成本加酬金合同。選擇不同的合同價格形式，發(fā)承包雙方各自承擔(dān)的風(fēng)險不同，業(yè)主方造價控制的難易程度不同。三種價格形式的合同風(fēng)險比較見表1。

2．三種合同價格形式的適合項目

對于緊急搶險、救災(zāi)以及施工技術(shù)特別復(fù)雜的工程項目可采用成本加酬金合同。設(shè)計深度不足、圖紙不詳細(xì)、現(xiàn)場情況變化較大、潛在變更簽證因素較多的工程項目應(yīng)采用單價合同。對于建設(shè)規(guī)模較小，工期較短，施工圖設(shè)計具備足夠深度，各專業(yè)圖紙齊全，工程結(jié)構(gòu)簡單的工程項目可采用總價合同。

對于業(yè)主方來說，總價合同承擔(dān)風(fēng)險最小，造價最容易控制，應(yīng)優(yōu)先選用。尤其是政府工程，選用總價合同還可以有效避免隨意變更、人情簽證。但也不能單純地考慮一方的利益，把工程實施過程中可能存在的風(fēng)險全部轉(zhuǎn)嫁給承包人。

表1 三種價格形式的合同風(fēng)險比較

四、結(jié)語

招投標(biāo)是工程項目進行造價控制的重要階段之一。政府工程實行公開招標(biāo)本身就因引入了市場競爭而發(fā)揮了很好的工程造價控制作用，如果在招標(biāo)階段能更加規(guī)范、嚴(yán)密、科學(xué)、合理地組織好招投標(biāo)的各項具體工作，就能更好地控制工程造價，用好財政資金，實現(xiàn)投資價值與社會效益的最大化。

［1］劉伊生．建設(shè)工程造價管理［M］．北京：中國計劃出版社，2013．

［2］高飛，翟斌．建設(shè)單位對建設(shè)項目投資的成本控制與管理［J］．建筑經(jīng)濟，2013(7)：45．

［3］河南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳．關(guān)于印發(fā)建設(shè)工程工程量清單招標(biāo)評標(biāo)辦法的通知(豫建〔2014〕36號)［Z］．鄭州：河南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，2014．

［4］張道洪．市政公用工程招標(biāo)階段造價控制要點分析［J］．福建建筑，2013(5)：66 －68．