改革的勇氣與衡平的智慧—法官員額制之實(shí)證探究與推行策略

●于建平 王蕾

改革的勇氣與衡平的智慧—法官員額制之實(shí)證探究與推行策略

●于建平 王蕾

本文從當(dāng)前人民法院面臨的審判工作壓力、審判權(quán)力格局、現(xiàn)行法律規(guī)定以及改革內(nèi)在壓力等現(xiàn)實(shí)情況入手，分析建立法官員額制面臨的困難。在此基礎(chǔ)上，考量確定法官員額的主要原則及遴選員額法官的若干指標(biāo)，提出法官員額制的實(shí)現(xiàn)路徑以及現(xiàn)有法官的重組分流策略。

法官員額制 實(shí)證 推行策略

一、重重困難：推行法官員額制的諸多現(xiàn)實(shí)制約因素

困難之一：“案多人少”矛盾的現(xiàn)實(shí)存在

近十年，全國(guó)法院的受案數(shù)量以每年6%的幅度遞增，由2004年的780萬件增長(zhǎng)到2013年的1420萬件，幾乎翻了一番。同期，法官數(shù)量則從20.5萬緩慢下降至19.6萬，“案多人少”矛盾突出。

每談及案多人少，學(xué)界經(jīng)常與西方法官做橫向比較，由于訴訟理念和訴訟制度的差異，這種對(duì)比缺乏科學(xué)性。與西方法官相比，中國(guó)法官承擔(dān)許多難以量化的非審判工作，以T中院民事法官日常工作為例(參見圖一)，除開庭、合議、制作法律文書之外，法官還要承擔(dān)諸如調(diào)解、接訪、調(diào)查取證、判后答疑等工作?！鞍付嗳松佟备_切地表達(dá)是“事多人少”。因此，如果不對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行改革，僅盲目大幅度裁減法官,只會(huì)加劇“案多人少”矛盾，造成案件審理的拖延和審判質(zhì)量的下降。

困難之二：對(duì)現(xiàn)有法官進(jìn)行遴選淘汰的技術(shù)難題

圖一：民事法官日常工作內(nèi)容

從中基層法院的法官構(gòu)成來看，大致可分為如下四類：

這四類法官具有如下兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是法官等級(jí)與法律素養(yǎng)不完全正相關(guān)。第一學(xué)歷本科以上所占比例，在高級(jí)法官中不到10%，在一級(jí)法官中占43%，在二級(jí)法官中占65%，三級(jí)、四級(jí)、五級(jí)法官則為100%。二是高等級(jí)法官(多為具有行政職務(wù)的法官)與直接審判工作相脫離。目前在全國(guó)的高級(jí)法官中，院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)占30%，非審判崗位占26%，審判崗位中中層干部及離崗人員占26%，直接承辦案件的法官僅占18%。

由此可見，在現(xiàn)有法官中，行政權(quán)力、法官資歷、業(yè)務(wù)能力、法律素養(yǎng)不能兼容于某一群體，這為現(xiàn)有法官的遴選淘汰制造了技術(shù)難題：不可能設(shè)計(jì)讓目前享有行政權(quán)力的法官失去法官身份，但在當(dāng)前體制環(huán)境下，也不可能讓其置行政事務(wù)于不顧而整日忙于開庭辦案；一部分低級(jí)別法官具有較高的業(yè)務(wù)能力和法律素養(yǎng)，但他們?cè)诜ㄔ哼€缺乏足夠的資歷和威望。如何從現(xiàn)有法官群體里遴選出具備最高審判能力的部分，或許是改革的最大難題。

困難之三：現(xiàn)行法官制度、訴訟制度的諸多約束

首先，是現(xiàn)行法律之局限。2001年修訂《法官法》規(guī)定確定法官員額比例，這是目前在我國(guó)實(shí)行法官定額制度的唯一法律依據(jù)，但這一法律依據(jù)過于單薄、原則。

其次，各級(jí)法院功能定位不準(zhǔn)。我國(guó)實(shí)行四級(jí)二審終審制訴訟模式，在級(jí)別管轄確定上，并未以世界通行的爭(zhēng)議標(biāo)的額作為確定級(jí)別管轄的標(biāo)準(zhǔn)，而是以案件性質(zhì)、復(fù)雜程度、影響范圍三項(xiàng)綜合標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分。由此增加了高級(jí)別法院的審判任務(wù)，不能成“極少而極精”的高等級(jí)法院法官群體，其法官員額也難以精簡(jiǎn)。

其三，審前程序、案件分流機(jī)制闕失。雖然我國(guó)訴訟法規(guī)定的審理程序，大體也可分為審前準(zhǔn)備和開庭審理兩個(gè)階段，但審前準(zhǔn)備規(guī)則缺乏審前程序所應(yīng)具備的功能內(nèi)核，絕大部分案件須經(jīng)過完整而復(fù)雜的訴訟程序才能了結(jié)。另外，簡(jiǎn)易程序在實(shí)踐中的適用比例不高，對(duì)案件繁簡(jiǎn)分流也十分不利。這些訴訟制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行中的問題影響到法官數(shù)量的精簡(jiǎn)和法官員額制度的推行。

困難之四：法官職業(yè)吸引力不足帶來的動(dòng)力缺失

由于審判壓力大、責(zé)任重、風(fēng)險(xiǎn)高、待遇差、職業(yè)認(rèn)同感缺失等原因，使得很多優(yōu)秀法官選擇離開。2008年至2012年間，北京市法院招錄2053人，同期流失348人，占招錄數(shù)的16.9%。①沈念祖：《流失的年輕法官》，載http://www.eeo.com.cn/2014/0222/256512.shtml，2014年6月1日訪問。同樣的情況也發(fā)生在江蘇、廣東等地。

在法院內(nèi)部的崗位選擇上，情況也不樂觀。2010年，一次對(duì)T市法院法官再次選擇崗位的傾向性問卷調(diào)查顯示，來自立案、民事、刑事、行政審判崗位的被調(diào)查人員，僅有不足1/3選擇繼續(xù)留在審判崗位，其余人員選擇的傾向崗位都是法院的綜合管理部門，如辦公室、監(jiān)察室、政治處等。

二、種種嘗試：從試點(diǎn)法院看推行員額制的突破與妥協(xié)

(一)早期試點(diǎn)法院工作開展情況

2004年3月，最高人民法院政治部選定18個(gè)法院試點(diǎn)實(shí)行法官員額制度和法官助理制度。從披露的數(shù)字看，試點(diǎn)法院在推行法官員額制過程中實(shí)現(xiàn)了一定的突破：一是幅度不同地減少了法官人數(shù)；二是探索建立新審判組織模式(法官—法官助理—書記員作為一個(gè)審判單元)，致力于形成符合審判規(guī)律、資源配置合理的審判運(yùn)行機(jī)制，為法官員額制的運(yùn)行提供組織保證。

但同時(shí)試點(diǎn)法院的改革都存在一些共性問題：一是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行了妥協(xié)。基本都把院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審委會(huì)委員、業(yè)務(wù)庭長(zhǎng)，甚至不在審判崗位的其他中層正職當(dāng)然列在法官員額內(nèi)，而不考慮其是否從事審判工作。減除這些行政領(lǐng)導(dǎo)占用的法官員額，依靠不足原有數(shù)量20%的法官能否支撐審判工作令人擔(dān)憂。也讓人懷疑存在這樣一種可能性：在實(shí)際運(yùn)行中換湯不換藥，仍沿用舊的辦案模式，法官員額制流于形式。二是法官助理數(shù)量嚴(yán)重偏低。除一個(gè)基層法院外，其他法院每名法官都配備不足一名助理。試點(diǎn)法院定額后配備的法官助理數(shù)量，是否足以應(yīng)對(duì)越來越大的審判工作壓力令人存疑。三是改革中都實(shí)行了“老人老辦法、新人新政策”的原則。落選法官仍維持原有法律職務(wù)、職級(jí)待遇不變?！袄先死限k法”無疑有利于員額制改革的推進(jìn)，但如果這種承諾長(zhǎng)期有效，可能又會(huì)為改革設(shè)置障礙。

(二)深圳法院試點(diǎn)工作開展情況

2014年，深圳法院制定《深圳市法院工作人員分類管理和法官職業(yè)化改革方案》。與過去的試點(diǎn)法院相比，深圳法院對(duì)法官員額制度的設(shè)計(jì)更為系統(tǒng)，從法院工作人員分類化管理入手，到法官管理與行政級(jí)別脫鉤，實(shí)行單獨(dú)薪酬體系，深圳法院此番改革為嚴(yán)格推行法官員額制設(shè)置了配套制度，使得真正減少法官員額有了大的突破。這也是自提出法官員額制以來，出現(xiàn)的最為明確、最為剛性的措施。但從其改革方案也不難看出妥協(xié)之處：一是法官員額比例較高。數(shù)量達(dá)現(xiàn)有法官的60%-65%，大致等同于現(xiàn)有審判崗位上的法官數(shù)量，換言之，改革基本上限于免除現(xiàn)有行政崗位上法官的法官資格；二是依現(xiàn)有法官等級(jí)定待遇。現(xiàn)有法官等級(jí)基本上是以“行政職級(jí)+工作年限”評(píng)定的，反映出改革對(duì)既得利益的遷就。

(三)上海法院試點(diǎn)工作開展情況

2014年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》。較深圳方案而言，上海方案除職業(yè)保障更為具體細(xì)化外，最具實(shí)質(zhì)意義的在于劃分了各類人員比例。在上海這種經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在當(dāng)前相關(guān)訴訟制度并沒有同步改革到位的情況下，33%的員額法官，能否承擔(dān)起當(dāng)前的審判任務(wù)，無疑是最令人關(guān)注的。當(dāng)然，上海法院設(shè)定了3-5年的過渡期，在這一過渡期，相關(guān)的訴訟制度、合議制度、助理制度能否同步改革調(diào)整到位，將決定上海方案最終的成敗。

縱觀上述改革方案，各試點(diǎn)法院確定的法官員額比例相差很大。且從公開的信息看，都沒有披露以何種方式、以何種指標(biāo)來遴選員額法官。而確定合理的員額比例并通過對(duì)現(xiàn)有法官的遴選淘汰落實(shí)法官員額，恰恰是推行法官員額制的最核心內(nèi)容。試點(diǎn)法院的做法各異，且對(duì)法官的遴選方法對(duì)外集體沉默失音，說明目前對(duì)此還未形成共識(shí)，或許還存在一些難言之處。

三、細(xì)細(xì)考量：法官員額的確定及若干遴選指標(biāo)分析

(一)關(guān)于法官員額的確定

第一原則，以法院受理案件數(shù)量為主要參照因素。第二原則，以司法管轄區(qū)域的人口數(shù)作為輔助參數(shù)。地區(qū)人口數(shù)量實(shí)際上反映了當(dāng)?shù)卦V訟資源的實(shí)際需求量，以人口數(shù)量作為參照因素，不會(huì)發(fā)生訴訟需要與可利用司法資源之間的經(jīng)常性失衡。第三原則，必須充分考慮我國(guó)法制建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀。我國(guó)法官制度與西方國(guó)家相比有著幾百年的差距，不能期望一開始便達(dá)到西方國(guó)家的水平。另外，法官員額制屬于深層次改革，涉及法院內(nèi)部利益格局的調(diào)整，在改革時(shí)要做出必要的平衡，如，必須考慮具有行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的法官在改革中的推動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)作用。

以T市所轄兩級(jí)法院為例，一線法官年均辦案數(shù)量為119件。以此推算全國(guó)法院一線法官的年均結(jié)案數(shù)量大致在100-125件，隨著各項(xiàng)配套改革制度的落實(shí)到位，辦案效率獲得一定程度提升，年均結(jié)案數(shù)量預(yù)計(jì)可達(dá)到150-190件左右。目前，全國(guó)法院年均收案在1250萬件左右，這樣，全國(guó)大概需要7-9萬名法官。另外，需要為法院具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)但不直接從事審判工作的法官以及將來訴訟案件的增加預(yù)留一定的空間，因此，取上述測(cè)算法官數(shù)額的上限，即全國(guó)共配置9萬名法官。大約每1.45萬人配置一名法官，平均每個(gè)法院配置26名法官。當(dāng)然，各地、各級(jí)法院的法官員額還要結(jié)合實(shí)際作適當(dāng)調(diào)整。

(二)關(guān)于法官遴選的指標(biāo)

從目前的人員構(gòu)成看，改革有兩類力量必須依靠。第一類是改革的領(lǐng)導(dǎo)力量，即一部分具有行政權(quán)力的法官，保障其法官地位，有助于改革的順利推進(jìn)。第二類是改革的中堅(jiān)力量，即具有一定審判經(jīng)驗(yàn)的中青年審判骨干，保留其法官職位，可以保持審判工作穩(wěn)定的同時(shí)大幅提升審判質(zhì)量與效率，彰顯改革的進(jìn)步性。下面以T中院為樣本，分析現(xiàn)有審判崗位法官②本文所稱審判崗位法官指民事、刑事、行政、審監(jiān)、立案、執(zhí)行七個(gè)部門審判崗位上的法官。及2013年度辦案數(shù)量居前的18位骨干法官的年齡、學(xué)歷分布情況，結(jié)合有關(guān)法官等級(jí)的統(tǒng)計(jì)，作詳細(xì)分析，以探討如何運(yùn)用這些指標(biāo)把現(xiàn)有法官中的“脊梁”遴選出來。

1.專業(yè)學(xué)歷指標(biāo)。我國(guó)法官群體總體上是經(jīng)驗(yàn)型法官和專業(yè)型法官并存。以T中院為例，從學(xué)歷層次看，在65名審判崗位法官當(dāng)中，法律專業(yè)本科以上第一學(xué)歷的法官占44%；在辦案數(shù)量居前的18名審判骨干當(dāng)中，法律專業(yè)本科以上學(xué)歷的法官占78%。

2.年齡指標(biāo)。年齡在一定程度上代表審判經(jīng)驗(yàn)。一般而言，目前35歲以下的法官審判經(jīng)驗(yàn)通常在8-10年以下，35歲到50歲之間的法官審判經(jīng)驗(yàn)通常在10到20年之間，50歲以上的法官審判經(jīng)驗(yàn)在20年以上。T中院無論是在全部審判崗位法官中，還是在選取的18名審判骨干中，10到20年審判經(jīng)驗(yàn)的中青年法官都占到幾乎70%。

3.法官等級(jí)指標(biāo)。我國(guó)法官等級(jí)主要依據(jù)“職級(jí)+工齡”來評(píng)定，故中基層法院的高級(jí)法官大多為行政領(lǐng)導(dǎo)，絕大多數(shù)已經(jīng)脫離了具體的審判崗位。從T中院來看，在審判崗位骨干法官中，近90%的法官等級(jí)為“一般法官”，以二級(jí)法官、三級(jí)法官居多。

從以上數(shù)字可以看出，上述學(xué)歷、年齡、法官等級(jí)三個(gè)指標(biāo)與現(xiàn)有審判骨干高度關(guān)聯(lián)：如果單以學(xué)歷作為衡量依據(jù)，以本科以上學(xué)歷為標(biāo)準(zhǔn)，可以涵蓋審判骨干的78%；單以年齡作為衡量依據(jù)，35-50歲年齡段法官，可以涵蓋審判骨干的70%；單以法官等級(jí)為依據(jù)，三級(jí)以上法官可以涵蓋審判骨干的72%。因此，可以說，這三個(gè)指標(biāo)對(duì)于遴選員額法官具有重要參照，如果以“學(xué)歷+年齡+法官等級(jí)”綜合指標(biāo)為依據(jù)，科學(xué)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，基本可以把目前的審判骨干力量遴選出來。

四、路徑選擇：在改革與穩(wěn)定之間尋求平衡

(一)法官定額目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑

目前，我國(guó)大概有19.6萬法官③該數(shù)字來源于2013年全國(guó)法院隊(duì)伍建設(shè)工作會(huì)議。，如果實(shí)現(xiàn)配置9萬法官的目標(biāo)，需要精簡(jiǎn)近11萬，這無疑是一項(xiàng)艱巨的工程。

第一步，非審判崗位法官審判資格的免除(一年內(nèi))。業(yè)務(wù)庭的法官員額保持不變。在立案庭、執(zhí)行庭和行政綜合部門的審判人員，根據(jù)工作崗位和性質(zhì)，劃分為審判法官和非審判法官。其中，行使立案審查權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)的人員為審判法官，占用法官員額；其他劃為非審判法官，不再占用法官員額。以T市法院為例，此舉約可減少法官人數(shù)的30%，以此推及全國(guó)，全國(guó)法院19.6萬法官減少到13.72萬。

第二步，審判崗位法官員額的精簡(jiǎn)和淘汰(三至五年)。法院人員分序列管理全面落實(shí)，法官助理制度普遍推行，審判效率相應(yīng)地提高，法官員額可相應(yīng)減少；執(zhí)行體制改革全面落實(shí)，執(zhí)行部門不再占用法官員額；另外，法官任內(nèi)定期淘汰也可精簡(jiǎn)部分法官員額，三項(xiàng)合計(jì)大約可精簡(jiǎn)25%，全國(guó)法院減少到10.29萬法官。

第三步，法官數(shù)量達(dá)到定額，法官員額制改革基本完成(六至八年)。隨著審級(jí)制度、審判程序、法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置等體制性、制度性改革措施的落實(shí)，法院訴訟程序基本與國(guó)際接軌，科學(xué)合理的訴訟制度將促進(jìn)法官工作效率的進(jìn)一步提高等，法官員額還可進(jìn)一步精簡(jiǎn)10%-15%，全國(guó)法官人數(shù)大概降至9萬，基本達(dá)到定額標(biāo)準(zhǔn)。

(二)現(xiàn)有法官的分流策略

遴選出員額法官后，現(xiàn)有落選法官需要免除審判權(quán)力，這部分落選法官大致可分為兩類：一類是工作資歷尚淺，審判經(jīng)驗(yàn)相對(duì)欠缺的年輕法官(一般為助審員)，免除此類群體的審判權(quán)力，阻力不會(huì)很大；一類是資歷較深的年長(zhǎng)法官。他們把大半生的精力付諸法院工作，為產(chǎn)生消極情緒在所難免，需要給予必要的安撫。

(三)相關(guān)配套制度之完善

1.改革訴訟模式與審判工作方式。其一、建立案件分流機(jī)制。把相當(dāng)一部分簡(jiǎn)單民事案件和輕微刑事案件分離出來，進(jìn)入簡(jiǎn)易程序?qū)徖?。其二，建立審前?zhǔn)備程序。盡可能在開庭前明確雙方爭(zhēng)議焦點(diǎn)和爭(zhēng)議事實(shí)，并提高庭前調(diào)解、和解和撤訴結(jié)案率。其三，改革內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。取消案件審批制度，還權(quán)于審判法官，解決“審者不判、判者不審”的問題；改革執(zhí)行機(jī)制，取消執(zhí)行部門的裁決權(quán)，徹底實(shí)行“審執(zhí)分開”。

2.調(diào)整合議制范圍與庭室設(shè)置。通過修改訴訟法，大幅縮小合議制度的適用范圍，使大多數(shù)第一審案件均由獨(dú)任法官審理，只有少數(shù)重大、疑難、復(fù)雜的案件才由合議庭審理。同時(shí)，原審判庭部門設(shè)置及功能定位也進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，業(yè)務(wù)庭要由緊密型部門向松散型部門轉(zhuǎn)化，僅保留其對(duì)非審判事務(wù)的管理功能。

3.建立法官輔助人員制度。法官員額制度的實(shí)施，意味著法官人數(shù)的大幅減少和法官辦案數(shù)量的增加，必須為法官配備足夠的輔助人員。如果未來訴訟案件數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，可以同步增加輔助人員數(shù)量，輔之以適度增加法官數(shù)量。這樣，既保持了法官數(shù)量的相對(duì)穩(wěn)定，不因大幅增加法官數(shù)量而造成法官素質(zhì)的降低，又有效滿足了公眾的司法需求。

(作者單位：泰安市中級(jí)人民法院)

責(zé)任編校：劉曉華