應把更多實權(quán)下放到縣域
——對四川省“擴權(quán)強縣”改革的政策建議

四川省縣域經(jīng)濟學會課題組

應把更多實權(quán)下放到縣域
——對四川省“擴權(quán)強縣”改革的政策建議

四川省縣域經(jīng)濟學會課題組

四川省從2007年開始先后推行了三批“擴權(quán)強縣”改革試點，目前共有78個縣納入試點范圍。鑒于“擴權(quán)強縣”試點改革必須總結(jié)和完善的需要，2014年7月，四川省政府參事室和省縣域?qū)W會聯(lián)合成立了“四川省‘擴權(quán)強縣’改革試點調(diào)查與研究”課題組。隨后，課題組對四川省綿陽市及三臺縣、德陽市及中江縣進行實地調(diào)研，在聽取了各市、縣兩級及省相關部門對試點工作成效及問題的情況介紹的基礎上，課題組提出了若干政策建議，以期從理論的層面加深對“擴權(quán)強縣”改革規(guī)律的認識，從實踐的層面指導和推動四川省“擴權(quán)強縣”改革實踐不斷向縱深發(fā)展。

PART.1 理順財事權(quán)關系 設立協(xié)調(diào)機構(gòu)

四川省目前下放的經(jīng)濟管理權(quán)限中，“實權(quán)”太少，“虛權(quán)”太多，不適應經(jīng)濟發(fā)展和改革的需要，因而有必要對所下放的經(jīng)濟管理權(quán)限的范圍和內(nèi)容進行調(diào)整。切實減少一些已經(jīng)過時的、對經(jīng)濟增長貢獻不大但成本卻相對較大的權(quán)限，增加一些對促進經(jīng)濟增長和改革急需的權(quán)限?；诟母镌圏c出現(xiàn)的問題和深化改革的要求，有必要進行梳理與調(diào)整：省政府有必要認真梳理已下發(fā)的56項經(jīng)濟管理權(quán)限，尤其是理清事權(quán)的下放范圍和程序，理順財權(quán)與事權(quán)的關系，使擴權(quán)強縣改革與促進縣域發(fā)展更好地銜接；根據(jù)加快新型城鎮(zhèn)化建設的要求，對縣級政府適當下放人事管理權(quán)限，為擴權(quán)縣提供必要的組織手段，增強“擴權(quán)強縣”改革的干部隊伍支持。甚至可以建立全面下放權(quán)力的“擴權(quán)實驗區(qū)”， 使縣級政府以充分的權(quán)力推動縣域社會經(jīng)濟發(fā)展；對三個批次擴權(quán)縣的支持力度進行整齊劃一的調(diào)整，以保障各批次擴權(quán)縣的積極性。

——明確市、縣幫扶關系。由于市縣之間、縣縣之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，擴權(quán)縣的發(fā)展始終要依賴于市政府的大力支持，擴權(quán)縣的壯大也有利于全市的發(fā)展，因而市政府有責任對擴權(quán)縣的改革給予指導和幫扶。但在目前市縣之間權(quán)責并不明確、利益關系仍需協(xié)調(diào)的階段，市級政府出于維持自身地位和權(quán)力的考慮，往往對擴權(quán)縣幫扶缺乏動力和積極性，甚至出現(xiàn)與擴權(quán)縣爭奪資源的狀況。在擴權(quán)改革中不僅要重視省縣之間的關系，也要考慮市縣之間的關系，應從改革的需要出發(fā)，對市縣關系進行梳理，明確目前市級政府對縣級政府的責任與職能，優(yōu)化行政程序。具體建議：

第一，省政府可通過出臺明確市政府幫扶責任、市縣幫扶關系的規(guī)范性文件，落實市政府對擴權(quán)縣幫扶的范圍和內(nèi)容，規(guī)定相應部門的職責。擴權(quán)縣也可通過意見反饋、投訴等方式向省政府反映市政府對擴權(quán)縣指導力度不夠、市縣利益糾紛等事件，從而對市級政府從外部造成監(jiān)督壓力。

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第二，要將擴權(quán)縣的相關指標納入市政府的相應考核之中。自從四川省對擴權(quán)縣實行動態(tài)管理考核之后，擴權(quán)縣有了主動尋找發(fā)展的外在壓力和內(nèi)在動力。將對擴權(quán)縣進行動態(tài)管理考核的6項經(jīng)濟指標及總體排名情況納入市政府的相關考核之中，使市政府和擴權(quán)縣形成利益共同體，考核結(jié)果將直接影響市政府從省政府獲得的項目、轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)量等。

第三，要通過多種方式加強市縣之間的溝通交流?！皵U權(quán)”之后，市縣之間的溝通交流力度較之前有所減弱。通過培訓、會議等多種溝通方式，讓市級政府意識到擴權(quán)縣的發(fā)展對全市的重要性，意識到自身對于擴權(quán)縣相關工作指導和監(jiān)督的責任。

——正確處理好三批“擴權(quán)縣”的關系。就四川省前兩批擴權(quán)縣試點的效果來看，由于省政府對第二批擴權(quán)縣的支持力度遠不及第一批擴權(quán)縣，因而在一定程度上影響了第二批試點縣進行改革的積極性。因此，省政府在制定相關擴權(quán)政策措施時，應正確處理好三批“擴權(quán)縣”之間的關系，盡量避免由于省政府扶持力度減弱而打擊第三批“擴權(quán)縣”改革的積極性，防止出現(xiàn)相互惡意競爭和消極發(fā)展的情況。

——設立“擴權(quán)強縣”改革工作協(xié)調(diào)機構(gòu)。省政府應設立臨時性的專門協(xié)調(diào)機構(gòu)，以強化省縣之間、省市之間、省與各垂直部門之間在擴權(quán)強縣改革方面的溝通、協(xié)調(diào)和促進工作。協(xié)調(diào)機構(gòu)專注于擴權(quán)強縣改革的指導工作，制定適應各擴權(quán)縣不同情況的具體政策，有針對性的解決擴權(quán)縣的具體問題；通過協(xié)調(diào)機構(gòu)指導擴權(quán)縣的項目計劃申報、監(jiān)督下放權(quán)限的落實情況，督察和考核各擴權(quán)縣的發(fā)展狀況；通過協(xié)調(diào)機構(gòu)銜接擴權(quán)縣與各垂直管理機構(gòu)的工作關系，促進各垂直機構(gòu)大力支持擴權(quán)強縣改革；通過協(xié)調(diào)機構(gòu)開展對省級部門工作人員和縣級部門工作人員的業(yè)務培訓，提高行政效率。

PART.2 “省—縣”平臺對接 增強財政自主權(quán)

——創(chuàng)新管理手段，搭建“省—縣”管理平臺。目前，省政府與擴權(quán)縣之間無法高效對接的一個重要原因就是省直部門管理手段的落后，省直部門中尚有許多機構(gòu)的辦事流程相當繁瑣、復雜，行政效率十分低下。“擴權(quán)強縣”改革增大了省政府的管理范圍，因而也就對省政府管理方式的創(chuàng)新提出了更高的要求。就四川省目前的實際情況來看，電子政務等信息化管理平臺的應用并不十分廣泛，因而通過電子技術和網(wǎng)絡技術的推廣使用來提升四川省“省—縣”對接平臺的信息化水平將有巨大潛力可挖。建議省政府構(gòu)建“省—縣”管理平臺中，運用電子信息網(wǎng)絡技術建立“省—縣”信息交流與反饋機制，在省縣間直通信息共享，信息交流、公文傳送、項目申報等，這不僅能夠及時反映擴權(quán)強縣改革情況，以便省政府對擴權(quán)強縣改革指導，而且能夠提高政府行政效率。

——調(diào)整轉(zhuǎn)移支付資金分配結(jié)構(gòu)，增強“擴權(quán)縣”的財政自主權(quán)和支配權(quán)。

第一，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加均衡性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和比重，減少轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和比重。根據(jù)不同擴權(quán)縣的經(jīng)濟發(fā)展、人口數(shù)量、人均GDP、人均稅負、人均收入、綜合財力等基本因素建立均衡性轉(zhuǎn)移支付測算公式，再結(jié)合各擴權(quán)縣資源、自然、歷史等因素進行權(quán)重調(diào)整，形成標準化的公式測算各縣的“標準財政收入”和“標準財政支出”。通過公式化、標準化的均衡性轉(zhuǎn)移支付，對各縣均衡性轉(zhuǎn)移支付總量控制，實現(xiàn)以具體情況為分配標準的均衡性轉(zhuǎn)移支付制度，擴大縣級政府使用轉(zhuǎn)移資金的自主權(quán)，實現(xiàn)各擴權(quán)縣公共服務均等化，實現(xiàn)各縣各具特色發(fā)展的同時，縮小各縣差距。

第二，根據(jù)各擴權(quán)縣的實際情況調(diào)整專項轉(zhuǎn)移支付配套政策。以各縣經(jīng)濟發(fā)展基礎、財政能力、人口水平等方面為評價標準，將配套標準進行分級處理，取代原有一刀切的配套政策，發(fā)揮專項轉(zhuǎn)移支付在促進經(jīng)濟欠發(fā)達縣經(jīng)濟發(fā)展、縮小各縣財政差距等方面的積極作用。

省政府在制定相關擴權(quán)政策措施時，應正確處理好三批“擴權(quán)縣”之間的關系，盡量避免由于省政府扶持力度減弱而打擊第三批“擴權(quán)縣”改革的積極性，防止出現(xiàn)相互惡意競爭和消極發(fā)展的情況。

PART.3 “強縣”與“強市”結(jié)合 深入推進改革

——把“強縣”與“強市”戰(zhàn)略結(jié)合起來。實事求是地講，“市管縣”對于促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮過積極的作用，特別是在實現(xiàn)“兩化互動”中功不可沒。因此，“擴權(quán)強縣”改革不應該是對過去“市管縣”的全面否定。根據(jù)課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿^大、對周邊具有較強帶動和輻射力，且城市規(guī)模不太大的市，一刀切的實行“擴權(quán)強縣”改革，反而割裂了市縣之間經(jīng)過近30年建立起來的社會經(jīng)濟聯(lián)系，不僅遏制了市的發(fā)展空間，不利于城市化的健康發(fā)展，也制約了市對周邊縣的經(jīng)濟帶動與輻射，不利于縣域經(jīng)濟的發(fā)展。為此，建議省政府把“擴權(quán)強縣”改革與“強市”改革結(jié)合起來，對部分具備條件的地級市實行“縣改區(qū)”，以強化其在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的積極作用。

——結(jié)合“新型城鎮(zhèn)化”“簡政放權(quán)”背景深入推進“擴權(quán)強縣”改革。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必經(jīng)之路、是保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎、是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，而“擴權(quán)強縣”改革正是進行新型城鎮(zhèn)化建設的良好載體。四川省“擴權(quán)強縣”改革要結(jié)合“新型城鎮(zhèn)化”建議全面指導擴權(quán)改革，在權(quán)力下放的同時，使各縣能根據(jù)各自具體情況，對當?shù)氐慕?jīng)濟、行政、公共服務等方面進行管理，形成各具特色的發(fā)展道路和發(fā)展模式，加快新型城鎮(zhèn)化建設。

“擴權(quán)強縣”改革是“簡政放權(quán)”的制度準備，要加快省政府轉(zhuǎn)型和行政體制改革，進一步加快擴權(quán)改革，使權(quán)力在各級政府和部門中得到明確的劃分。首先是要理順政府內(nèi)部的關系，才能找準權(quán)力下放的單位，放權(quán)才能迅速有力地進行；其次是厘清省、市、縣各級政府和部門之間的權(quán)力關系，將經(jīng)濟管理、行政審批、財政權(quán)力下放到各擴權(quán)縣。

（課題組顧問：張成明 四川省政府參事、省縣域經(jīng)濟學會會長張紅梅 四川省政府參事，省國土廳執(zhí)法監(jiān)督局原局長

首席專家： 葉子榮 四川省政府參事，西南交大經(jīng)濟管理學院教授

主 筆： 鄭浩生 西南交通大學政治學院講師，博士

成 員： 邵海濤 西南交通大學戰(zhàn)略發(fā)展部規(guī)劃發(fā)展中心，碩士

許鈺莎 西南交通大學公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生

彭 丹 西南交通大學公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生）