我國(guó)信訪制度的現(xiàn)實(shí)困境與理性選擇

楊 卡

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

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我國(guó)信訪制度的現(xiàn)實(shí)困境與理性選擇

楊 卡

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

隨著我國(guó)法治進(jìn)程的推進(jìn)，信訪制度的弊端日益顯現(xiàn)，愈來(lái)愈背離法治的軌道。法治國(guó)家的建設(shè)要求信訪必須法治化，要完善信訪制度，而程序建設(shè)則是實(shí)現(xiàn)信訪法治化的重要保障。把信訪制度納入法治運(yùn)行軌道，用程序保障法治運(yùn)行，綜合運(yùn)用多元化途徑解決信訪難題，這不僅是法治國(guó)家建設(shè)的必要選擇，也是信訪制度法治化發(fā)展的內(nèi)在需要。

信訪制度；法治化；程序推進(jìn)；程序正義

我國(guó)的信訪制度正式確立于1951年政務(wù)院頒布的《政務(wù)院關(guān)于處理人民來(lái)信和人民工作的決定》，基于當(dāng)時(shí)的歷史背景，它被認(rèn)為是中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)造的一種特殊的權(quán)利救濟(jì)與政治參與方式，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的一個(gè)符號(hào)表達(dá)。[1]但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，信訪制度呈現(xiàn)出愈來(lái)愈多的問(wèn)題。信訪制度的發(fā)展歷史向我們表明其在社會(huì)發(fā)展中具有重要作用，但是隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入，信訪制度愈來(lái)愈不能適應(yīng)法治國(guó)家建設(shè)的需要。信訪矛盾的日益突出，并不僅僅說(shuō)明信訪部門(mén)的問(wèn)題，對(duì)此我們更應(yīng)該反思制度本身。黨的十八大明確指出要完善信訪制度，因此，如何推進(jìn)信訪制度法治化建設(shè)是我們面臨的重要難題。信訪制度因其與法治精神相違背而一次又一次被推到“廢除”與“強(qiáng)化”的風(fēng)口浪尖，各種學(xué)派對(duì)其眾說(shuō)紛紜。信訪制度為何會(huì)引起如此多的爭(zhēng)議，我們不禁發(fā)問(wèn)：信訪制度與法治的問(wèn)題究竟在哪里？信訪制度在現(xiàn)代法治建設(shè)中意義何在，其究竟會(huì)怎樣發(fā)展？而程序正義與信訪制度又是什么關(guān)系？信訪制度的法治化應(yīng)該如何程序推進(jìn)？對(duì)此筆者將從以下幾個(gè)方面做出探討。

一、信訪背離法治的主要惡果

(一)鬧訪纏訪：信訪功能異化

信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能凸顯，參政議政、意見(jiàn)表達(dá)功能弱化是信訪功能異化最顯著的表現(xiàn)。信訪功能的錯(cuò)位致使大量的訪民對(duì)信訪制度產(chǎn)生認(rèn)識(shí)誤區(qū)。在不少人的觀念中，信訪經(jīng)常等同于信訪機(jī)構(gòu)處理來(lái)信來(lái)訪的活動(dòng)，其實(shí)信訪的概念要遠(yuǎn)大于信訪機(jī)構(gòu)處理信訪的活動(dòng)，[2]但訪民卻認(rèn)為信訪就是權(quán)利救濟(jì)。同時(shí)又由于《信訪條例》自身的立法缺陷導(dǎo)致訪民步入維權(quán)的誤區(qū)，產(chǎn)生鬧訪、纏訪等不正當(dāng)信訪行為。

《信訪條例》第二條第一款規(guī)定：本條例所稱(chēng)信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話(huà)、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。卻沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的處理程序?！缎旁L條例》第五條第三款規(guī)定：各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府各工作部門(mén)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)閱批重要來(lái)信、接待重要來(lái)訪、聽(tīng)取信訪工作匯報(bào)，研究解決信訪工作中的突出問(wèn)題。卻沒(méi)有規(guī)定具體的參照標(biāo)準(zhǔn)。由此可以看出《信訪條例》過(guò)于原則和概括，缺乏應(yīng)有的實(shí)施細(xì)則規(guī)定，導(dǎo)致信訪制度并不能在具體法律實(shí)踐中發(fā)揮應(yīng)有的作用。參政議政、意見(jiàn)表達(dá)本是信訪的主要功能，也是暢通民意的重要渠道，但信訪制度的不健全致使人民群眾提出的大量意見(jiàn)、建議如石沉大海，不聞其蹤。因此相對(duì)于表達(dá)意見(jiàn)，訪民直接投訴請(qǐng)求，要求權(quán)利救濟(jì)反而更有利于自身權(quán)益的直接實(shí)現(xiàn)，由此，公民似乎找到了一條正確的維權(quán)道路?！缎旁L條例》第五條第三款雖然明確規(guī)定了公民的重要訴求應(yīng)當(dāng)?shù)玫浇鉀Q，但處理標(biāo)準(zhǔn)的欠缺導(dǎo)致信訪部

門(mén)常常以訪民不符合條件，不夠重要而推諉阻攔，于是訪民仍舊無(wú)法維護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)益。信訪制度與法治精神的背離迫使公民不斷創(chuàng)新維權(quán)思維，改變維權(quán)方式，想方設(shè)法把自己的訴求變成更“重要”，更“突出”，更“迫切”，于是大量的鬧訪、纏訪、集體上訪等信訪形式便應(yīng)運(yùn)而生，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的說(shuō)法更是堅(jiān)定了訪民的信心。

信訪制度程序價(jià)值的缺失，過(guò)于原則的法律條款，使得信訪原有的參政議政、暢通民意無(wú)法得到有效實(shí)現(xiàn)，而權(quán)利救濟(jì)因其容易引起關(guān)注而獲得更多權(quán)利救濟(jì)機(jī)會(huì)，于是信訪救濟(jì)功能在不斷得到實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中愈加凸顯，而民意表達(dá)則愈加弱化，致使信訪立法的目的不能通過(guò)程序保障實(shí)現(xiàn)，并在具體的司法實(shí)踐中不斷異化。

(二)信訪不信法：法律權(quán)威受損

“信訪不信法”是信訪制度在其實(shí)施過(guò)程中的突出問(wèn)題，也是信訪制度人治色彩的重要體現(xiàn)，歷來(lái)為法治提倡者所詬病?！靶旁L不信法”嚴(yán)重?fù)p害了司法的權(quán)威性，導(dǎo)致公民不信任司法轉(zhuǎn)向信訪尋求權(quán)利救濟(jì)，信訪部門(mén)通過(guò)公權(quán)力對(duì)司法施加的壓力又加劇司法喪失公信力，形成惡性循環(huán)，阻礙法治建設(shè)。

“信訪不信法”產(chǎn)生的原因主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，司法救濟(jì)存在缺陷。法制的不健全導(dǎo)致了近年來(lái)我國(guó)出現(xiàn)了不少冤假錯(cuò)案，再加之由于政府等公權(quán)力對(duì)司法的干預(yù)致使司法的獨(dú)立性、終局性、權(quán)威性蕩然無(wú)存，司法的公信力嚴(yán)重喪失，同時(shí)也鼓勵(lì)了公民通過(guò)信訪渠道改變?cè)信袥Q，以達(dá)到自己滿(mǎn)意的結(jié)果。其次，信訪制度缺乏規(guī)范。信訪制度沒(méi)有統(tǒng)一的實(shí)施細(xì)則規(guī)定，各地的信訪工作便呈現(xiàn)出“百花齊放，百家爭(zhēng)鳴”的現(xiàn)象，因人因地而異，處理任意、隨意?，F(xiàn)實(shí)工作中，基層干部出于各種理由或?qū)υL民圍追堵截，采用過(guò)激手段限制公民權(quán)益表達(dá)；或無(wú)底線(xiàn)地滿(mǎn)足訪民各種各樣的訴求。任意性的解決辦法導(dǎo)致公民對(duì)信訪產(chǎn)生了不合理的期望，同時(shí)也讓訪民看到了信訪尋租的空間，導(dǎo)致產(chǎn)生更多的不合理、不合法信訪活動(dòng)。信訪制度規(guī)范欠缺致使信訪工作任意化，片面追求實(shí)體正義而忽略程序正義，甚至為了實(shí)體正義而損害其他合法權(quán)益，法治的威信蕩然無(wú)存。最后，信訪干預(yù)司法。信訪制度的目的是更加全面保障公民的權(quán)益，但在具體實(shí)踐中，許多案件正在司法渠道解決的同時(shí)，當(dāng)事人已經(jīng)投入到信訪程序中；司法判決還未生效，信訪機(jī)構(gòu)的批示、指示已經(jīng)傳達(dá)到法院；甚至有的當(dāng)事人直接越過(guò)司法程序通過(guò)信訪對(duì)司法施加壓力以期解決問(wèn)題。信訪作為司法外的更強(qiáng)救濟(jì)直接損害了司法的權(quán)威，司法的獨(dú)立性、公正性、合法性難以保持，繼續(xù)導(dǎo)致公民信訪不信法，最終形成惡性循環(huán)。

信訪制度忽視程序正義，程序適用的任意性導(dǎo)致大量的訪民信訪不信法，損害司法的權(quán)威。上訪的結(jié)果往往能廢除已生效的判決文書(shū)，上級(jí)政府的維穩(wěn)壓力往往能迫使下級(jí)政府對(duì)信訪者做出于法無(wú)據(jù)的妥協(xié)，政府對(duì)纏訪、鬧訪者的額外補(bǔ)償往往能誘使更多上訪者的效仿，于是信訪不信法，牟利性上訪，投機(jī)性上訪現(xiàn)象越來(lái)越多。[3]

(三)截訪亂象：“維穩(wěn)”目標(biāo)下的悖論

信訪矛盾的突出，“信訪不信法”，而且由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的人治傳統(tǒng)導(dǎo)致訪民相信級(jí)別越高，權(quán)力越大，就越能為自己做主，由此越級(jí)上訪不斷涌現(xiàn)，大量訪民集聚北京。在這樣的背景之下，公權(quán)力機(jī)關(guān)視其為“不穩(wěn)定因素”，為了社會(huì)治安大力“維穩(wěn)”，截訪亂象叢生。

我國(guó)上級(jí)信訪部門(mén)對(duì)下級(jí)政府最有威懾力的手段就是“通報(bào)排名”，并以此作為地方政府的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)?？己藰?biāo)準(zhǔn)的非科學(xué)化，導(dǎo)向的錯(cuò)誤致使地方政府不重視問(wèn)題解決，反而重視攔卡堵截信訪人員，對(duì)訪民軟硬兼施，不擇手段，以期最大程度保持社會(huì)的穩(wěn)定。但是結(jié)果卻令人扼腕，不僅穩(wěn)定沒(méi)有保持，全國(guó)各地因“維穩(wěn)”而發(fā)生的暴力事件時(shí)有發(fā)生，“維穩(wěn)”反而成為不穩(wěn)定的因素。公民的無(wú)序上訪被政府視為不穩(wěn)定因素，政府的“維穩(wěn)”之策使得公民不再信任地方政府。公民與地方政府的對(duì)立導(dǎo)致信訪的不斷升級(jí)。

法治思維的缺失導(dǎo)致我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)歷來(lái)以政治權(quán)力的立場(chǎng)與視角來(lái)看待問(wèn)題、處理問(wèn)題，忽視公民個(gè)人權(quán)益的保護(hù)。政府的失職，導(dǎo)致公民利益受到侵害。而司法部門(mén)的缺陷，又導(dǎo)致公民權(quán)益受到二次侵害，最終產(chǎn)生大量信訪的“不穩(wěn)定”因素。此時(shí)政府又以“維穩(wěn)”的名義繼續(xù)侵害公民的合法權(quán)益，無(wú)處維權(quán)的訪民最終使“維穩(wěn)事件”不斷升級(jí)，形成“維穩(wěn)的悖論”。

二、程序推進(jìn)是信訪法治化的必然選擇

(一)法治國(guó)家建設(shè)要求信訪必須法治化

依法治國(guó)是一項(xiàng)治國(guó)的基本方略、戰(zhàn)略方針，法治國(guó)家則是一項(xiàng)治國(guó)的基本追求、戰(zhàn)略目標(biāo)。[4]根據(jù)徐顯明教授的觀點(diǎn)，法治國(guó)家的定義是指主要依靠正義之法來(lái)治理國(guó)家與管理社會(huì)從而使權(quán)力和權(quán)利得以合理配置的國(guó)家類(lèi)型。[5]根據(jù)這一定義，法治國(guó)家的建設(shè)就是把國(guó)家的各項(xiàng)制度納入法律的軌道，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究、全民守法。信訪制度符合法治建設(shè)的需要就必須選擇信訪法治化道路，把信訪制度的制定、實(shí)施、遵守納入法治化運(yùn)行軌道。

法治國(guó)家的建設(shè)首先要有正義之法，制定出高質(zhì)量的法律法規(guī)才能更好地指導(dǎo)國(guó)家在社會(huì)治理中的實(shí)踐?？茖W(xué)的立法要注重立法目的、立法原則、立法質(zhì)量，使立法符合立法程序，符合法治的價(jià)值、精神和原則。美國(guó)大法官道格拉斯曾指出：“權(quán)利法案中的大多數(shù)條款都是關(guān)于程序的規(guī)定，這并不是沒(méi)有任何意義的，正當(dāng)程序決定了法治與恣意人治的區(qū)別。”[6]因此立法還要注意程序的規(guī)范性與可操作性，保障法治程序價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。信訪制度作為一部規(guī)制信訪程序的制度更需要側(cè)重信訪程序的規(guī)定，保障信訪制度的規(guī)范性與可操作性，切實(shí)維護(hù)公民權(quán)益，促進(jìn)法治建設(shè)。

建設(shè)法治國(guó)家需要堅(jiān)持依法治國(guó)，通過(guò)正義之法實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的合理配置，促進(jìn)法律法規(guī)的實(shí)施，保障司法的公正高效。依法治國(guó)方略的實(shí)施是一項(xiàng)浩瀚龐大、復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程。堅(jiān)持依法治國(guó)就要堅(jiān)持依法行政，踐行合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一；堅(jiān)持司法公正維護(hù)司法公平正義，樹(shù)立司法權(quán)威；堅(jiān)持全民守法，形成良好的守法氛圍，全面推進(jìn)法治建設(shè)進(jìn)程。同樣，信訪制度的具體實(shí)施也要堅(jiān)持依法信訪、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、高效服務(wù)，用程序約束政府權(quán)力，維護(hù)公民權(quán)利。

因此，信訪制度作為我國(guó)法治建設(shè)的重要組成部分，必須符合法治化要求，科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，全民守法，推動(dòng)信訪法治化建設(shè)，把信訪制度納入法治運(yùn)行軌道，實(shí)現(xiàn)法律手段與其他權(quán)利救濟(jì)手段的有機(jī)結(jié)合，全面發(fā)揮各種社會(huì)規(guī)范的作用，綜合運(yùn)用多元化途徑解決信訪難題。這不僅是法治國(guó)家建設(shè)的必要選擇，也是信訪制度發(fā)展的內(nèi)在需要。

(二)程序建設(shè)是信訪法治化的基本路徑

蘇力曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“一種制度得以長(zhǎng)期且普遍的堅(jiān)持，必定有其存在的理由，即具備語(yǔ)境化的合理性，因此首先應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶髞?lái)者或外來(lái)者的尊重與理解?！盵7]因此信訪制度必須在法治的框架內(nèi)，促進(jìn)信訪法治化改革。

程序是法律實(shí)施的重要保障，也是信訪法治化的必要選擇。程序正義作為法治的核心，其價(jià)值在于：首先，對(duì)于各種主張和選擇的可能性進(jìn)行過(guò)濾，找出最適當(dāng)?shù)呐袛嗪妥罴训臎Q定方案。其次，吸收當(dāng)事人對(duì)結(jié)果所產(chǎn)生的不滿(mǎn)，使其結(jié)果能為當(dāng)事人所接受。最后，既排除決定者的恣意，又保留合理的裁量余地。[8]我國(guó)現(xiàn)階段處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)也是矛盾多發(fā)時(shí)期，因此在法律實(shí)踐中需要不斷調(diào)整信訪制度以適應(yīng)社會(huì)變革，用程序建設(shè)推進(jìn)信訪法治化。

法治的良法美治是一個(gè)從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)的法的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，也是程序正義實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。法律的終極目的是實(shí)現(xiàn)公平正義，不僅要求從實(shí)體上保證公平正義的結(jié)果實(shí)現(xiàn)，更重要的是要保證得出結(jié)果的程序符合規(guī)范。法治的前提是制定出完備的法律制度，其次是從法的制定到法的實(shí)施，再到法的實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中如果沒(méi)有程序的保障那么無(wú)論制定出如何完美的良法也無(wú)法實(shí)現(xiàn)美治的社會(huì)效果。因此信訪制度的價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不僅需要從實(shí)體上完善信訪制度，而且要在程序上保障信訪制度的實(shí)施，并把信訪納入法治軌道使其回歸本位，一方面完善制度，規(guī)范程序，促進(jìn)信訪制度的實(shí)施，另一方面拓展其參政議政、意見(jiàn)表達(dá)功能，弱化權(quán)利救濟(jì)功能。通過(guò)程序建設(shè)約束信訪的異化，從而促進(jìn)信訪的法治化不斷發(fā)展。

三、信訪法治化目標(biāo)下程序建設(shè)的基本內(nèi)容

(一)科學(xué)設(shè)計(jì)信訪規(guī)程與步驟

科學(xué)設(shè)計(jì)信訪規(guī)程與步驟，即要對(duì)信訪程序進(jìn)行全程規(guī)制，實(shí)現(xiàn)信訪受理范圍、處理流程、終局結(jié)果、工作考核等制度的科學(xué)、規(guī)范、統(tǒng)一，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，在受理程序上規(guī)范信訪制度受理范圍。明確區(qū)分行政與司法的界限，發(fā)揮信訪制度的過(guò)濾機(jī)制。信訪類(lèi)型因訪民的問(wèn)題不同而異，因此要對(duì)其有統(tǒng)一的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，把反映建議、申訴控告、檢舉揭發(fā)等分別處理，尤其是對(duì)涉訴信訪要做到政府的歸政府，司法的歸司法。確立無(wú)理或惡意信訪的標(biāo)準(zhǔn)并規(guī)定明確的制裁措施，改變對(duì)這類(lèi)問(wèn)題處理乏力的局面，使信訪既能反映群眾的呼聲，又不至于被濫用。[9]規(guī)范信訪程序，限制用權(quán)力解決權(quán)利問(wèn)題，讓信訪成為民意表達(dá)的窗口而非解決問(wèn)題的捷徑，降低民眾對(duì)信訪權(quán)利救濟(jì)的不合理預(yù)期，促使信訪回歸法治化。這不僅有利于行政效率的提高，更有利于從源頭上控制社會(huì)矛盾的產(chǎn)生，解決問(wèn)題在初始階段，從源頭上解決信訪制度對(duì)司法的影響，使無(wú)序信訪回歸到法治有序的軌道上來(lái)。

其次，在信訪具體工作中遵循司法最終原則。陳瑞華教授對(duì)司法最終原則的定義是：“所有涉及個(gè)人自由，財(cái)產(chǎn)隱私，甚至生命的事項(xiàng)，不論是屬于程序性的還是實(shí)體性的，都必須由司法機(jī)關(guān)通過(guò)親自‘聽(tīng)審’或‘聆訊’做出裁判，而且這種程序性裁判和實(shí)體性裁判具有最終的權(quán)威性?！盵10]公民信訪的訴求大都與其切身利益相關(guān)，因此對(duì)其處理既要審慎，也要堅(jiān)持法治原則。作為法治的基本原則之一，信訪程序的終局性要求信訪程序既要分流又要截源，促進(jìn)公平與效率的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這不僅符合程序正義的要求，更有利于增強(qiáng)信訪處理的公信力，增強(qiáng)信訪結(jié)果的權(quán)威性。美國(guó)的大法官杰克遜也曾說(shuō)過(guò)：“我們不是因?yàn)闆](méi)有錯(cuò)誤而成為終極權(quán)威，我們只是終極權(quán)威而沒(méi)有錯(cuò)誤?！彼栽谛旁L具體工作中遵循司法最終原則不僅能夠促進(jìn)信訪工作的開(kāi)展，更有利于增強(qiáng)信訪的終局性、權(quán)威性。

最后，信訪工作的考核指標(biāo)要規(guī)范、有序、嚴(yán)格、科學(xué)，既符合法治化的要求，又能促進(jìn)行政效率的提高?！缎旁L條例》第七條規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績(jī)效納入公務(wù)員考核體系。但是因其規(guī)定過(guò)于原則、寬泛致使可操作性不強(qiáng)。中央與地方關(guān)于信訪的考核主要是以上訪的人次為依據(jù)，特別是具有重大影響的信訪事件更是具有決定作用。而“一票否決制”又迫使地方政府不惜大量的人力物力通過(guò)正當(dāng)手段和非法手段嚴(yán)格控制上訪人員。哈耶克在《自由秩序原理》中曾說(shuō)：“一種好的制度會(huì)使壞人做好事，而一種壞的制度會(huì)使好人做壞事?！边@句話(huà)不免過(guò)于絕對(duì)，但是一個(gè)合理科學(xué)的考評(píng)制度的確對(duì)信訪工作具有重要作用。因此要改革信訪考核制度，對(duì)信訪工作進(jìn)行質(zhì)量綜合考評(píng)，而不是僅僅以減少上訪數(shù)量來(lái)量化；遲來(lái)的正義是非正義，不僅要重視信訪處理問(wèn)題，還要重視處理的時(shí)限。首先在信訪受理上側(cè)重對(duì)信訪分流工作質(zhì)量的考核，工作質(zhì)量與處理數(shù)量并舉，提高信訪問(wèn)題的處理效果和效率。其次對(duì)信訪流程監(jiān)控，讓每一位訪民的訴求從受理之時(shí)就進(jìn)行網(wǎng)上登記，嚴(yán)格把控信訪問(wèn)題的處理，要針對(duì)信訪處理進(jìn)行公平、公正、公開(kāi)評(píng)價(jià)。最后處理結(jié)果要信息公開(kāi)，接受監(jiān)督，做到依法信訪，促進(jìn)信訪法治化的推進(jìn)。

(二)全面保障信訪信息公開(kāi)透明

《信訪條例》第十一條規(guī)定：國(guó)家信訪工作機(jī)構(gòu)充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源，建立全國(guó)信訪信息系統(tǒng)，為信訪人在當(dāng)?shù)靥岢鲂旁L事項(xiàng)、查詢(xún)信訪事項(xiàng)辦理情況提供便利。信息公開(kāi)化，是指信訪作為行政制度要堅(jiān)持信息公示公開(kāi)原則，促進(jìn)訪民了解信訪程序以及相關(guān)機(jī)構(gòu)的信息。全面保障信訪信息公開(kāi)透明有利于促進(jìn)信訪制度符合依法行政的要求，增加了訪民信訪的參與性，同時(shí)有利于公民對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督。

首先，保障信訪信息公開(kāi)，通過(guò)政府網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體、公益機(jī)構(gòu)等平臺(tái)開(kāi)放信訪信息，開(kāi)展信訪信息普及教育，為公民獲取信息提供便利。信訪信息公開(kāi)有利于訪民了解信訪機(jī)構(gòu)、受理范圍等與自己權(quán)益表達(dá)的相關(guān)信息，促進(jìn)其理性合法維權(quán)，通過(guò)信訪暢通民意。訪民無(wú)序的信訪活動(dòng)需要正確的信息引導(dǎo)，而不是非法圍追堵截，正視公民的權(quán)利訴求，通過(guò)正當(dāng)?shù)某绦蚪鉀Q矛盾，完善程序正義的實(shí)現(xiàn)，用合法的途徑得出能夠令訪民信服的結(jié)果。

其次，為每一位公民的信訪訴求、意見(jiàn)表達(dá)實(shí)施網(wǎng)上登記、網(wǎng)上受理，并及時(shí)公布處理情況，實(shí)現(xiàn)信訪問(wèn)題處理的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。信訪程序的公開(kāi)有利于訪民及時(shí)獲取自己事件的最新處理動(dòng)態(tài)，便于訪民及時(shí)與信訪機(jī)構(gòu)以及涉訪機(jī)關(guān)協(xié)商，促進(jìn)問(wèn)題的解決。此外對(duì)于符合聽(tīng)證程序的信訪事件還要組織聽(tīng)證程序，鼓勵(lì)人民群眾在網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)實(shí)中對(duì)信訪問(wèn)題處理的監(jiān)督。

最后，信訪處理結(jié)果信息要公開(kāi)，讓每一位訪民以及其他公民看到信訪問(wèn)題的處理結(jié)果，為公民提供結(jié)果公開(kāi)平臺(tái)和查詢(xún)平臺(tái)。信訪結(jié)果的公開(kāi)有利于人民群眾、社會(huì)輿論等對(duì)信訪處理程序的監(jiān)督，提高行政公信力。程序正義不僅要求得出的結(jié)果符合法治的要求，而且得出正義之果的程序也要符合法治精神。正如英國(guó)格言所說(shuō)：正義不僅要求得到實(shí)現(xiàn)，而且必須以看得見(jiàn)的方式被實(shí)現(xiàn)。結(jié)果的公開(kāi)能夠促進(jìn)公民監(jiān)督信訪程序的執(zhí)行，提高政府行政的威信。

(三)實(shí)現(xiàn)信訪權(quán)利救濟(jì)基礎(chǔ)上糾紛解決機(jī)制體系化

范愉教授指出：“一個(gè)法治的國(guó)家在提高司法權(quán)威和社會(huì)功能的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視和積極發(fā)展各種非訴訟糾紛解決機(jī)制。”在我國(guó)法治發(fā)展的現(xiàn)階段，信訪制度具有重要的社會(huì)價(jià)值，它是公民參政議政的重要渠道，公民維權(quán)的重要途徑，同時(shí)信訪還是權(quán)力監(jiān)督的重要力量，在社會(huì)的發(fā)展中不可或缺。但是這并不意味著信訪制度就是唯一的權(quán)利救濟(jì)渠道，信訪法治化的發(fā)展需要建立以信訪權(quán)利救濟(jì)為基礎(chǔ)的多元化糾紛解決機(jī)制。

我國(guó)目前具有訴訟、仲裁、調(diào)解、復(fù)議、裁決等多種多樣的糾紛解決機(jī)制，但是由于沒(méi)有形成統(tǒng)一的權(quán)利救濟(jì)體系，所以就導(dǎo)致雖然存在多種權(quán)利救濟(jì)渠道，但是卻無(wú)法保障公民的合法權(quán)益不受侵犯。因此必須建立以信訪權(quán)利救濟(jì)為基礎(chǔ)的多元化糾紛解決機(jī)制。首先發(fā)揮信訪制度權(quán)利救濟(jì)的基礎(chǔ)性作用。信訪救濟(jì)因其成本低、方便等優(yōu)勢(shì)一直以來(lái)是大量矛盾、訴求的集聚地。信訪制度有利于從源頭把控問(wèn)題，分流、過(guò)濾各種糾紛與矛盾，一方面把歸屬于自身的問(wèn)題通過(guò)信訪程序處理，另一方面把歸屬于訴訟等其他訴求轉(zhuǎn)移到其他機(jī)構(gòu)處理，但把問(wèn)題進(jìn)行網(wǎng)上登記，監(jiān)督問(wèn)題的處理。其次大力發(fā)展非訴訟糾紛解決機(jī)制。擴(kuò)大行政復(fù)議受理范圍，發(fā)展行政和解制度，拓展公民的權(quán)利救濟(jì)途徑；繼續(xù)推行小額民事訴訟，促進(jìn)民事和解。此外還要不斷完善人大代表制度，密切聯(lián)系群眾，聆聽(tīng)人民心聲，代表民意訴求，為人民排憂(yōu)解難，實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)途徑的多元化發(fā)展。

信訪制度的完善不僅是信訪法治化的要求，同時(shí)也是我國(guó)法治國(guó)家建設(shè)的應(yīng)有之義。但法治的建設(shè)并非朝夕之功，信訪制度的法治化也非通過(guò)幾部法規(guī)就能實(shí)現(xiàn)，信訪法治化需要在不斷實(shí)踐發(fā)展中為依法治國(guó)服務(wù)。目前我國(guó)處于社會(huì)變革的深入發(fā)展時(shí)期，也是社會(huì)矛盾集中涌現(xiàn)的關(guān)鍵時(shí)期，作為社會(huì)安全閥的信訪制度也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，不斷適應(yīng)我國(guó)法治建設(shè)新的需要，把信訪制度納入法治化運(yùn)行的軌道，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、全民守法，用程序推進(jìn)保障信訪制度的有效實(shí)施，并促進(jìn)信訪制度法治化不斷發(fā)展。

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(責(zé)任編輯 汪繼友)

On the Realistic Predicament and Rational Choice of Letter and Visit System in China

YANG Ka

(School of Law, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233030, Anhui, China)

With the promotion of the legal process in China, the disadvantages in the letter and visit system are gradually obvious out of the rule of the law. It is needed in the construction of the legal country that the system must be legalized and improved but the construction of those procedures must be considered as an important guarantee to the legalization of the system. Those measures, making the system legally operational in the practice of those procedures and making comprehensively use of the diversified approaches to those difficulties in letters and visits, are not only the needed choice in the construction of the legal country but also the internal requirement in the development of the system legalization.

letter and visit system; legalization; promotion of procedures; procedural justice

2014-10-17

楊 卡(1989-)，男，河南舞陽(yáng)人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

D632.8

A

1671-9247(2015)02-0029-04