河北省殘疾人托養(yǎng)服務現(xiàn)狀與對策分析

劉禹萱 張敬霞

摘 ?要：殘疾人托養(yǎng)服務是幫助智力、精神和重度殘疾人克服社會認知和參與能力以及自理能力方面的障礙，平等參與社會生活、減輕殘疾人家庭負擔，促進社會和諧穩(wěn)定的有效手段。本文在整理河北省殘疾人托養(yǎng)服務和殘疾人研究相關文獻的基礎上，結合河北省經(jīng)濟、政治與社會的實際情況，分析了河北省殘疾人托養(yǎng)服務的現(xiàn)狀與現(xiàn)存體系的優(yōu)缺點。根據(jù)托養(yǎng)工作中存在的問題將影響殘疾人托養(yǎng)服務的因素分為：托養(yǎng)服務模式的好壞、托養(yǎng)服務法律的有無、托養(yǎng)服務覆蓋范圍的大小、服務人員專業(yè)素質的高低。并在此問題下，分別提出相應的解決措施。

關鍵詞：殘疾人;托養(yǎng)服務; “陽光家園”計劃

我國最原始形態(tài)的殘疾人托養(yǎng)機構早在20世紀80年代就已出現(xiàn)，它們在形式上表現(xiàn)為街道籌辦的治療站、附屬于精神病院的工療車間等等。但是這些服務站服務水平低，覆蓋面小，功能少，滿足不了殘疾人的需求。進入21世紀后，我國經(jīng)濟的繁榮和社會的進步，造就了我國殘疾人托養(yǎng)事業(yè)的快速且全面發(fā)展。在“十一五”期間我國殘疾人托養(yǎng)服務取得了初步成效，但是托養(yǎng)服務工作剛剛起步，服務體系不健全，政策制度不完善，設施建設明顯滯后，需求與供給的矛盾突出。因此在殘疾人托養(yǎng)服務發(fā)展迅速同時又存在著不少問題的大背景下，進行殘疾人托養(yǎng)服務研究十分重要。

一、河北省殘疾人托養(yǎng)服務現(xiàn)狀

（一）河北省殘疾人的數(shù)量多，需要托養(yǎng)的比例大。2010年末河北省殘疾人總數(shù)達519.5萬人，全省近五分之一的家庭為有殘疾人的家庭。而各類殘疾人的人數(shù)及所占殘疾人總數(shù)比例分別為：視力殘疾54.4萬人，10.47%;聽力殘疾126.0萬人，24.26%;言語殘疾7.7萬人，1.48%;肢體殘疾167.5萬人，32.25%;智力殘疾40.4萬人，7.78%;精神殘疾35.4萬人，6.82%;多重殘疾88.0萬人，16.94%。各殘疾等級人數(shù)分別為：重度殘疾147.5萬人，28.40%。其中：一級殘疾86.3萬人，

16.62%;二級殘疾61.2萬人，11.78%。中度和輕度殘疾372萬人，71.60%。其中：三級殘疾140.3萬人，27.00%;四級殘疾

231.7萬人，44.60%。由此可以看出，我省殘疾人的數(shù)量較多，規(guī)模比較龐大。其中，肢體殘疾和聽力殘疾所占各類殘疾的比重較大，中度和輕度殘疾在各殘疾等級中人數(shù)較多。而需要托養(yǎng)服務的殘疾人的人數(shù)約占殘疾人總數(shù)的四分之一，所以殘疾人托養(yǎng)服務工作任重而道遠。

（二）河北省殘疾人托養(yǎng)服務城鄉(xiāng)發(fā)展速度不一致。從河北省的托養(yǎng)情況看，到2013年底，河北省殘疾人寄宿制托養(yǎng)服務機構54個，托養(yǎng)殘疾人1847人;殘疾人日間照料機構12個，為319名殘疾人提供托養(yǎng)服務;綜合托養(yǎng)服務機構81個，托養(yǎng)殘疾人2215人;接受居家托養(yǎng)服務的殘疾人達到1.9萬人。其中11個設區(qū)市已面向城市殘疾人建立托養(yǎng)服務機構，但在農(nóng)村類似服務還十分薄弱，許多地方甚至沒有一家正規(guī)的托養(yǎng)機構。據(jù)此情況，我省決定3年內在170多個縣（市）區(qū)內全部建成農(nóng)村殘疾人托養(yǎng)服務機構，現(xiàn)有200萬左右年齡在就業(yè)段內但沒有就業(yè)智力的農(nóng)村殘疾人均可獲得康復、培訓及上崗機會。由此可以看出，河北省正逐步規(guī)范殘疾人托養(yǎng)服務機構，鼓勵發(fā)展居家托養(yǎng)服務。雖然河北省殘疾人托養(yǎng)服務城鄉(xiāng)發(fā)展速度不一致，但河北省在注重城市內部的殘疾人托養(yǎng)服務發(fā)展的同時，大力建設農(nóng)村殘疾人托養(yǎng)服務機構，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。

（三）“陽光家園計劃”的順利開展。在2009年9月，國家殘疾人聯(lián)合會和財政部正式啟動實施一項有關智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)的服務項目——“陽光家園計劃”。從2009 年開始，中央財政每年安排2億元，用于資助各地的殘疾人托養(yǎng)服務工作。河北省則較好地貫徹落實了“陽光家園計劃”，秦皇島市和張家口市兩家托養(yǎng)服務中心被選為全國“陽光家園”示范機構。河北省殘疾人托養(yǎng)服務工作在“十一五”期間取得了較快的發(fā)展，政府頒布了一系列的政策來推進托養(yǎng)服務的完善，主要表現(xiàn)在解決服務人員和費用等方面的問題。其中殘疾人托養(yǎng)服務機構和工作人員可以從基層殘聯(lián)現(xiàn)有人員編制中調劑解決，可與合辦單位共用人員編制，可申請政府公益性崗位進行選聘，享受公益性崗位補貼政策，還可動員社會專業(yè)技術人員、義工、志愿者等參與托養(yǎng)服務工作。而所需資金采取“政府投入一部分、社會捐助一部分、個人承擔一部分”的方式解決。

二、河北省殘疾人托養(yǎng)服務存在的問題

（一）殘疾人托養(yǎng)模式過于單一。殘疾人的托養(yǎng)主要依靠政府進行資金支持與服務管理，托養(yǎng)形式多為以政府為主導的公辦公營，而以民辦民營、公辦民營、民辦公助形式開辦托養(yǎng)機構的數(shù)量很少。然而殘疾人托養(yǎng)服務領域寬泛，對象眾多，形式多樣，僅靠政府是難以包辦的，很難保證服務的數(shù)量與質量。其次，忽略了個人、家庭與社會的力量，沒有調動它們參與到殘疾人托養(yǎng)服務建設中，導致政府的資金等方面的壓力巨大。

（二）殘疾人相關法律法規(guī)不健全。我國殘疾人法律援助制度創(chuàng)建于1994年，2003年的《法律援助條例》的實施標志著殘疾人援助進入新的發(fā)展階段。并且我國基本上形成了“以保障法為綱領，政府性法規(guī)為核心，行政政策為補充”的殘疾人法律發(fā)展格局。新的援助制度在維護殘疾人合法權益、促進司法公正等方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著社會的不斷發(fā)展，我國目前的殘疾人法律援助制度還存在一些不盡人意的地方，殘疾人法律援助工作也暴露出許多尚未解決的問題。原《保障法》其可操作性及可借鑒性較差，缺少專門法所必須的剛性原則，其規(guī)章法律效力缺失。致使司法機關在審理涉及殘疾人權益案件中，很難將行政性規(guī)章條例作為審理及判案的直接依據(jù)，最終使殘疾人的利益受到損害。并且涉及殘疾人托養(yǎng)服務方面的法律法規(guī)少，導致了一部分惠及殘疾群體的托養(yǎng)政策難以落實，于是托養(yǎng)服務得不到政策支持，發(fā)展緩慢。

（三）殘疾人托養(yǎng)服務機構少，覆蓋面小。因為我省殘疾人事業(yè)建設滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，殘疾人事業(yè)基礎比較薄弱，所以我省殘疾人托養(yǎng)服務機構的數(shù)量不能滿足數(shù)量龐大的殘疾人需求。此外有的地方和部門對發(fā)展殘疾人事業(yè)重視不夠，扶殘意識不強，也是殘疾人托養(yǎng)機構發(fā)展滯后的原因之一。托養(yǎng)機構少和覆蓋面小，進一步導致了殘疾人在基本生活、醫(yī)療、康復、教育、托養(yǎng)、社會參與等方面存在許多困難，使其總體生活狀況與社會平均水平存在較大差距。

（四）托養(yǎng)服務人員專業(yè)化程度低?，F(xiàn)階段，我國大部分地區(qū)的托養(yǎng)服務提供者還屬于“工作人員”的層面，并沒有很好的轉型為“服務人員”。隨著我國托養(yǎng)建設的不斷發(fā)展，托養(yǎng)服務機構不斷增多，并且其服務項目和種類也越來越豐富。但是，大量的服務工作是由缺少專業(yè)知識和技能的人員提供，使得托養(yǎng)服務中快速增長的專業(yè)需求與提供托養(yǎng)服務的人員的非專業(yè)化之間的矛盾逐步顯現(xiàn)，殘疾人的托養(yǎng)需求得不到滿足。

三、完善殘疾人托養(yǎng)服務政策的建議

（一）發(fā)展新型的托養(yǎng)模式—網(wǎng)絡模式。所謂托養(yǎng)服務網(wǎng)絡模式就是集合政府、社會、企業(yè)、家庭等多方力量，努力構建具有中國特色的以政府為主導、市場為依托，殘疾人聯(lián)合會直接指導，殘疾人社會組織、殘疾人家庭主動承擔責任，企事業(yè)單位、社會成員積極參與的“個人、家庭、社會、政府”平等協(xié)商、相互協(xié)作的新型殘疾人托養(yǎng)服務模式。這種模式的主體包括政府、社會、愛心企業(yè)、殘疾人聯(lián)合會、托養(yǎng)機構、殘疾人家庭。它能夠有效的將個人、家庭、市場、社會與政府緊密地聯(lián)合起來，共同建設托養(yǎng)服務新機制。利用全社會的力量來發(fā)展托養(yǎng)服務工作，集合社會資源來幫助殘疾人獲得精心的照顧和服務，推進殘疾人公共服務主體的多元化。

（二）完善殘疾人托養(yǎng)相關法律與法規(guī)，建立健全規(guī)范的法律體系。完善的立法是法律援助制度能夠順利實施的前提和基礎。完善的重點不再局限于《法律援助條例》本身，而是著眼于構建一個成熟、和諧、健全的中國法律援助體系。從總體上講，此次《殘疾人保障法》的修訂，應該增加殘疾人法律援助的內容。如明確政府各相關部門及其工作人員的責任;明確殘疾人在各項權益受到侵害時提起訴訟和尋求幫助的權利;確保對殘疾人的法律援助和司法救助。另外，有必要建立起從憲法到法律，直到地方性法規(guī)、規(guī)章的整套法律援助機制，這其中最主要還應是法律援助的單獨立法。而從細節(jié)上講，還應細化各項殘疾人保障，比如殘疾人托養(yǎng)服務保障，使得各項殘疾人服務有其自己的法律依據(jù)與保障。

（三）鼓勵慈善團體發(fā)展和完善殘疾人托養(yǎng)服務。發(fā)展殘疾人托養(yǎng)服務事業(yè)要充分動員社會慈善團體和愛心人士，發(fā)揮社會力量。首先，動員進行社會捐助。利用網(wǎng)絡、電視、報紙等大眾傳媒進行宣傳使社會各界團體和人士都能認識到殘疾人托養(yǎng)機構的性質和功能，爭取慈善團體和愛心人士對殘疾人托養(yǎng)事業(yè)的更多關注，并在精神上給予支持和物質上給予資助。其次，動員社會愛心力量為殘疾人托養(yǎng)機構提供志愿服務。組織志愿者來機構做義工，可以有效對機構的人才短缺給予補充，為殘疾人提供更充足的照顧。最后，鼓勵社會愛心團體和企業(yè)加入到開辦殘疾人托養(yǎng)服務機構的隊伍中。吸引一些愛心企業(yè)，申辦殘疾人工療站，解決輕度殘疾人的工作和康復療養(yǎng)問題。

（四）優(yōu)化服務人員的隊伍結構，建設專業(yè)化服務團隊和機構。加強專業(yè)人才隊伍建設、努力提高人員的管理和服務水平是完善殘疾人托養(yǎng)體系的必要條件。首先，聘請專業(yè)人員進行講授，對現(xiàn)有從事托養(yǎng)服務人員進行專業(yè)知識和職業(yè)技能培訓，不斷優(yōu)化現(xiàn)有人員的隊伍結構，提高人員隊伍專業(yè)化水平和素養(yǎng)。其次，開發(fā)托養(yǎng)服務領域的社工崗位，鼓勵和吸引專業(yè)社會工作者和社工專業(yè)的高校畢業(yè)生從事殘疾人托養(yǎng)服務工作。再次，設置殘疾人服務人員的招聘標準，同時，提高服務工作崗位的津貼和福利。吸引優(yōu)秀的人才，淘汰服務水平低、服務態(tài)度差的人，提高整個機構的服務水平。最后，搭建殘疾人托養(yǎng)機構之間的交流平臺，加強機構之間的互動，分享各自的成功經(jīng)驗，促進機構之間的相互學習，從而提供更為優(yōu)秀的托養(yǎng)服務。

參考文獻：

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