國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下群眾監(jiān)督發(fā)展的新趨向※

王俊淇

（東北師范大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130117）

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，確立當(dāng)代中國(guó)全面深化改革的主要目標(biāo)和基本路徑是 “推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國(guó)家治理的實(shí)質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)各方面事物管理的制度化、規(guī)范化和程序化，它強(qiáng)調(diào)治理主體的多元和多元主體之間的互動(dòng)合作。群眾監(jiān)督作為人民群眾政治參與的重要方式和人民主體地位的完美展現(xiàn)，其充分而有效的開(kāi)展既是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的客觀(guān)需要，又是推進(jìn)國(guó)家治理的必然要求。在推進(jìn)國(guó)家治理的大潮下，群眾監(jiān)督的發(fā)展出現(xiàn)了一些新的趨向。

一、制度設(shè)計(jì)的頂層化

“科學(xué)合理的制度體系既是治理能力現(xiàn)代化的前提，又是現(xiàn)代化治理能力的產(chǎn)物，對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化具有決定性作用?！盵1]作為國(guó)家制度的重要組成部分和群眾監(jiān)督賴(lài)以規(guī)范、有序運(yùn)行的群眾監(jiān)督制度體系，其建構(gòu)和完善必須以推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的整體需要為前提，不可能獨(dú)立于國(guó)家制度體系之外。這就要求群眾監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)必須根據(jù)黨和國(guó)家立足于最高端的總體性規(guī)劃和戰(zhàn)略性構(gòu)想來(lái)進(jìn)行，使群眾監(jiān)督的制度建構(gòu)在遵從黨和國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，又能根據(jù)自身要求以最高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃安排、最大限度的趨利避害、最具效益的貫徹執(zhí)行加強(qiáng)自己的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)制度構(gòu)建的前瞻性和制度貫徹的堅(jiān)決性的融合、制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和制度操作的便捷性的統(tǒng)一。

以頂層設(shè)計(jì)理論指導(dǎo)當(dāng)代中國(guó)的制度體系構(gòu)建，是健全和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，更好解決發(fā)展中出現(xiàn)的階段性問(wèn)題的客觀(guān)要求。頂層設(shè)計(jì)理論強(qiáng)調(diào)理念設(shè)計(jì)和現(xiàn)實(shí)操作的有效銜接，不僅關(guān)注“規(guī)劃設(shè)計(jì)對(duì)象的體系性、結(jié)構(gòu)性、功能性、層次性、評(píng)判性等基本設(shè)計(jì)要素，更注重理論設(shè)計(jì)、制度設(shè)計(jì)、規(guī)劃設(shè)計(jì)在實(shí)踐中的落實(shí)問(wèn)題，是延展于人們?cè)O(shè)計(jì)意愿與實(shí)踐落實(shí)之間的 ‘路線(xiàn)圖’，是具有戰(zhàn)略的明確性和實(shí)踐的可操作性之多向思維理論的結(jié)晶”[2]。在 “觸動(dòng)利益比觸及靈魂還難”的當(dāng)下中國(guó)，尤其是在政治體制改革嚴(yán)重滯后而既得利益者又利用其強(qiáng)勢(shì)地位竭力阻撓改革成果更多更公平惠及廣大人民群眾的情況下，黨群關(guān)系正在經(jīng)歷著由魚(yú)水關(guān)系到蛙水關(guān)系的微妙變化，甚至在局部地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了黨群、干群關(guān)系嚴(yán)重對(duì)立的局面。加強(qiáng)群眾監(jiān)督制度的頂層設(shè)計(jì)，一方面可以使群眾監(jiān)督適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要，促進(jìn)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)化，擺脫過(guò)去那種頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的被動(dòng)局面；另一方面又可以使群眾監(jiān)督與其他形式的監(jiān)督協(xié)同配合，充分發(fā)揮各個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)的合力，有效懲治和預(yù)防權(quán)力腐敗，改善、修復(fù)和優(yōu)化局部已經(jīng)受損的黨群關(guān)系。作為我國(guó)權(quán)力監(jiān)督與制約系統(tǒng)中處于最基礎(chǔ)地位的監(jiān)督系統(tǒng)，群眾監(jiān)督只有在制度的規(guī)約下，才能避免其因主體廣泛且素質(zhì)參差不齊所導(dǎo)致的不易控制的特點(diǎn)，在有序中發(fā)揮更大的作用；也只有在群眾監(jiān)督的性質(zhì)、地位、方法、途徑以及程序等都得到制度確認(rèn)和保障的條件下，人民群眾才能更加有底氣的行使自己的監(jiān)督權(quán)利。

群眾監(jiān)督的有法可依不能止步不前，群眾監(jiān)督的制度完善沒(méi)有完成時(shí)，相反，它必須根據(jù)時(shí)代發(fā)展和形勢(shì)變遷的要求，以科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)為指導(dǎo)，不斷修正已有的不合理的制度并不斷將被現(xiàn)實(shí)操作反復(fù)證明為科學(xué)合理的做法確立為制度，才能不斷增強(qiáng)自身被依賴(lài)的砝碼，才能為實(shí)現(xiàn)群眾監(jiān)督的制度化、規(guī)范化奠定最根本的基礎(chǔ)。一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫润w系的建構(gòu)，必須充分考察該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的歷史背景與現(xiàn)實(shí)需要，綜合考慮影響制度制定和貫徹的各種因素，嚴(yán)密論證制度構(gòu)成的合理內(nèi)核，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)這一制度與其他制度的配合銜接，確保制度的組成部分與制度的影響要素不相沖突，制度的貫徹執(zhí)行與制度設(shè)計(jì)的初衷不相背離，才能謂之科學(xué)。從這個(gè)意義上說(shuō)，群眾監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)必須頂層化，才能在新世紀(jì)新階段我國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期同時(shí)也是矛盾多發(fā)期，有效應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)唯利是圖導(dǎo)向和西方金錢(qián)至上、個(gè)人主義等腐朽思想的侵蝕，在激發(fā)群眾政治參與，懲治和預(yù)防腐敗的漫漫長(zhǎng)路上發(fā)揮更加持久而有效的作用。

二、制度執(zhí)行的法治化

“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！盵3]實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是要促進(jìn)國(guó)家治理體系的“制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國(guó)家治理者善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理國(guó)家”[4]。因此，推進(jìn)國(guó)家治理必須建立完善的制度體系，確保制度從制定到執(zhí)行的每一步都有嚴(yán)格的程序規(guī)范和操作標(biāo)準(zhǔn)，使制度執(zhí)行沒(méi)有余地，使以權(quán)壓法、權(quán)大于法現(xiàn)象在最大程度上得到避免，使那些根據(jù)部門(mén)或地區(qū)利益選擇性執(zhí)行制度的行為進(jìn)一步喪失其可操作的空間。群眾監(jiān)督同樣也必須在程序的框架內(nèi)，遵循程序的規(guī)范以發(fā)揮其威力，這不光是因?yàn)榭茖W(xué)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼纬绦蚰軌驅(qū)崿F(xiàn)正確引導(dǎo)政治行為的目的，從而保證政治行為結(jié)果的正義，更是法定的程序規(guī)范可以有效避免群眾監(jiān)督由于主體廣泛和不易控制的特點(diǎn)而可能帶來(lái)的不良影響，是群眾監(jiān)督有序、規(guī)范進(jìn)行的可靠保證。

制度不僅能夠?yàn)橄嚓P(guān)行為確立明確的規(guī)范，使其行之有序，而且能夠?yàn)檫@種行為提供持久的動(dòng)力，促其成為習(xí)性。一種行為、一種方式、一種模式無(wú)論其多么有效，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步發(fā)揮多么巨大的推動(dòng)作用，如果不能將其上升到制度的高度固定下來(lái)，那么這種有效的行為、方式或者模式便很難最終擺脫人亡政息的命運(yùn)。因此，適時(shí)將被實(shí)踐反復(fù)證明為科學(xué)和有效的做法上升為制度，以“功成不必在我”的精神克服治理體制中客觀(guān)存在的部門(mén)主義、短期行為等弱點(diǎn)，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。這就要求我們?cè)诟黜?xiàng)制度的貫徹執(zhí)行中不斷修正其不足，完善其缺陷，實(shí)現(xiàn)制度執(zhí)行程序化，執(zhí)行程序制度化。對(duì)于目前尚不健全的群眾監(jiān)督制度來(lái)說(shuō)，更需要循著這樣一條道路不斷走向自身體系的完善。

事實(shí)上，在國(guó)家治理層面，制度執(zhí)行的法治化進(jìn)程已經(jīng)展開(kāi)。如經(jīng)中共中央批準(zhǔn)發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，在標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨擁有了第一部正式的黨內(nèi)“立法法”的同時(shí)，也昭示著黨邁開(kāi)了實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建構(gòu)科學(xué)化的步伐。習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話(huà)中所強(qiáng)調(diào)的要 “讓法律制度剛性運(yùn)行”[5]392，表明了其在制度貫徹和執(zhí)行上的堅(jiān)定決心；而黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的出臺(tái)，再一次向全黨全國(guó)表明：在制度貫徹制度執(zhí)行的道路上，黨和國(guó)家將以踏石留印抓鐵有痕的勁頭，義無(wú)反顧的推進(jìn)。在社會(huì)矛盾多發(fā)、階層利益分化并日益固化、黨群關(guān)系面臨著群體性事件一而再再而三的沖擊挑戰(zhàn)下，在實(shí)現(xiàn)了群眾監(jiān)督的有法可依以后，切實(shí)保障制度賦予人民群眾的監(jiān)督權(quán)利，然后再以法治化的方式保障群眾監(jiān)督制度的貫徹，進(jìn)而保障群眾監(jiān)督的有序開(kāi)展，將是黨和國(guó)家運(yùn)用群眾監(jiān)督以防治腐敗、強(qiáng)化人民主體地位的必然選擇。

三、參與主體的多元化

讓一切有益于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、政治清明、文化繁榮和生態(tài)保護(hù)的組織或個(gè)人在社會(huì)公共事務(wù)中積極發(fā)揮作用，是現(xiàn)代國(guó)家治理的內(nèi)在要求和必然趨勢(shì)。“現(xiàn)代化的國(guó)家治理是公共治理，也就是說(shuō)治理是大家的事，不是一個(gè)人或幾個(gè)人的事，也不是一個(gè)家族或者幾個(gè)家族的事。”[6]隨著全球化的縱深發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深層推進(jìn)、改革步入深水區(qū)和矛盾多發(fā)期以及由于互聯(lián)網(wǎng)等新型傳播媒介的興起而帶來(lái)的信息傳播領(lǐng)域的質(zhì)的革命等因素的影響，中國(guó)社會(huì)在面對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜、利益分化日趨嚴(yán)重、矛盾協(xié)調(diào)日趨困難、轉(zhuǎn)型事務(wù)日趨煩瑣等挑戰(zhàn)的同時(shí)，還必須面對(duì)權(quán)利意識(shí)日益覺(jué)醒的廣大人民群眾參政呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈的、合理但卻不容易完全滿(mǎn)足的訴求。在這種狀態(tài)下，仍然僅僅依賴(lài)過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代靠政府權(quán)威來(lái)管理一切的方式，顯然已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘，必須大膽“向市場(chǎng)和企業(yè)放權(quán)，向社會(huì)組織放權(quán)，向基層自治組織和地方政府放權(quán)，同時(shí)在黨委、人大、政協(xié)、政府、司法機(jī)關(guān)之間實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互分離和制約，倡行社會(huì)參與和監(jiān)督，做強(qiáng)做大各類(lèi)治理主體”[7]，充分發(fā)揮其在各自參與和擅長(zhǎng)領(lǐng)域的主體作用，在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同和公眾參與中推進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化?？上驳氖?，這些正是黨的十八大以來(lái)黨中央所一直強(qiáng)調(diào)并為之努力的目標(biāo)。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，要“加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”[8]。社會(huì)本身就是一個(gè)擁有自我管理和服務(wù)、自我完善和發(fā)展的有機(jī)體，其治理遵循著自身的內(nèi)在規(guī)律。把原本屬于社會(huì)的事務(wù)交還給社會(huì)自己，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。在各種類(lèi)型的公民組織日益發(fā)展壯大的條件下，社會(huì)組織必將能夠發(fā)揮出其相較于普通的個(gè)體群眾所難以具有的凝聚力和向心力，成為促進(jìn)群眾政治參與和推動(dòng)民主政治發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。事?shí)上國(guó)外很多政黨都曾把公眾組織作為自己實(shí)現(xiàn)某種政治目標(biāo)的有效工具，如新加坡人民行動(dòng)黨對(duì)各類(lèi)社會(huì)組織的期待，就是希望通過(guò)他們處理那些國(guó)家不愿意直接出面處理的問(wèn)題、介入那些國(guó)家不方便直接介入的社會(huì)領(lǐng)域；“智利、墨西哥、尼加拉瓜的執(zhí)政黨都曾把向公眾提供福利、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生服務(wù)的職能轉(zhuǎn)交給公民社會(huì)組織，以實(shí)現(xiàn)少花錢(qián)多辦事的目的。 ”[9]

可見(jiàn)，人民群眾通過(guò)各種類(lèi)型的社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)政治參與的方式將在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間活躍在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史舞臺(tái)上。與此相適應(yīng)，群眾監(jiān)督的未來(lái)發(fā)展也必將走向由公民個(gè)人、企業(yè)組織、新聞媒介以及各種類(lèi)型的社會(huì)組織等組成的多主體共同參與、協(xié)同互動(dòng)的局面。加之互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)等新型傳播媒介的興起并迅速成為人們生產(chǎn)、生活、學(xué)習(xí)、工作必不可少的重要組成部分，使各個(gè)主體參與監(jiān)督的渠道更為便捷，方式更為多樣，安全系數(shù)也大為提高。這些因素配合人民群眾權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，對(duì)強(qiáng)化群眾監(jiān)督力量、拓展群眾監(jiān)督空間、豐富群眾監(jiān)督方法、展現(xiàn)群眾監(jiān)督權(quán)威，促進(jìn)廣大群眾更加積極主動(dòng)地參與到對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督中來(lái)具有重要意義。

四、參與目的的人本化

現(xiàn)代國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)多主體的共同參與，即實(shí)現(xiàn)真正的“多元共治”。這就是說(shuō)在國(guó)家治理中各個(gè)主體在黨的領(lǐng)導(dǎo)下共同行使治理職權(quán)，政府不再是唯一的主體，政府本身也要成為被治理的對(duì)象；而社會(huì)也不再只是被治理的對(duì)象，也將同政府一樣，成為切實(shí)掌握一部分治理權(quán)力的 “多元共治”中“多元”的重要組成部分。我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，然而長(zhǎng)期以來(lái)，囿于這樣那樣的因素，人民民主權(quán)利并沒(méi)有得到很好的落實(shí)和保障，廣大人民群眾只能坐視由自己委托出去的權(quán)力的腐化和變質(zhì)，小心翼翼地接受著“有些人擁有傷害我們而免責(zé)的本事”的事實(shí)，享受著很多時(shí)候只是榮譽(yù)上的國(guó)家主人和歷史主體地位的光榮稱(chēng)號(hào)。毫無(wú)疑問(wèn)，人民當(dāng)家作主不應(yīng)該也不能只是抽象的命題和空洞的口號(hào)，而必須有其實(shí)質(zhì)的內(nèi)容。必須創(chuàng)造使“公眾個(gè)體和社會(huì)組織能夠在國(guó)家和政府的公共事務(wù)管理、市場(chǎng)的監(jiān)管和社會(huì)自身的建設(shè)和治理中自由的表達(dá)訴求、平等的參與協(xié)商、公正的享受發(fā)展成果”[10]的條件，才能真正使人民當(dāng)家作主落到實(shí)處。

人民群眾參與監(jiān)督，既是黨和國(guó)家遏制權(quán)力腐敗、加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督的客觀(guān)要求，又是人民群眾權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒以后試圖表達(dá)自己利益訴求、行使當(dāng)家作主權(quán)利的一種方式。一直以來(lái)，我們過(guò)于強(qiáng)調(diào)群眾監(jiān)督在懲治和預(yù)防腐敗中的重要作用，仿佛是因?yàn)槠淠軌蛟诜锤瘮《窢?zhēng)中發(fā)揮重要作用，所以我們才要加強(qiáng)群眾監(jiān)督，而忽視了更根本的問(wèn)題，即作為國(guó)家一切權(quán)力真正主人的人民群眾，他們參與對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督是社會(huì)主義國(guó)家的應(yīng)然狀態(tài)，他們是通過(guò)對(duì)原本屬于自己的權(quán)力的讓渡，而獲得的對(duì)出讓權(quán)力行使?fàn)顩r的監(jiān)督權(quán)。也即是說(shuō)，是“權(quán)力的來(lái)源和屬性決定了，人民理所當(dāng)然地?fù)碛斜O(jiān)督權(quán)”[11]。那種過(guò)于強(qiáng)調(diào)群眾監(jiān)督懲貪肅貪之用而忽視其更本質(zhì)意義的思想，在理論上是欠缺的，在實(shí)踐上是有害的。

在國(guó)家治理模式下，政府將原本屬于社會(huì)的權(quán)力放還給社會(huì)，人民群眾將有機(jī)會(huì)直接掌握和行使相當(dāng)一部分治理權(quán)力，實(shí)現(xiàn)真正的人民當(dāng)家作主。現(xiàn)代國(guó)家治理背景下的群眾監(jiān)督，在強(qiáng)調(diào)人民群眾在懲治和預(yù)防腐敗中具有重要的功能性作用的同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)人民群眾在參與監(jiān)督中國(guó)家主人和主體地位的彰顯，更加注重人民群眾在物質(zhì)生活基本得到滿(mǎn)足以后轉(zhuǎn)而尋求政治生活領(lǐng)域滿(mǎn)足的更深層次和更高意義上的生存價(jià)值問(wèn)題，真正破解了馬克思主義所一直倡導(dǎo)但始終未能真正實(shí)現(xiàn)的歷史難題，即人民賦予和委托出去的權(quán)力如何由人民來(lái)監(jiān)督其運(yùn)行。從提出堅(jiān)持 “以人為本”的科學(xué)發(fā)展到努力使發(fā)展成果更多更廣泛地惠及全體人民，再到由人民群眾相當(dāng)程度地直接掌握和行使治理國(guó)家的權(quán)力，直至將“人民是否真正得到了實(shí)惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權(quán)益是否真正得到了保障”[5]28作為檢驗(yàn)我們一切工作成效的根本標(biāo)準(zhǔn)，這些變化都反映出中國(guó)共產(chǎn)黨在隨著時(shí)代的發(fā)展變遷不斷的更新自己的執(zhí)政理念的同時(shí)，對(duì)“人”本身給予了越來(lái)越多的關(guān)注。

作為群眾傳遞心聲、表達(dá)訴求、反映問(wèn)題、發(fā)泄不滿(mǎn)的重要途徑，群眾監(jiān)督一方面必須適應(yīng)國(guó)家治理的需要，改變其不利于推進(jìn)國(guó)家治理的存在和作用方式，另一方面也必然會(huì)在推進(jìn)國(guó)家治理的背景下呈現(xiàn)出一些新的發(fā)展趨向。準(zhǔn)確把握國(guó)家治理背景下群眾監(jiān)督發(fā)展的新趨勢(shì)，以銳意進(jìn)取的姿態(tài)不斷完善現(xiàn)行群眾監(jiān)督體系，推動(dòng)其在新階段全面建成小康社會(huì)和全面從嚴(yán)治黨進(jìn)程中發(fā)揮出更大更積極的作用。

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