郊野單元規(guī)劃增減掛鉤方案問(wèn)題分析

龍 騰

（1. 上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030；2. 上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心，上海 200003）

郊野單元規(guī)劃增減掛鉤方案問(wèn)題分析

龍 騰1,2

（1. 上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030；2. 上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心，上海 200003）

分析了郊野單元規(guī)劃和增減掛鉤方案的關(guān)系，以及掛鉤專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃同實(shí)施規(guī)劃的差異。指出了郊野單元規(guī)劃中增減掛鉤方案容易出現(xiàn)的問(wèn)題，包括概念錯(cuò)誤、資金費(fèi)用項(xiàng)目不清和標(biāo)準(zhǔn)偏差、雙指標(biāo)計(jì)算有誤、曲解宅基地置換政策等四個(gè)方面，探討了其癥結(jié)及處理途徑，為編制郊野單元規(guī)劃提供有益參考。

郊野單元；增減掛鉤；建設(shè)用地；土地規(guī)劃

1 背景

2014年上海正式在全市層面推動(dòng)郊野單元規(guī)劃編制。郊野單元規(guī)劃的核心內(nèi)容以土地整治內(nèi)容為基礎(chǔ)，以解決上海新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在的問(wèn)題為導(dǎo)向，包括農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃梳理等內(nèi)容[1]。

增減掛鉤方案是郊野單元規(guī)劃的重要內(nèi)容之一[2]，實(shí)質(zhì)就是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，但其項(xiàng)目區(qū)的地塊選擇與郊野單元規(guī)劃的近期減量化地塊和類(lèi)集建區(qū)進(jìn)行了銜接。“增減掛鉤”全稱(chēng)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，即將農(nóng)村建設(shè)用地拆舊與城鎮(zhèn)建設(shè)用地建新相掛鉤，保障建設(shè)用地?cái)?shù)量不增加、耕地?cái)?shù)量不減少。

按照國(guó)土資源部的相關(guān)要求，增減掛鉤項(xiàng)目需編制專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施規(guī)劃。掛鉤試點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，統(tǒng)籌安排掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)規(guī)模布局，做好與城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃等的銜接；項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃的編制，則要統(tǒng)籌確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地撤并的規(guī)模、范圍和布局，合理安排建新區(qū)城鎮(zhèn)村建設(shè)用地的比例。

在內(nèi)容深度方面，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃同增減掛鉤實(shí)施規(guī)劃存在較大距離，一是在資金平衡方面，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃只需粗計(jì)相關(guān)類(lèi)別費(fèi)用，而實(shí)施規(guī)劃需要仔細(xì)測(cè)算相關(guān)類(lèi)別費(fèi)用；二是在規(guī)劃的可實(shí)施性方面，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃只考慮指標(biāo)平衡，但對(duì)每一年度的指標(biāo)周轉(zhuǎn)、歸還情況沒(méi)有統(tǒng)籌安排；三是缺少對(duì)區(qū)域的整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，實(shí)施規(guī)劃則需要對(duì)整理復(fù)墾區(qū)域的田、水、路、林、村統(tǒng)籌布署規(guī)劃。

在內(nèi)容廣度上來(lái)看，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃只需明確拆舊和建新地塊，做好指標(biāo)平衡、資金平衡即可；而實(shí)施規(guī)劃還涉及結(jié)構(gòu)分析、土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)施時(shí)序、整理復(fù)墾和搬遷補(bǔ)償方案等等。

國(guó)內(nèi)對(duì)于增減掛鉤的政策、運(yùn)作模式、實(shí)施問(wèn)題都有較多研究[3～12]，但對(duì)增減掛鉤規(guī)劃存在的技術(shù)問(wèn)題較少涉及。

2 基本要求

在合規(guī)性方面，郊野單元規(guī)劃通過(guò)規(guī)劃統(tǒng)籌解決了增減掛鉤建新方案的上位規(guī)劃依據(jù)問(wèn)題。郊野單元規(guī)劃的“拆三還一”政策，使得集中建設(shè)區(qū)外能夠再增加類(lèi)集建區(qū)的規(guī)劃空間，而這個(gè)規(guī)劃空間在郊野單元規(guī)劃得以體現(xiàn)，并且明確了地塊規(guī)模、性質(zhì)、高度分區(qū)等控制性詳細(xì)規(guī)劃所需地塊的基本參數(shù)，還同城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相銜接。當(dāng)然，類(lèi)集建區(qū)的選址不是隨意的，也是要符合土地利用總體規(guī)劃的管控要求。

在合法性方面，不管是專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃還是實(shí)施規(guī)劃，指標(biāo)平衡、資金平衡都是增減掛鉤方案的必備審查工作。指標(biāo)平衡既要?！鞍l(fā)展空間”，又要?！案丶t線”。它本質(zhì)上就是要求用地指標(biāo)和供地指標(biāo)相平衡，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新所需占用耕地的指標(biāo)要耕地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，通過(guò)拆舊得到的耕地指標(biāo)為耕地歸還指標(biāo)，耕地周轉(zhuǎn)指標(biāo)要不大于耕地歸還指標(biāo)。資金平衡，就是測(cè)算項(xiàng)目區(qū)的資金供應(yīng)是否能滿足需求。資金平衡，實(shí)質(zhì)上可行性的一種分析表達(dá)手段。如果資金缺口較大，說(shuō)明該項(xiàng)目方案不行性，不具有可操作性。只有資金得以基本平衡，才有可能繼續(xù)深化并且實(shí)施。

3 問(wèn)題分析

3.1 概念錯(cuò)誤

（1）混淆類(lèi)集建區(qū)和建新區(qū)概念

部分規(guī)劃雖然類(lèi)集建區(qū)和建新區(qū)在物理空間上表達(dá)相同，但在增減掛鉤中概念不同。增減掛鉤一般以建新、拆

舊區(qū)分地塊，不以類(lèi)集建區(qū)標(biāo)識(shí)某地塊。從規(guī)模上來(lái)看，建新地塊和類(lèi)集建區(qū)空間相比包括以下三種情況：①設(shè)A鎮(zhèn)建新地塊為20公頃，其中集建區(qū)內(nèi)10公頃，而類(lèi)集建區(qū)空間為10公頃，此時(shí)建新地塊面積大于類(lèi)集建區(qū)空間；②A鎮(zhèn)建新地塊為20公頃，類(lèi)集建區(qū)空間為10公頃，建新地塊全部位于類(lèi)集建區(qū)內(nèi)，則建新地塊面積同類(lèi)集建區(qū)空間數(shù)量相等；③A鎮(zhèn)建新地塊為20公頃，其中集建區(qū)內(nèi)5公頃，類(lèi)集建區(qū)空間為20公頃，雖然建新地塊面積同類(lèi)集建區(qū)空間數(shù)量相等，但表達(dá)的內(nèi)涵卻不同，類(lèi)集建區(qū)中可用于建新的規(guī)模為15公頃，剩余的5公頃不屬于建新區(qū)，可為發(fā)展備用地留待以后建設(shè)。

（2）混淆減量化地塊和拆舊地塊概念

不少人認(rèn)為，“由于規(guī)劃年限均為三年，所以近期建設(shè)用地減量化地塊即為增減掛鉤的拆舊地塊”。一般情況下，這個(gè)設(shè)想是可以成立的，但由于本身概念定義不同，就會(huì)存在兩者不一致的情況。一種情況是減量化范圍大于拆舊地塊范圍，這主要是由于部分減量化地塊位于建新地塊內(nèi)，所以不屬于拆舊地塊。另一種情況是減量化范圍小于拆舊地塊范圍，這是由于拆舊地塊的定義為可復(fù)墾的建設(shè)用地及其周邊的農(nóng)用地和未利用地都可以列為拆舊地塊，由于拆舊地塊中包括部分宅基地、工業(yè)用地附近的農(nóng)用地就會(huì)造成拆舊地塊面積大于減量化地塊面積。

3.2 資金費(fèi)用項(xiàng)目不清、標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高或過(guò)低

資金平衡表中包括資金成本和資金來(lái)源兩部分。資金成本包含拆舊區(qū)和建新區(qū)成本。拆舊區(qū)成本一般包括工礦倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)搬遷補(bǔ)償成本、宅基地搬遷補(bǔ)償成本、其他類(lèi)建設(shè)用地搬遷補(bǔ)償成本、土地復(fù)墾成本和項(xiàng)目管理費(fèi)用。區(qū)域內(nèi)的宅基地搬遷補(bǔ)償成本可參照同區(qū)域的征地房屋補(bǔ)償成本，一般為50萬(wàn)～200萬(wàn)元/戶；工礦倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)搬遷補(bǔ)償成本可選擇典型企業(yè)進(jìn)行測(cè)算，一般為50萬(wàn)～120萬(wàn)元/畝；其他類(lèi)建設(shè)用地搬遷補(bǔ)償成本一般較低，多數(shù)為廢棄的城鎮(zhèn)用地，如廢棄小學(xué)、衛(wèi)生所，一般為5萬(wàn)～30萬(wàn)元/畝，土地綜合整治費(fèi)用成本一般為3萬(wàn)～15萬(wàn)元/畝，項(xiàng)目管理費(fèi)用為上述費(fèi)用加和匯總的3%。建新區(qū)在上述五種類(lèi)型成本基礎(chǔ)上，還有土地補(bǔ)償費(fèi)、農(nóng)地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、耕地占用稅、勞動(dòng)力安置費(fèi)、土地前期開(kāi)發(fā)費(fèi)等。以《上海市征地土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（2013）》為參考依據(jù)，核定本區(qū)域的農(nóng)地補(bǔ)償費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)，農(nóng)地補(bǔ)償費(fèi)以建新區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地面積為繳費(fèi)基數(shù)。青苗補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)核定應(yīng)以《上海市征地青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（2013）》為參考依據(jù)。耕地占用稅以建新區(qū)內(nèi)的耕地面積為繳費(fèi)基數(shù)，出讓區(qū)和安置區(qū)的繳費(fèi)基數(shù)不同。另外，勞動(dòng)力安置費(fèi)、土地前期開(kāi)發(fā)費(fèi)可參考同區(qū)域的征地補(bǔ)償和土地出讓開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。

資金來(lái)源一般包括兩個(gè)部分，分別為鎮(zhèn)級(jí)土地出讓金收入、統(tǒng)籌待定地塊出讓金收入。鎮(zhèn)級(jí)土地出讓金收入是鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)榻ㄐ鲁鲎尩貕K的出讓而獲得的鎮(zhèn)級(jí)收入，這里有幾點(diǎn)要注意，一是定向出讓和非定向出讓的地價(jià)有差異，二是各區(qū)縣的鎮(zhèn)級(jí)分配額各不相同，三是部分區(qū)縣采取超額累進(jìn)的分級(jí)分配方式。統(tǒng)籌待定地塊收入是指雙指標(biāo)收入，下文有詳細(xì)闡述。此外部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還會(huì)有其他資金，一是市政管網(wǎng)改造支持資金，如電力公司因高壓走廊項(xiàng)目導(dǎo)致的農(nóng)村宅基地搬遷項(xiàng)目支持的資金；二是社會(huì)資金，如企業(yè)建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展而注入的資金；三是宅基地置換的政策資金；四是區(qū)鎮(zhèn)自籌，區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)政府為彌補(bǔ)資金不足部分而自行籌集的資金。

3.3 關(guān)于雙指標(biāo)收入和指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)的問(wèn)題

增減掛鉤項(xiàng)目中，拆舊地塊復(fù)墾為耕地后即可產(chǎn)生耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，而建新地塊的安置和出讓均需相當(dāng)?shù)母卣佳a(bǔ)平衡指標(biāo)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，最后剩下的即為節(jié)余耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和節(jié)余城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，這種節(jié)余指標(biāo)可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來(lái)自用，也可以在區(qū)縣范圍內(nèi)的周轉(zhuǎn)用于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，周轉(zhuǎn)尚未規(guī)劃落地的地塊稱(chēng)為統(tǒng)籌待定地塊。

上海市部分區(qū)縣已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)政策，對(duì)節(jié)余耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和建設(shè)用地指標(biāo)予以收購(gòu)，但各區(qū)縣的指標(biāo)收購(gòu)價(jià)格和收購(gòu)范圍有所不同。一種是雙指標(biāo)收購(gòu)的費(fèi)基各不相同，那么總的收購(gòu)費(fèi)用為節(jié)余耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)×耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)收購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)+節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)×建設(shè)用地指標(biāo)收購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。另一種情況是雙指標(biāo)統(tǒng)一收購(gòu)，以某一個(gè)價(jià)格收購(gòu)數(shù)額相同的節(jié)余耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，此時(shí)即以較小的指標(biāo)×費(fèi)基。一般而言，由于建新地塊現(xiàn)狀含有大量耕地，節(jié)余耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)小于節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)。但如果建新地塊現(xiàn)狀全部為建設(shè)用地如現(xiàn)狀是城中村，那么節(jié)余耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)將略大于節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)。

按照相關(guān)政策，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)放棄類(lèi)集建區(qū)，將獲得不低于放棄類(lèi)集建區(qū)空間量1/3的雙用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有規(guī)劃類(lèi)集建區(qū)，這時(shí)就需要明確是選擇放充類(lèi)集建區(qū)還是空間未落地留用。一旦選擇放棄類(lèi)集建區(qū)，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)在建設(shè)用地減量復(fù)墾完成后，可向市級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。

3.4 宅基地置換的政策

上海上世紀(jì)九十年代即試點(diǎn)宅基地置換項(xiàng)目，2009年國(guó)土部批準(zhǔn)上海試點(diǎn)增減掛鉤政策。2010年，市農(nóng)委、市規(guī)劃國(guó)土資源局共同制定《關(guān)于本市實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策推進(jìn)農(nóng)民宅基地置換試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》（滬府辦發(fā)[2010]1號(hào)），將宅基點(diǎn)置換政策納入增減掛鉤項(xiàng)目中，加大資金支持力度。

假設(shè)某增減掛鉤項(xiàng)目拆舊地塊面積為A，其中拆舊的宅基地地塊為A1；建新安置地塊面積為B1，建新出讓面積為B2。顯然，拆舊地塊包含其中的宅基地地塊，即A≥A1。由于增減掛鉤的政策明確“建設(shè)用地不明確，

耕地不減少”，因此一般建新規(guī)模不大于拆舊地塊，即（B1+B2≤A，B1≤A），宅基地置換節(jié)余建設(shè)用地面積即為（A1-B1）。

（1）安置地塊：對(duì)于安置地塊的資金測(cè)算一般有兩種途徑。一種是類(lèi)似商業(yè)房產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金測(cè)算，在成本中計(jì)算其土地出讓金數(shù)額，由于安置地塊一般為定向出讓地塊，按照國(guó)家規(guī)定，不得低于所在級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)的70%，并計(jì)算其建安成本費(fèi)，資金來(lái)源中計(jì)算住宅小區(qū)房屋買(mǎi)賣(mài)獲得的資金。另一種是“以房換房”形式，不計(jì)算土地出讓成本，同時(shí)不計(jì)算建新住宅房屋的交易價(jià)格，但計(jì)算搬遷補(bǔ)償和建安費(fèi)用。

（2）節(jié)余建設(shè)用地：宅基地置換建設(shè)用地有節(jié)余，即A1-B1＞0。這種情況下，宅基地置換建設(shè)用地指標(biāo)可以用于建新出讓?zhuān)@部分的建新出讓地塊可以享受市級(jí)土地出讓金的適度結(jié)算和區(qū)縣土地出讓金的適當(dāng)返還政策，并且免收耕地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。不是通過(guò)宅基地置換節(jié)余建設(shè)用地渠道的建新出讓地塊（B2-(A1-B1)），則不能享受上述政策，需要繳納土地出讓金和相關(guān)規(guī)費(fèi)。

4 結(jié)語(yǔ)

2014年上海正式在全市層面推動(dòng)郊野單元規(guī)劃編制，增減掛鉤方案是郊野單元規(guī)劃的核心內(nèi)容之一，是實(shí)現(xiàn)土地綜合整治的重要抓手。如果增減掛鉤方案不能有效規(guī)劃，不僅無(wú)法知曉近期的郊野單元規(guī)劃實(shí)施的資金籌措和安排，也更難推行下一步的增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃。因而，規(guī)劃設(shè)計(jì)人員在編制規(guī)劃方案時(shí)，不僅需要注意方案的合規(guī)性、合法性，還要盡可能使得規(guī)劃方案貼近實(shí)際，按照可操作性的角度出發(fā)，解決規(guī)劃的可實(shí)施性問(wèn)題。

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The change in urban and rural construction land planning and country units

LONG Teng1,2
（1. School of International and Public Affairs, Shanghai JiaoTong University, Shanghai 200030, China; 2. Center for Shanghai Municipal Construction Land and Land Consolidation, Shanghai 200003, China)

The present study was conducted to analyze the relationship between country units and the change in urban andrural construction land planning, and the differences between special and implementation planning. Policy research shows both an increase and decrease in urban and rural construction land planning. There are errors associated with the decrease in urban and rural construction land and country unit planning. Errors can be classified into the following four types: general errors and confusion, capital expense items being too high or too low, double index calculation errors, or misunderstanding of the homestead replacement policy. The study explores sticking points as well as proper ways to approach future planning, and provides a useful reference for country unit planning design staff.

countryside unit; link together of increase and decrease; construction land; land planning

F301.21

A

2095-1329(2015)02-0036-03

2015-01-25

2015-03-16

龍騰(1989-),男,助理工程師,在職碩士生,主要從事土地規(guī)劃與土地整治研究.

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上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局科研項(xiàng)目

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.02.008