公共部門(mén)創(chuàng)新的轉(zhuǎn)型：從政府驅(qū)動(dòng)到多元協(xié)作

秦長(zhǎng)江

（中共河南省委黨校公共管理教研部，河南 鄭州 451000）

黨的十八大報(bào)告提出，“科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國(guó)力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置。要堅(jiān)持走中國(guó)特色自主創(chuàng)新道路，以全球視野謀劃和推動(dòng)創(chuàng)新，提高原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新能力，更加注重協(xié)同創(chuàng)新”。這一重要論述順應(yīng)了國(guó)內(nèi)外最新的創(chuàng)新發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律，對(duì)提高自主創(chuàng)新能力，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，具有極為重要的指導(dǎo)意義。近年來(lái)，各國(guó)公共部門(mén)都在不遺余力地推動(dòng)著以政府改革為主要內(nèi)容的創(chuàng)新活動(dòng)，試圖通過(guò)重塑政府的價(jià)值、機(jī)構(gòu)以及運(yùn)作機(jī)制達(dá)到推動(dòng)公共創(chuàng)新之目的。然而，由于過(guò)往的創(chuàng)新活動(dòng)堅(jiān)持以政府為權(quán)力中心的價(jià)值理念，帶來(lái)的改革基本都是在政府強(qiáng)力推動(dòng)下的具有強(qiáng)烈政府本位特征的創(chuàng)新，這種創(chuàng)新模式與其所處的網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)環(huán)境不相協(xié)調(diào)和適應(yīng)，這種內(nèi)在的缺陷注定創(chuàng)新效果不佳

本文擬從公共部門(mén)創(chuàng)新的必要性出發(fā)，以網(wǎng)絡(luò)治理理論為基礎(chǔ)，提出公共創(chuàng)新的協(xié)作路徑和創(chuàng)新管理模式，以期為未來(lái)公共創(chuàng)新研究提供一個(gè)新思路。

1 公共部門(mén)創(chuàng)新的必要性

在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，與私人部門(mén)相比，人們對(duì)于公共部門(mén)存在根深蒂固的偏見(jiàn)，認(rèn)為公共部門(mén)是缺乏靈活性的官僚機(jī)構(gòu)，具有繁文縟節(jié)、慣性和僵化等固有頑疾，但實(shí)際上公共部門(mén)中也存在創(chuàng)新之處。

近年來(lái)，行政改革、政策變革、公共服務(wù)環(huán)境和內(nèi)容的轉(zhuǎn)變等創(chuàng)新不斷，甚至在某些公共部門(mén)員工開(kāi)始抱怨規(guī)章、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)等方面的不斷變化給其工作帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。盡管如此，在大部分情況下公共部門(mén)的創(chuàng)新存在不同程度的偶然性特征。比如，大眾媒體或者外部績(jī)效評(píng)估等帶來(lái)的危機(jī)和負(fù)面消息推動(dòng)著公共部門(mén)重塑；新上任的公共部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)往往嘗試著推出新政，以此來(lái)證明自己有能力推動(dòng)公共部門(mén)改革；開(kāi)支消減的壓力逼迫地方政府不得不面對(duì)資源稀缺帶來(lái)的困難，并尋求新方法使工作更加智能有效；負(fù)責(zé)特定目的的專(zhuān)項(xiàng)資金推動(dòng)地方政府采取各種管理方法的嘗試，開(kāi)發(fā)新的工作程序和服務(wù)內(nèi)容。

公共創(chuàng)新的偶然性特征充分說(shuō)明了設(shè)立新的創(chuàng)新議程的必要性，因?yàn)橹挥凶h程的設(shè)置才能使零散的創(chuàng)新活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿?dòng)整個(gè)公共部門(mén)持久性、體系化、協(xié)作性活動(dòng)。公共部門(mén)中巨大的創(chuàng)新需求，主要來(lái)自于三個(gè)方面的壓力：

第一，公民對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的要求日益提高，而政府面臨的卻是公共資源的有限性和經(jīng)濟(jì)蕭條給公共財(cái)政和可用資源帶來(lái)了更大的壓力。

第二，官員對(duì)于公共治理的抱負(fù)日益增加，同時(shí)由于全球化帶來(lái)的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)過(guò)程中日益增加的復(fù)雜化和碎片化導(dǎo)致社會(huì)治理難度增加。

第三，隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，大量具有“疑難問(wèn)題”特征的公共任務(wù)激增。疑難問(wèn)題是那些不明確的問(wèn)題，并且應(yīng)對(duì)起來(lái)相當(dāng)困難，需要專(zhuān)門(mén)知識(shí)，包含大量的利益相關(guān)方，內(nèi)含巨大的潛在沖突［1］。此類(lèi)問(wèn)題并不能通過(guò)增加投資或者采用某種標(biāo)準(zhǔn)化的解決方案加以輕易解決。

簡(jiǎn)而言之，治理抱負(fù)、資源稀缺和疑難問(wèn)題涌現(xiàn)等因素共同構(gòu)成了公共部門(mén)創(chuàng)新的動(dòng)力因素，公共部門(mén)的創(chuàng)新不僅局限于政府唱獨(dú)角戲，創(chuàng)新主體逐步從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏f(xié)作，不同的學(xué)科和理論領(lǐng)域?qū)矂?chuàng)新的研究也越來(lái)越多地重視多元協(xié)作。

2 公共部門(mén)協(xié)作創(chuàng)新：基于網(wǎng)絡(luò)治理理論的分析

傳統(tǒng)公共行政理論最熱衷于能夠創(chuàng)造穩(wěn)定的統(tǒng)治、有效治理以及自上而下的控制等治理模式和組織原則。馬克斯·韋伯所提出的理想的官僚制模型全面實(shí)現(xiàn)了治理的法理型基礎(chǔ)、勞動(dòng)的橫向分工、科層式的決策結(jié)構(gòu)。韋伯將穩(wěn)定看作公共治理的積極因素，而安東尼·唐斯卻將公共官僚體制中高度穩(wěn)定性看作麻煩事，因?yàn)楦叨确€(wěn)定性阻礙了公共部門(mén)對(duì)于社會(huì)變革的適應(yīng)能力，限制了公共部門(mén)對(duì)于公共治理環(huán)境變化的調(diào)適能力。根據(jù)唐斯的觀點(diǎn)，公共官僚機(jī)構(gòu)具有自我膨脹的傾向，大型的官僚機(jī)構(gòu)在產(chǎn)生變革方面是非常困難的，因?yàn)樗麄円ㄙM(fèi)其所有的能力和資源用于內(nèi)部的協(xié)調(diào)和外部的邊界爭(zhēng)端，致使公共官僚機(jī)構(gòu)變得越來(lái)越僵化［2］。

順著對(duì)于公共官僚機(jī)構(gòu)的此類(lèi)批評(píng)，后期又出現(xiàn)了公共選擇理論，并在此基礎(chǔ)上出現(xiàn)了名為新公共管理運(yùn)動(dòng)的公共部門(mén)改革，此項(xiàng)改革的目的在于精簡(jiǎn)和改革公共部門(mén)。新公共管理運(yùn)動(dòng)的關(guān)鍵使命，一部分在于增加市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的基于競(jìng)爭(zhēng)精神和自由消費(fèi)者選擇的治理機(jī)制的應(yīng)用，創(chuàng)建更具靈活性和動(dòng)態(tài)性的公共部門(mén)；另一部分在于發(fā)展新的更加有效的公共管理方式，這種管理方式是以績(jī)效合同和績(jī)效工資為基礎(chǔ)的，以此來(lái)促進(jìn)公共經(jīng)理和公共雇員的積極性和企業(yè)家精神。然而，從公共創(chuàng)新的角度看來(lái)，新公共管理運(yùn)動(dòng)具有兩方面的局限性：

第一，它建立在教條式的斷言基礎(chǔ)之上，認(rèn)為促進(jìn)創(chuàng)新的有效性主要來(lái)自于效仿私部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)邏輯。

第二，它將公共部門(mén)創(chuàng)新的責(zé)任全部強(qiáng)加給了公共管理人員。

建立在對(duì)新公共管理的批評(píng)之上，新近的網(wǎng)絡(luò)治理理論認(rèn)為，不僅競(jìng)爭(zhēng)能夠促進(jìn)創(chuàng)新，合作也能促進(jìn)創(chuàng)新，并且有大量的參與者，比如公共部門(mén)員工、服務(wù)使用者和私人利益相關(guān)者等，都能夠?yàn)閯?chuàng)新過(guò)程提供重要的投入。要為創(chuàng)新過(guò)程開(kāi)發(fā)一個(gè)適應(yīng)于所有情況的一般化的制度設(shè)計(jì)是不可能的，要為創(chuàng)新過(guò)程指定一個(gè)特定的關(guān)鍵推動(dòng)者也是不現(xiàn)實(shí)的。所以，公共部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的角色并不是作為公共創(chuàng)新的唯一推動(dòng)者，而是要為不同參與者創(chuàng)造開(kāi)放、靈活的交流與合作平臺(tái)，而這些不同的參與者能夠利用不同的方法對(duì)公共創(chuàng)新做出貢獻(xiàn)。這種促進(jìn)式的治理，目的就在于為協(xié)作創(chuàng)新提供一個(gè)政治環(huán)境、制度機(jī)制和話(huà)語(yǔ)框，也就是協(xié)作創(chuàng)新的網(wǎng)絡(luò)治理路徑。

3 公共部門(mén)創(chuàng)新的模式轉(zhuǎn)型：從政府驅(qū)動(dòng)到多元協(xié)作

隨著我國(guó)改革開(kāi)放幾十年的發(fā)展，綜合國(guó)力和科技水平得到了快速發(fā)展，同時(shí)科技創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性也在迅速提升，“建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”作為一種基本發(fā)展戰(zhàn)略得以確認(rèn)。與此相對(duì)應(yīng)的是，我國(guó)的社會(huì)環(huán)境越來(lái)越呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，社會(huì)組織呈現(xiàn)扁平化趨勢(shì)，政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的力量越來(lái)越趨于均衡，而目前我國(guó)的公共創(chuàng)新仍然是以政府為主要推動(dòng)力量，具有很強(qiáng)的政府驅(qū)動(dòng)型創(chuàng)新管理模式的特點(diǎn)，這種創(chuàng)新管理模式不利于公共創(chuàng)新，沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)的創(chuàng)新動(dòng)力。這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的政府驅(qū)動(dòng)型創(chuàng)新管理模式在不同程度上存在著阻礙公共創(chuàng)新的多重阻力與障礙：首先是經(jīng)濟(jì)阻力，主要包括官僚追求短期經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、缺乏資源與活力、激勵(lì)機(jī)制有限以及妨礙公平的財(cái)政體制等。其次是來(lái)自組織結(jié)構(gòu)的阻力，比如官僚組織的封閉性和倉(cāng)筒化現(xiàn)象，組織間沖突和對(duì)抗性，具有眾多否決權(quán)的科層機(jī)構(gòu)等。再次，來(lái)自角色和身份認(rèn)同方面的阻力，阻礙了各種公共和私人部門(mén)參與者對(duì)于公共部門(mén)協(xié)作創(chuàng)新的貢獻(xiàn)。官僚們往往存在短視現(xiàn)象，同時(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的潛在傾向和意識(shí)形態(tài)的承諾等都阻礙著政客們更具有創(chuàng)新性。

公共管理人員雖然重要，但是他們通常相信自己能夠獨(dú)立完成任務(wù)并且已經(jīng)得到了所需要的結(jié)果。因此，他們對(duì)來(lái)自于其他私有參與者的貢獻(xiàn)缺乏信心，并不相信其他專(zhuān)家，因?yàn)樗麄兺ǔ?huì)害怕在跟其他職業(yè)倫理和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較的過(guò)程中失去已經(jīng)掌握的權(quán)力。服務(wù)使用者和利益集團(tuán)對(duì)于協(xié)作興趣很濃，但是，他們往往是從某個(gè)特定的角度和領(lǐng)域介入，并且通常僅僅是為了獲得特定資源而參與進(jìn)來(lái)的。

私有性質(zhì)的公司具有重要的知識(shí)和豐富的資源，但因?yàn)楣倭艡C(jī)構(gòu)的保守主義和文牘主義，而對(duì)與之合作充滿(mǎn)敵意。

無(wú)論是來(lái)自于經(jīng)濟(jì)阻力和組織阻力，還是來(lái)自于不同角色和身份認(rèn)同帶來(lái)的阻力，都無(wú)不說(shuō)明，推動(dòng)各個(gè)參與主體尋求組織變革、角色變革和創(chuàng)新管理變革，對(duì)于促進(jìn)公共部門(mén)的協(xié)作創(chuàng)新的重要意義。

鑒于我國(guó)公共部門(mén)協(xié)作創(chuàng)新的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，將網(wǎng)絡(luò)治理理論引入到公共部門(mén)協(xié)作創(chuàng)新，具有重要價(jià)值。給治理網(wǎng)絡(luò)通過(guò)不同程度的組織化將多元化的公共部門(mén)和私人部門(mén)參與者聚集一起，通過(guò)談判溝通共同為公共價(jià)值的創(chuàng)造和生產(chǎn)做出貢獻(xiàn)，在通過(guò)公共科層體制建立起來(lái)的單中心治理和通過(guò)市場(chǎng)建立起來(lái)的多中心治理之外，給治理網(wǎng)絡(luò)提供了一條基于多元治理的替代性選擇?？梢哉f(shuō)，對(duì)于治理網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)新能力的研究和關(guān)注正當(dāng)其時(shí)。

在大部分西方發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家，對(duì)于公共創(chuàng)新的研究已經(jīng)成為熱門(mén)話(huà)題，并逐步成為政策議程的頭等大事。新技術(shù)和新的科學(xué)發(fā)現(xiàn)在公共部門(mén)中產(chǎn)生了諸多創(chuàng)新，但是，研究者和實(shí)踐者卻越來(lái)越強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者中心的創(chuàng)新策略，強(qiáng)調(diào)管理人員、雇員和使用者在創(chuàng)新活動(dòng)中的作用。其中，管理驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略管理經(jīng)理的能動(dòng)作用，雇員驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新活動(dòng)則努力開(kāi)發(fā)公共雇員的知識(shí)、能力和思想，使用者驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新活動(dòng)強(qiáng)調(diào)向使用者了解和學(xué)習(xí)，以更好地理解他們的經(jīng)歷、需求和偏好。在承認(rèn)追求公共創(chuàng)新活動(dòng)中行動(dòng)者驅(qū)動(dòng)策略的同時(shí)，我們不相信存在有任何行動(dòng)者能夠單獨(dú)開(kāi)創(chuàng)并推動(dòng)公共部門(mén)創(chuàng)新活動(dòng)。將具有不同經(jīng)歷和思想的行動(dòng)者聚集到一起開(kāi)發(fā)出創(chuàng)新性的解決方案，并盡可能地將對(duì)方案具有潛在否決權(quán)的行動(dòng)者吸納進(jìn)來(lái)以確保解決方案的順利落實(shí)，兩者都是非常重要的。所以，我們需要關(guān)注如何通過(guò)公共和私人行動(dòng)者之間的協(xié)作推動(dòng)公共創(chuàng)新，這些行動(dòng)者包括服務(wù)使用者、公共經(jīng)理、政府官員、私有企業(yè)主、利益集團(tuán)等。對(duì)于公共部門(mén)而言，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手：

第一，公共部門(mén)中需要更多具有創(chuàng)新精神和更具夢(mèng)想的領(lǐng)導(dǎo)者產(chǎn)生，以能夠更多地關(guān)注協(xié)作創(chuàng)新。

第二，公共管理人員在對(duì)公共創(chuàng)新的預(yù)期以及公共和私人參與者之間的角色劃分的界定中發(fā)揮關(guān)鍵與核心作用。

第三，公共管理人員對(duì)于整個(gè)創(chuàng)新過(guò)程進(jìn)行整體把握，以能夠排除創(chuàng)新協(xié)作中出現(xiàn)的各種瓶頸，推動(dòng)創(chuàng)新協(xié)作的順利進(jìn)行。

第四，公共管理人員通過(guò)對(duì)于目標(biāo)任務(wù)、績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定和限制，為創(chuàng)新活動(dòng)創(chuàng)造時(shí)間和空間，通過(guò)在創(chuàng)新成果的利益共享方面激勵(lì)員工追求創(chuàng)新，鼓勵(lì)內(nèi)部和外部協(xié)作，授權(quán)中層管理人員作為協(xié)作創(chuàng)新領(lǐng)域中的合作治理者。

［1］Koppenjan，Joop and Klijn，Erik-Hans.Managing Uncer?tainties in Networks［M］.London：Routledge，2004：85.

［2］Downs，Anthony.Inside Bureaucracy［M］.Boston：Little，Brown and Company，1967：217.