淺議稅收法定

鞏暉+潘愛萍

[摘 要] 稅收法定是調(diào)整和規(guī)范稅收法律關(guān)系主體的最高原則，是實(shí)現(xiàn)稅收法治的基本要求，貫穿稅收法治全過程。目前，我國(guó)貫徹稅收法定中存在著憲法中缺失稅收法定條款、稅法體系整體立法層次不高、稅收行政執(zhí)法約束有待加強(qiáng)、稅法監(jiān)督制約機(jī)制欠缺等現(xiàn)實(shí)問題。為全面落實(shí)稅收法定，推進(jìn)依法治稅進(jìn)程，應(yīng)健全稅收立法機(jī)制，強(qiáng)化稅收?qǐng)?zhí)法約束，完善稅法制約機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 稅收法定；稅收法治；稅法監(jiān)督

[中圖分類號(hào)] F812.42 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

Statutory Taxation

GONG Hui， PAN Aiping

Abstract： Statutory taxation is the highest principle in adjusting and regularizing subjects of legal relation in taxation law. It is the basic demand for realizing tax collection governed by law in the whole process. There are problems for the implementation of statutory taxation， including the lack of statutory clause， low legislative level of the taxation system， weak constraint power of administrative law enforcement in tax collection and the absence of supervision mechanism for taxation law. In this connection， taxation legislation system should be improved， tax law enforcement should be enhanced and the process of law-based tax administration should be advanced in implementing statutory taxation thoroughly and promoting the law-based tax administration.

Key words： statutory taxation， tax collection governed by law， supervison of tax law

一、稅收法定是稅收法治的基本原則與體現(xiàn)

稅收法定又稱稅收法定主義，是指征納主體的權(quán)利義務(wù)必須由法律加以規(guī)定，稅法的各類構(gòu)成要素必須且只能由法律予以明確。即如果沒有相應(yīng)法律作前提，國(guó)家不能征稅，公民也沒有納稅的義務(wù)。稅收法定包括課稅要素法定和稅務(wù)合法性兩方面內(nèi)容，前者要求納稅人、征稅對(duì)象、課稅標(biāo)準(zhǔn)等基本稅收要素應(yīng)由法律規(guī)定且必須明確無歧義；后者要求稅務(wù)機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照法定程序依法征稅，不允許隨意加征、減征、停征或免征，無法律依據(jù)不征稅。稅收法定主義貫穿稅收法治全過程，是調(diào)整和規(guī)范稅收法律關(guān)系主體的最高原則，通過一系列稅收法律制度的建立，使征稅主體與納稅主體的稅收行為納入現(xiàn)代法治軌道，從而實(shí)現(xiàn)依法征稅和依法納稅的良性社會(huì)秩序，是法治國(guó)家基本原則在稅收領(lǐng)域的表現(xiàn)與運(yùn)用。

十八屆三中全會(huì)明確提出，“落實(shí)稅收法定原則”。從稅收法定的內(nèi)在要求出發(fā)，研究當(dāng)前稅收立法、執(zhí)法及稅法監(jiān)督制約機(jī)制中存在的問題，對(duì)于正確貫徹稅收政策，規(guī)范稅收權(quán)力，促進(jìn)民主與法治建設(shè)，構(gòu)建和諧的社會(huì)環(huán)境具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、貫徹稅收法定中存在的現(xiàn)實(shí)問題

（一）憲法中缺失稅收法定條款

憲法在現(xiàn)代法治社會(huì)中具有最高的法律效力，是立法的基礎(chǔ)。稅法作為一個(gè)重要的部門法，也是以憲法為依據(jù)制定的?！稇椃ā返?6條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)?！钡?3條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等?！薄稇椃ā穼?duì)保護(hù)公民的合法收入、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和人身自由不受侵犯也做出了規(guī)定。這些規(guī)定是立法機(jī)關(guān)制定稅法的直接法律依據(jù)和所應(yīng)遵循的基本原則。盡管稅收法定原則在我國(guó)憲法中有一定的依據(jù)，但并沒有完整、準(zhǔn)確地體現(xiàn)稅收法定主義的精神。目前絕大多數(shù)國(guó)家都將稅收法定原則寫入憲法，為稅收立法提供直接依據(jù)，我國(guó)也應(yīng)在《憲法》中完善相應(yīng)條款。

（二）稅法體系整體立法層次不高

在我國(guó)現(xiàn)行稅法體系中，嚴(yán)格意義上的稅收法律只有三部：《企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》和《稅收征管法》，其他稅法則以全國(guó)人大授權(quán)立法和行政立法的形式存在。大量的行政立法導(dǎo)致一系列的現(xiàn)實(shí)問題：如政策的穩(wěn)定性較差，下位法與上位法的沖突，各地區(qū)稅法執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的差異等，影響了稅法的權(quán)威性與剛性，這在很大程度上阻礙了依法治稅的進(jìn)程，影響了稅收法定原則的實(shí)現(xiàn)。

（三）稅收行政執(zhí)法約束還需進(jìn)一步加強(qiáng)

在稅收行政執(zhí)法活動(dòng)中，仍然存在執(zhí)法行為不規(guī)范的問題：如未嚴(yán)格按照程序法規(guī)定的方式方法、執(zhí)行步驟、法律手續(xù)和執(zhí)法時(shí)限進(jìn)行征收管理，在稅務(wù)行政處罰中濫用稅收裁量權(quán)，稅收法律文書不規(guī)范，在減免稅審批中不能嚴(yán)格執(zhí)行稅法規(guī)定，以稅務(wù)機(jī)關(guān)的制度匯編代替稅法執(zhí)行等，稅務(wù)合法性有待于進(jìn)一步提高。

（四）稅法監(jiān)督制約機(jī)制的欠缺

稅法監(jiān)督，指國(guó)家機(jī)關(guān)、各政黨、社會(huì)團(tuán)體、納稅人對(duì)稅法運(yùn)行過程包括稅收立法和稅法實(shí)施活動(dòng)的程序及結(jié)果是否合法實(shí)施評(píng)價(jià)和監(jiān)督。由于現(xiàn)行稅法大都以行政法規(guī)和部門規(guī)章形式制定，政府集立法、執(zhí)法、監(jiān)督于一身，在全國(guó)人大的監(jiān)督權(quán)、撤銷權(quán)未有效運(yùn)用endprint

和司法審查權(quán)有限的情況下，引起許多實(shí)際問題，稅收行政立法缺乏實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。在稅收?qǐng)?zhí)法中還需進(jìn)一步完善程序監(jiān)督機(jī)制，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政權(quán)力進(jìn)行有效約束。稅收立法民主化進(jìn)程緩慢，納稅人參與度低，納稅人維權(quán)意識(shí)及全社會(huì)法制環(huán)境的欠缺，以及稅務(wù)機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位導(dǎo)致稅收司法監(jiān)督難以啟動(dòng)。

三、全面落實(shí)稅收法定，推進(jìn)依法治稅進(jìn)程

（一）健全稅收立法機(jī)制

加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法工作，統(tǒng)一法制，防止政出多門，提高稅法權(quán)威性和穩(wěn)定性。對(duì)一些授權(quán)立法和行政立法的實(shí)體稅種，時(shí)機(jī)成熟的，應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)及時(shí)制定法律，提升立法層次。推動(dòng)稅收法定入憲，使國(guó)家和納稅人處于憲法上的平等地位，實(shí)現(xiàn)對(duì)稅收立法權(quán)的約束。制定《稅收基本法》，對(duì)稅收立法權(quán)限、立法程序等基本問題進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，發(fā)揮對(duì)整個(gè)稅收法律體系建立的主導(dǎo)作用和各單行稅法的統(tǒng)領(lǐng)作用，協(xié)調(diào)稅收立法、執(zhí)法與司法，實(shí)現(xiàn)憲法精神與單行稅法的銜接。以嚴(yán)格的立法程序?qū)?guó)家征稅權(quán)的行使施加合理的約束與規(guī)范，確保稅法精神獲得最大程度的實(shí)現(xiàn)。

（二）強(qiáng)化稅收?qǐng)?zhí)法約束

首先，應(yīng)在立法中對(duì)各稅種征收的法定程序予以明確規(guī)定，相關(guān)行政法規(guī)應(yīng)保持一致，解決執(zhí)行中的歧義問題，既保障稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，提高征收效率，又要保障納稅人合法權(quán)益，提高其納稅意識(shí)；其次，在執(zhí)法活動(dòng)中，也應(yīng)建立和完善程序機(jī)制，促使征稅機(jī)關(guān)和人員嚴(yán)格遵守稅收程序法規(guī)定，按照法定職權(quán)范圍，依據(jù)法定授權(quán)、工作順序、法定時(shí)限進(jìn)行征收活動(dòng)，通過公開辦稅、納稅服務(wù)責(zé)任制及責(zé)任追究制等內(nèi)部機(jī)制的建立與完善，廣泛聽取民意，保證程序的公正性，約束稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)，提高稅務(wù)活動(dòng)的合法性。

（三）完善稅法制約機(jī)制

人大及其相關(guān)法律監(jiān)督部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)稅收行政立法權(quán)的審查，在其設(shè)立上與憲法、上位法的立法精神與原則相一致，對(duì)稅收自由裁量權(quán)的設(shè)定應(yīng)有條件和必要程序的限制。重視立法聽證，吸納民意。強(qiáng)化稅務(wù)行政復(fù)議與稅務(wù)行政訴訟，實(shí)現(xiàn)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法行為的有效監(jiān)督。

建立合理、規(guī)范、公開的預(yù)算體制和科學(xué)嚴(yán)密的審計(jì)制度，制定相關(guān)配套措施，將法定原則貫穿在稅收的收、支、管等不同環(huán)節(jié)。通過紀(jì)檢、監(jiān)察、媒體及社會(huì)中介等，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)和各類納稅人的稅收法律行為進(jìn)行監(jiān)督，促使全社會(huì)建立起依法守法，自覺納稅的良好外部環(huán)境。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]劉劍文，陳立誠(chéng).稅收法定原則的生命在于落實(shí)[J].檢察風(fēng)云，2014（4）

[2]胡力升.稅收法制現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)方式[J].稅務(wù)研究，2004（11）

[責(zé)任編輯：王鳳娟]endprint