人民監(jiān)督員制度的改革完善

趙金鑄

內(nèi)容摘要：人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)為落實(shí)中央司法體制改革要求，建立和完善的對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理直接受理偵查案件的外部監(jiān)督機(jī)制的重要?jiǎng)?chuàng)新，自2010年10月全面推行以來(lái)，對(duì)提高檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。本次對(duì)人民監(jiān)督員制度的改革，要緊緊圍繞中央《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，完善人民監(jiān)督員知情渠道保障制度，完善人民監(jiān)督員監(jiān)督信息通報(bào)制度，賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督程序“剛性”啟動(dòng)權(quán)，完善保密防范機(jī)制，全面落實(shí)中央司法體制改革頂層設(shè)計(jì)要求。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員 制度改革 完善 監(jiān)督

2015年2月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議審議通過(guò)了《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），對(duì)人民監(jiān)督員制度改革進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。本文圍繞《方案》的框架和最高人民檢察院《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》），結(jié)合人民監(jiān)督員制度建立以來(lái)的實(shí)踐探索，在相關(guān)調(diào)研基礎(chǔ)上，針對(duì)人民監(jiān)督員制度的改革完善提出一些粗淺的建議。

一、《方案》中改革的內(nèi)容

《方案》中改革的內(nèi)容主要包括五個(gè)方面：

1.改革人民監(jiān)督員的選任機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)“自己選人監(jiān)督自己”的做法遭到社會(huì)和理論界的質(zhì)疑。雖然部分省級(jí)檢察院根據(jù)《規(guī)定》開(kāi)展了“人民監(jiān)督員選任委員會(huì)”選任、管理人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作，[1]但由于檢察機(jī)關(guān)仍然深度參與并發(fā)揮著主導(dǎo)作用，人民監(jiān)督員的外部化選任管理問(wèn)題并沒(méi)有從根本上解決。因此，《方案》將人民監(jiān)督員選任權(quán)賦予了司法行政機(jī)關(guān)。

2.改革人民監(jiān)督員管理方式。毫無(wú)疑問(wèn)，人民監(jiān)督員的選任和管理完全脫離檢察機(jī)關(guān)，確定司法行政機(jī)關(guān)為人民監(jiān)督員的選任和管理機(jī)關(guān)，從制度上解決了“自己選人監(jiān)督自己”的問(wèn)題。

3.拓展人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍。《方案》在原有七種監(jiān)督情形的基礎(chǔ)上，圍繞黨的十八屆四中全會(huì)提出的“完善人民監(jiān)督員制度，重點(diǎn)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財(cái)物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動(dòng)”，將“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”等四種情形納入人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍。

4.完善監(jiān)督程序?！斗桨浮吩谕晟票O(jiān)督程序的同時(shí)，針對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)效力偏弱的問(wèn)題，設(shè)置了復(fù)議程序，完善了人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的救濟(jì)機(jī)制。

5.完善人民監(jiān)督員知情權(quán)保障機(jī)制?！斗桨浮芬蠼⒙殑?wù)犯罪案件臺(tái)賬、人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知和人民監(jiān)督員參與案件跟蹤回訪(fǎng)、執(zhí)法檢查等機(jī)制，便于人民監(jiān)督員掌握案件辦理情況，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線(xiàn)索。

此外，《方案》還就推進(jìn)人民監(jiān)督員立法提出了要求。

二、落實(shí)《方案》過(guò)程中應(yīng)盡快完善的問(wèn)題

總體來(lái)看，人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的啟動(dòng)可分為“剛性啟動(dòng)”與“柔性啟動(dòng)”兩類(lèi)?！皠傂詥?dòng)”是指，檢察機(jī)關(guān)作出“擬撤銷(xiāo)決定”、“擬不起訴決定”及“職務(wù)犯罪嫌疑人不服逮捕決定”的三類(lèi)案件自動(dòng)進(jìn)入監(jiān)督程序。從實(shí)踐來(lái)看，正由于這三類(lèi)案件的啟動(dòng)具有檢察機(jī)關(guān)“自發(fā)”的特征，也成為監(jiān)督案件數(shù)量最多的情形。相反地，“柔性啟動(dòng)”即依托于人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)方能啟動(dòng)的“八種情形”進(jìn)入監(jiān)督程序的情況則不太理想。[2]

1.告知制度不完善?！兑?guī)定》未作對(duì)當(dāng)事人權(quán)利告知制度的任何規(guī)定，大多是省級(jí)檢察院在貫徹意見(jiàn)中提出要求，如甘肅省人民檢察院在貫徹意見(jiàn)中對(duì)告知責(zé)任部門(mén)和要求進(jìn)行了明確。但該意見(jiàn)并未明確當(dāng)事人應(yīng)直接向人民監(jiān)督員反映還是通過(guò)檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員辦公室向人民監(jiān)督員反映。

2.監(jiān)督信息通報(bào)渠道不通暢。筆者所在院在辦理一起特大貪污、濫用職權(quán)案過(guò)程中，犯罪嫌疑人在第一次訊問(wèn)告知權(quán)利后提出申請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督，在無(wú)明確制度規(guī)定的情況下，依據(jù)《規(guī)定》第36條，“每年至少一次向人民監(jiān)督員通報(bào)直接受理立案?jìng)刹榘讣k理情況”的要求，將犯罪嫌疑人申請(qǐng)監(jiān)督的事項(xiàng)和案件辦理過(guò)程情況向人民監(jiān)督員進(jìn)行了集體通報(bào)。但從該條的精神看，主要應(yīng)指年度或一定時(shí)期的職務(wù)犯罪案件的類(lèi)案通報(bào)。

3.人民監(jiān)督員啟動(dòng)監(jiān)督程序的“剛性”不足。根據(jù)《規(guī)定》，人民監(jiān)督員要求啟動(dòng)監(jiān)督程序的，人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)或者專(zhuān)人應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，并在規(guī)定期限內(nèi)提出擬辦意見(jiàn)報(bào)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)。很明顯，人民監(jiān)督員“八種情形”下的監(jiān)督?jīng)Q定權(quán)在檢察機(jī)關(guān)，缺乏啟動(dòng)“剛性”。

4.保密防范機(jī)制不健全?！斗桨浮吩诒Ｕ先嗣癖O(jiān)督員知情權(quán)的同時(shí)，可能造成職務(wù)犯罪案件信息的泄露，尤其是對(duì)重特大案件的辦理造成嚴(yán)重后果。雖然《方案》明確了人民監(jiān)督員保密義務(wù)，但未對(duì)違反保密義務(wù)的處理進(jìn)行明確。

5.人民監(jiān)督員制度缺乏立法保障。實(shí)行人民監(jiān)督員制度，“目前它仍然是檢察機(jī)關(guān)單方面的‘善意行為，缺乏國(guó)家專(zhuān)門(mén)法律來(lái)支撐”。[3]雖然人民監(jiān)督員制度的合法性毋庸置疑，但其法律依據(jù)不充足的問(wèn)題還是應(yīng)借助《方案》的“東風(fēng)”盡快加以解決。

三、對(duì)人民監(jiān)督員制度改革的完善建議

根據(jù)上述《方案》的主要內(nèi)容和實(shí)踐中人民監(jiān)督員制度運(yùn)行方面存在的問(wèn)題，筆者提出如下完善建議：

1.完善人民監(jiān)督員知情渠道保障制度。筆者認(rèn)為，落實(shí)《方案》建立人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知制度，關(guān)鍵在于如何確保當(dāng)事人的監(jiān)督請(qǐng)求在第一時(shí)間反饋并得到及時(shí)有效監(jiān)督。在此方面，重慶市人民檢察院的做法值得借鑒，其在落實(shí)《方案》告知監(jiān)督事項(xiàng)的同時(shí)還告知當(dāng)事人，如果認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)存在需要人民監(jiān)督員監(jiān)督的事項(xiàng)，可以通過(guò)其門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上的人民監(jiān)督員信箱、各級(jí)人民檢察院的人民監(jiān)督員接待日、案件承辦檢察院或上級(jí)人民檢察院人民監(jiān)督員工作部門(mén)等渠道向人民監(jiān)督員反映情況。

2.完善人民監(jiān)督員監(jiān)督信息通報(bào)制度。如果當(dāng)事人通過(guò)人民監(jiān)督工作部門(mén)反映請(qǐng)求監(jiān)督，有必要建立監(jiān)督信息通報(bào)制度。筆者認(rèn)為，監(jiān)督信息的通報(bào)應(yīng)由承辦案件的檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行，通報(bào)可以采取定期通報(bào)和不定期通報(bào)相結(jié)合的方式。對(duì)犯罪嫌疑人在告知權(quán)利后向檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)求要求人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件，應(yīng)不定期及時(shí)進(jìn)行通報(bào)。反之，可采取定期通報(bào)的方式進(jìn)行。

3.賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督程序“剛性”啟動(dòng)權(quán)?！霸诒O(jiān)督程序方面，目前由被監(jiān)督者（檢察院）啟動(dòng)監(jiān)督的程序設(shè)計(jì)不符合監(jiān)督的本質(zhì)。”[4]因此，有學(xué)者建議，“人民監(jiān)督員啟動(dòng)程序的決定權(quán)應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人”。[5]筆者認(rèn)為同樣不妥，應(yīng)由人民監(jiān)督員自行決定啟動(dòng)或者依當(dāng)事人申請(qǐng)決定啟動(dòng)，這樣既可以杜絕職務(wù)犯罪嫌疑人為逃脫處罰故意阻礙司法活動(dòng)而無(wú)理提出監(jiān)督申請(qǐng)，節(jié)約司法資源，又能確保人民監(jiān)督員認(rèn)為符合監(jiān)督條件的案件進(jìn)入監(jiān)督程序。

4.完善保密防范機(jī)制。有學(xué)者認(rèn)為，除針對(duì)“三類(lèi)案件”須將案件事實(shí)對(duì)人民監(jiān)督員完整披露，其他情形可視具體案件涉密程度對(duì)案件事實(shí)的披露適當(dāng)加以限定。[6]筆者認(rèn)為，此舉無(wú)異于因噎廢食，對(duì)于因案件事實(shí)公開(kāi)存在的保密風(fēng)險(xiǎn)，完全可以“通過(guò)追究人民監(jiān)督員相關(guān)責(zé)任乃至刑事責(zé)任，提高人民監(jiān)督員對(duì)案件信息泄露的成本以確保案件保密性”。[7]同時(shí)，在與之相關(guān)的保密防范機(jī)制中，應(yīng)參照《刑事訴訟法》有關(guān)規(guī)定建立人民監(jiān)督員回避制度，化解案件的泄密風(fēng)險(xiǎn)成本。

當(dāng)然，《方案》不是人民監(jiān)督員制度改革完善的終點(diǎn)，實(shí)踐過(guò)程中還會(huì)遇到新的困難和問(wèn)題，需要不斷完善改進(jìn)，而推進(jìn)制度法制化進(jìn)程，盡快完成人民監(jiān)督員制度立法乃是當(dāng)務(wù)之急。

注釋?zhuān)?/p>

[1]參見(jiàn)李浣：《人民監(jiān)督員制度的作用及存在的問(wèn)題》，http：//www.jcrb.com/procuratorate/theories/practice/201304/t20130426_1098675.html，訪(fǎng)問(wèn)日期：2015年5月25日。

[2]參見(jiàn)《讓檢察權(quán)在人民監(jiān)督下依法獨(dú)立公正行使——專(zhuān)家學(xué)者縱論人民監(jiān)督員制度改革》，載《人民檢察》2015年第5期。

[3]丁毅、楊文靜：《人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設(shè)與完善》，載《政法論壇》2007年第6期。

[4]章群：《人民監(jiān)督員制度改革路徑探析》，載《 人民論壇》2011年第14期。

[5]、[6]、[7]同[2]。