環(huán)境法律如何“綠化”升級(jí)

環(huán)境法律如何“綠化”升級(jí)

法治是治國(guó)之重器，良法是善治之前提，“綠色化”自然也不能缺席法治建設(shè)。用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建有利于環(huán)境質(zhì)量改善的法律法規(guī)體系和經(jīng)濟(jì)體系，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。本期誠(chéng)邀孫佑海院長(zhǎng)，針對(duì)我國(guó)當(dāng)前環(huán)境法律領(lǐng)域內(nèi)空白與欠缺，對(duì)癥下藥，以期從立法角度開(kāi)出良方。

■專(zhuān)家名片

孫佑海：最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所原所長(zhǎng)，天津大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授。

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)先后制定了《民法通則》、《物權(quán)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《刑法》等重要法律。但是，在環(huán)境和自然資源保護(hù)法律制度領(lǐng)域，立法上仍存在明顯的“空白”，總體上尚未建立形成有利于生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的理念、原則與機(jī)制。生態(tài)文明的有關(guān)法律特別是環(huán)境保護(hù)方面的法律受其他領(lǐng)域立法的沖擊，實(shí)際法律效力“嚴(yán)重減損”。此外，有關(guān)生態(tài)文明的法律及其制度之間部門(mén)化和碎片化特點(diǎn)突出，交叉重疊非常普遍，法律法律制度之間“內(nèi)耗”嚴(yán)重，法律沖突并不鮮見(jiàn)。

綜合上述問(wèn)題及中央決定、全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃落實(shí)要求，生態(tài)文明法律制度和體系建設(shè)應(yīng)根據(jù)緊迫程度，分期進(jìn)行立法改革。的《危險(xiǎn)化學(xué)品安全和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)法》。

修改完善現(xiàn)行《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，進(jìn)一步明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)各級(jí)政府政策、規(guī)劃制定的約束力和對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局的約束力，增強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的獨(dú)立性、科學(xué)性。

制定完善的土壤及污染場(chǎng)地管理的法律法規(guī)體系。盡快出臺(tái)全面的、綜合性的《土壤環(huán)境保護(hù)法》，制定污染場(chǎng)地管理的配套法律法規(guī)等，構(gòu)建一個(gè)完整科學(xué)的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步形成土壤污染管理的法律規(guī)范體系。制定《環(huán)境責(zé)任法》。對(duì)生態(tài)損害賠償、生態(tài)損害修復(fù)、因果關(guān)系推定、疫病學(xué)因果關(guān)系調(diào)查、公益訴訟、環(huán)境損害鑒定評(píng)估、責(zé)任保險(xiǎn)和基金制度，以及糾紛處理等做出具體規(guī)定。

近期建議（1-3年）

改革危險(xiǎn)化學(xué)品多部門(mén)分管體制，整合現(xiàn)有環(huán)保、安全、交通、公安等部門(mén)涉及危險(xiǎn)化學(xué)品管理的行政監(jiān)管職能，建立統(tǒng)一、獨(dú)立、高效的危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控體系，相應(yīng)制定適用全部危險(xiǎn)化學(xué)品

中期建議（3-5年）

根據(jù)環(huán)境保護(hù)向環(huán)境質(zhì)量管理轉(zhuǎn)型的要求，完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定程序，強(qiáng)化環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律效力，將一些重要的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)直接納入環(huán)境保護(hù)法律或者法規(guī)中；改革環(huán)境保護(hù)部門(mén)的內(nèi)部管理體制，整合排污許可以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”驗(yàn)收、排污申報(bào)、總量控制、環(huán)保設(shè)施監(jiān)管、排污口設(shè)置管理等各相關(guān)環(huán)境管理制度，減少環(huán)境管理的重復(fù)交叉和內(nèi)耗，有效發(fā)揮排污許可在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和環(huán)境綜合管理中的統(tǒng)領(lǐng)作用。同時(shí)，分別研究制定《排污許可法》和《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法》。

根據(jù)中央生態(tài)文明制度建設(shè)提出的任務(wù)，研究制定有關(guān)自然保護(hù)區(qū)域的法律和有關(guān)自然資源資產(chǎn)管理的法律。在優(yōu)先保護(hù)、嚴(yán)格管理和可持續(xù)利用的前提下，改革現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園和森林公園等各類(lèi)保護(hù)區(qū)體系混雜、社會(huì)功能定位不清、管理機(jī)構(gòu)交叉重疊的體制，并在此基礎(chǔ)上，建立形成相對(duì)完整統(tǒng)一的自然保護(hù)區(qū)域法律法規(guī)體系和技術(shù)規(guī)范體系。同時(shí)，研究制定統(tǒng)一規(guī)范各種保護(hù)區(qū)域的《國(guó)家公園法》。

如何有效地利用資源并防止生態(tài)環(huán)境的破壞，如何滿足當(dāng)代人日益增長(zhǎng)的物質(zhì)需求并不對(duì)未來(lái)人的利益造成影響，應(yīng)當(dāng)作為直接調(diào)整、規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系的民法典的重要使命之一。

進(jìn)一步健全有關(guān)自然資源所有權(quán)、使用權(quán)以及相關(guān)民事權(quán)利的規(guī)定，建立健全有關(guān)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易的有關(guān)規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，研究制定有關(guān)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)管理的法律及其配套規(guī)定，逐步形成比較完整的資產(chǎn)代理、資產(chǎn)監(jiān)管和資產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的管理和制度體系。同時(shí)，研究制定有關(guān)國(guó)有公益性自然資源資產(chǎn)管理的法律及其配套規(guī)定，逐步形成有關(guān)資產(chǎn)代理、資產(chǎn)監(jiān)管以及資產(chǎn)核算、審計(jì)的管理和制度體系。

長(zhǎng)期建議（5-10年）

明確規(guī)定環(huán)境的公共資源或公眾共用物屬性，在憲法和法律中明確規(guī)定環(huán)境的法定內(nèi)涵和外延，明確規(guī)定其公共資源或公眾共用物屬性；將推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)以及環(huán)境不得惡化的原則納入民法典編纂，將環(huán)境權(quán)作為公民權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，明確規(guī)定物權(quán)利用不得損害公共資源和公民環(huán)境權(quán)益，進(jìn)一步完善環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任，并建立環(huán)境侵權(quán)社會(huì)化救助機(jī)制。

應(yīng)當(dāng)積極研究探索我國(guó)整體法律體系的生態(tài)化和綠色化，即把生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的理念、原則和規(guī)范納入憲法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等諸多法律中，使得有利于環(huán)境保護(hù)的法律制度和措施在各個(gè)領(lǐng)域都持續(xù)不斷地發(fā)揮應(yīng)有的作用。在民法典編纂的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)特別注意把生態(tài)文明建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)的理念、原則和重要規(guī)范納入其中。

首先，明確規(guī)定環(huán)境的公共資源或公眾公用物屬性。在憲法和法律中明確規(guī)定環(huán)境的法定內(nèi)涵和外延，明確規(guī)定其公共資源或者公共共用物屬性。要依法明確規(guī)定環(huán)境包括自然資源和生態(tài)系統(tǒng)（包括由自然因素組成的天然環(huán)境和經(jīng)過(guò)人力改造的人工環(huán)境），其屬性為公共資源或者公眾共用物（如公眾共同享用的地面、地域、海域、空間、道路、街道、廣場(chǎng)、自然人文遺跡、公園、景觀等）。 該公共資源或者公眾共用物，是憲法和法律，特別是環(huán)境法律專(zhuān)門(mén)調(diào)整的范圍和保護(hù)的對(duì)象。這也是環(huán)境保護(hù)法律成為獨(dú)立的法律部門(mén)的根本原因。

其次，把推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)以及保護(hù)環(huán)境的原則納入民法典編纂。如何有效地利用資源并防止生態(tài)環(huán)境的破壞，如何滿足當(dāng)代人日益增長(zhǎng)的物質(zhì)需求并不對(duì)未來(lái)人的利益造成影響，應(yīng)當(dāng)作為直接調(diào)整、規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系的民法典的重要使命之一。這就要求未來(lái)的民法典不能僅僅局限于傳統(tǒng)民法對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)注，更應(yīng)當(dāng)在基本原則、人身權(quán)、物權(quán)、侵權(quán)責(zé)任等各個(gè)方面廣泛體現(xiàn)對(duì)人文和生態(tài)的關(guān)懷，實(shí)現(xiàn)“綠色化”。其中基本原則體現(xiàn)民法的核心價(jià)值，建議在民法典編纂過(guò)程中，在總則部分設(shè)立有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)方面的原則，如預(yù)防原則和自然資源的可持續(xù)利用原則。

再次，將環(huán)境權(quán)作為人身權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。建議在民法典編纂過(guò)程中，對(duì)人身權(quán)制度的“綠化”作認(rèn)真研究，把環(huán)境權(quán)納入人身權(quán)的有關(guān)規(guī)定中。通常而言，人活在環(huán)境中，人的生命和健康等人格利益同環(huán)境質(zhì)量的好壞息息相關(guān)。隨著近代民法從以財(cái)產(chǎn)法為核心轉(zhuǎn)向越來(lái)越重視人文關(guān)懷，隨著生態(tài)文明制度在我國(guó)各項(xiàng)建設(shè)中的全方位推進(jìn)，“望得見(jiàn)山，看得見(jiàn)水，記得住鄉(xiāng)愁”的“生態(tài)人”應(yīng)當(dāng)在民法典編纂中得到確認(rèn)。另一方面，為了切實(shí)增強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任感和使命感，應(yīng)當(dāng)同時(shí)明確公民的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。建議在民法典中明確“公民享有環(huán)境權(quán)。公民的日照、清潔空氣、清潔水等環(huán)境權(quán)益受法律保護(hù)，禁止故意用排放污染、破壞生態(tài)等方式損害公民的環(huán)境權(quán)。”

另外，把環(huán)境物權(quán)納入物權(quán)規(guī)范，進(jìn)一步明確物權(quán)使用不應(yīng)損害公共和私人環(huán)境權(quán)益。建議在民法典編纂過(guò)程中，對(duì)物權(quán)制度的“綠化”做認(rèn)真研究。明確環(huán)境屬于公共物，明確自然資源物權(quán)應(yīng)當(dāng)合理使用，明確規(guī)范用益物權(quán)的類(lèi)型和權(quán)能。

人活在環(huán)境中，人的生命和健康等人格利益同環(huán)境質(zhì)量的好壞息息相關(guān)。隨著近代民法從以財(cái)產(chǎn)法為核心轉(zhuǎn)向越來(lái)越重視人文關(guān)懷，隨著生態(tài)文明制度在我國(guó)各項(xiàng)建設(shè)中的全方位推進(jìn)，“望得見(jiàn)山，看得見(jiàn)水，記得住鄉(xiāng)愁”的“生態(tài)人”應(yīng)當(dāng)在民法典編纂中得到確認(rèn)。

還有，要完善有關(guān)侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定?，F(xiàn)行《侵權(quán)責(zé)任法》和有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律中已經(jīng)設(shè)立了“環(huán)境污染責(zé)任”等方面的侵權(quán)責(zé)任制度，下一步需要擴(kuò)展完善有關(guān)規(guī)定。

其一，進(jìn)一步完善環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定。

其中包括增加生態(tài)破壞作為環(huán)境侵權(quán)的一種類(lèi)型，明確因開(kāi)發(fā)自然資源引起水土流失、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件被永久性破壞以及生活條件遭到毀滅性破壞等也同樣適用環(huán)境侵權(quán)責(zé)任；建立懲罰性賠償制度，規(guī)定排污人故意排污造成第三者人身?yè)p害的，應(yīng)當(dāng)賠償懲罰性賠償金；進(jìn)一步細(xì)化公益訴訟制度，對(duì)于沒(méi)有造成個(gè)人明顯損害，但造成環(huán)境污染或者生態(tài)破壞，準(zhǔn)許進(jìn)行公益訴訟，可以由檢察院或者其他團(tuán)體提出訴訟；對(duì)環(huán)境侵權(quán)規(guī)定特別的訴訟時(shí)效，以更好地保護(hù)受害人的權(quán)利。對(duì)于污染環(huán)境的加害人，應(yīng)當(dāng)特別增加恢復(fù)原狀的義務(wù)，以恢復(fù)環(huán)境和生態(tài)。

其二，建立環(huán)境侵權(quán)社會(huì)化救助機(jī)制。

其中包括擴(kuò)大環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的范圍，改變我國(guó)責(zé)任保險(xiǎn)限于突發(fā)性污染事故的立法規(guī)定，把合法排污造成的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任納入責(zé)任保險(xiǎn)的范圍，也可以考慮突破保險(xiǎn)范圍，把企業(yè)正常的累積排污行為致害事件及排污致國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物、自然保護(hù)區(qū)損害等行為納入理賠范圍；建立公共補(bǔ)償機(jī)制，建立企業(yè)、保險(xiǎn)（行業(yè)）、國(guó)家三個(gè)層級(jí)的保障。企業(yè)承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)的絕對(duì)責(zé)任，保險(xiǎn)或者行業(yè)自助承擔(dān)第二層級(jí)責(zé)任，但對(duì)于特別巨大的侵權(quán)案件，比如核事故損害賠償?shù)?，?yīng)當(dāng)完善國(guó)家兜底賠償?shù)臋C(jī)制。

此外，在不斷環(huán)境法律體系和整合現(xiàn)行法律制度的基礎(chǔ)上，以環(huán)境保護(hù)法和各專(zhuān)項(xiàng)污染防治法為基礎(chǔ)，深入開(kāi)展環(huán)境法典的理論研究和體系結(jié)果雙設(shè)計(jì)論證，動(dòng)員各界力量廣泛參與，為全面開(kāi)展環(huán)境法典的編撰奠定深厚的理論和社會(huì)基礎(chǔ)。