大數(shù)據(jù)時代的治理轉型

張茉楠

大數(shù)據(jù)技術在商業(yè)領域已經顯示出提供“解決方案”的驚人能力，同樣可以在國家治理、政府治理、社會治理中運用

國務院通過的《關于促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》為未來中國的大數(shù)據(jù)發(fā)展指明了方向。然而，與全球主要發(fā)達國家相比，中國仍處于大數(shù)據(jù)發(fā)展的初級階段。如何構筑大數(shù)據(jù)時代的國家競爭發(fā)展優(yōu)勢將具有深遠的戰(zhàn)略意義。

大數(shù)據(jù)時代的國際競爭格局

當前，大數(shù)據(jù)正煥發(fā)出變革的力量，并正在改變各國綜合國力增速，重塑未來國際戰(zhàn)略格局，主要表現(xiàn)在以下方面。

首先，大數(shù)據(jù)成為經濟社會發(fā)展新的驅動力。隨著物聯(lián)網、云計算、移動互聯(lián)網等網絡新技術的應用和發(fā)展，社會信息化進程進入數(shù)據(jù)時代，海量數(shù)據(jù)的產生與流轉成為常態(tài)。未來20年，全球50億人將實現(xiàn)聯(lián)網，這將使全球數(shù)據(jù)量呈幾何式快速增長。預計到2020年，全球數(shù)據(jù)使用量將達到約40ZB（1ZB=10億TB），將成為新的重要驅動力。

其次，大數(shù)據(jù)將成為重要的戰(zhàn)略資源和核心資產。世界各國對數(shù)據(jù)的依賴快速上升，國家競爭焦點已經從資本、土地、人口、資源的爭奪轉向了對大數(shù)據(jù)的爭奪，制信（數(shù)）權成為繼制陸權、制海權、制空權之后的新制權。大數(shù)據(jù)使得數(shù)據(jù)強國與數(shù)據(jù)弱國的區(qū)分不再以經濟規(guī)模和經濟實力論英雄，而是決定于一國大數(shù)據(jù)能力的優(yōu)劣。

第三，大數(shù)據(jù)將改變國家治理的架構和模式。大數(shù)據(jù)不僅是一場技術和經濟革命，更是一場國家治理的變革。大數(shù)據(jù)可以通過對海量、動態(tài)、高增長、多元化、多樣化數(shù)據(jù)的高速處理，快速獲得有價值信息，提高公共決策能力。另外，數(shù)據(jù)主權的提出也使政府、企業(yè)和個人的角色發(fā)生轉變，使國家治理結構逐步實現(xiàn)從國家獨大的治理結構轉向多元共治，從封閉性治理結構轉向開放性結構，從政府配置資源模式轉向市場配置資源模式的轉變，作為基礎設施的大數(shù)據(jù)和作為基礎性制度的大數(shù)據(jù)同時存在。

最后，大數(shù)據(jù)安全已經成為國家最重要的戰(zhàn)略安全之一。借助大數(shù)據(jù)革命，美國等發(fā)達國家全球數(shù)據(jù)監(jiān)控能力升級，確保自身在網絡空間和數(shù)據(jù)空間的主導地位。各種國家信息基礎設施和重要機構所承載著的龐大數(shù)據(jù)信息，如由信息網絡系統(tǒng)所控制的石油和天然氣管道、水、電力、交通、銀行、金融、商業(yè)和軍事等，都有可能成為被攻擊的目標，大數(shù)據(jù)安全已經上升成為國家安全極為關鍵的組成部分。

主要國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略在行動

當前，世界各國紛紛利用大數(shù)據(jù)提升國家競爭能力和戰(zhàn)略能力。

1.美國大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的全球領導力。美國政府最先對大數(shù)據(jù)技術革命做出戰(zhàn)略反應，利用大數(shù)據(jù)提升國家治理水平和國家競爭優(yōu)勢。迄今為止，美國政府在大數(shù)據(jù)方面實施了三輪政策行動。

第一輪是2012年3月，白宮發(fā)布《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計劃》，并成立“大數(shù)據(jù)高級指導小組”，該計劃有兩個目標：一是用大數(shù)據(jù)技術系統(tǒng)改造傳統(tǒng)國家治理手段和治理體系；二是形成新的經濟增長業(yè)態(tài)和板塊。

第二輪是2013年11月，白宮推出“數(shù)據(jù)-知識-行動”（Data to Knowledge to Action）計劃，進一步細化了利用大數(shù)據(jù)改造國家治理、促進前沿創(chuàng)新、提振經濟增長的路徑。這是美國向數(shù)字治國、數(shù)字經濟、數(shù)字城市、數(shù)字國防轉型的重要舉措。

第三輪是2014年5月，美國總統(tǒng)辦公室提交《大數(shù)據(jù)：把握機遇，維護價值》政策報告，強調政府部門和私人部門緊密合作，利用大數(shù)據(jù)最大限度地促進增長和利益，減少風險。

2.歐盟“數(shù)據(jù)驅動經濟戰(zhàn)略”框架初顯。歐盟在2014年發(fā)布了《數(shù)據(jù)驅動經濟戰(zhàn)略》，有望近期內成為歐盟經濟單列行業(yè)，為歐盟恢復經濟增長和擴大就業(yè)，做出巨大貢獻。歐盟在大數(shù)據(jù)方面的活動主要涉及兩方面內容：（1）研究數(shù)據(jù)價值鏈戰(zhàn)略計劃；（2）資助“大數(shù)據(jù)”和“開放數(shù)據(jù)”領域的研究和創(chuàng)新活動。數(shù)據(jù)價值鏈戰(zhàn)略計劃包括開放數(shù)據(jù)、云計算、高性能計算和科學知識開放獲取四大戰(zhàn)略。主要原則是：高質量數(shù)據(jù)的廣泛獲得性，包括公共資助數(shù)據(jù)的免費獲得；作為數(shù)字化單一市場的一部分，歐盟內的數(shù)據(jù)自由流動；尋求個人潛在隱私問題與其數(shù)據(jù)再利用潛力之間的適當平衡，同時賦予公民以其希望形式使用自己數(shù)據(jù)的權利。

3.亞太地區(qū)國家紛紛搶占大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略制高點。亞洲一些國家在大數(shù)據(jù)發(fā)展中緊追其后。日本積極謀劃利用大數(shù)據(jù)改造國家治理體系，對沖經濟下行風險。2013年6月，安倍內閣正式公布新IT戰(zhàn)略《創(chuàng)建最尖端IT國家宣言》，以開放大數(shù)據(jù)為核心的IT國家戰(zhàn)略，把大數(shù)據(jù)和云計算衍生出的新興產業(yè)群視為提振經濟增長、優(yōu)化國家治理的重要抓手。

韓國科學技術政策研究院2011年正式提出“大數(shù)據(jù)中心戰(zhàn)略”以及“構建英特爾綜合數(shù)據(jù)庫”。同時，韓國社會專職部門制定應對大數(shù)據(jù)時代計劃。2012年，韓國國家科學技術委員會就大數(shù)據(jù)未來發(fā)展環(huán)境發(fā)布重要戰(zhàn)略規(guī)劃。2013年，在樸槿惠總統(tǒng)“創(chuàng)意經濟”的新國家發(fā)展戰(zhàn)略指引下，韓國未來創(chuàng)造科學部提出“培養(yǎng)大數(shù)據(jù)、云計算系統(tǒng)相關企業(yè)1000個”的國家級大數(shù)據(jù)發(fā)展計劃以及《第五次國家信息化基本計劃（2013-2017）》等多項大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略。

總體來看，國外政府大數(shù)據(jù)政策措施體現(xiàn)出如下明顯特征：一是頒布戰(zhàn)略規(guī)劃進行整體布局，搶占大數(shù)據(jù)先機；二是注重構建配套政策，包括人才培養(yǎng)、產業(yè)扶持、資金保障、數(shù)據(jù)開放共享等，為本國大數(shù)據(jù)發(fā)展構筑良好的生態(tài)環(huán)境。

中國準備好了嗎

大數(shù)據(jù)對于中國的戰(zhàn)略意義毋庸置疑。2013年，中國大數(shù)據(jù)產業(yè)市場規(guī)模為34.3億元，同比增長率超100%。然而，與國外先進國家相比，中國大數(shù)據(jù)發(fā)展卻面臨非常嚴峻的風險與挑戰(zhàn)。

1.大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略儲備能力不足，尚缺乏國家頂層設計。從主要發(fā)達國家的大數(shù)據(jù)發(fā)展經驗看，美國等國持續(xù)強化國家戰(zhàn)略的頂層設計，重點關注大數(shù)據(jù)對創(chuàng)新能力、國家安全能力、產業(yè)競爭力等國家競爭優(yōu)勢的重構，持續(xù)推出大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略規(guī)劃。目前，中國明確大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略的中央部門和政府部門較少，更多是產業(yè)界和學術界的探討，大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的國家頂層設計尚未進入議事日程。此外，大數(shù)據(jù)治理不是技術問題，而是具有系統(tǒng)性、全局性的戰(zhàn)略問題，需要有全面推動大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實施的權力部門和核心決策機構。而這些機制設計，中國都明顯缺失和缺位。

2.條塊分割體制壁壘和“信息孤島”，阻礙數(shù)據(jù)開放和共享。據(jù)統(tǒng)計，中國政府掌握著80%以上的數(shù)據(jù)，政府作為政務信息的采集者、管理者和占有者，具有其他社會組織不可比擬的信息優(yōu)勢。但由于信息技術、條塊分割的體制等限制，各級政府部門之間的信息網絡往往自成體系、相互割裂，相互之間的數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)互通共享，導致目前政府掌握的數(shù)據(jù)大都處于割裂和休眠狀態(tài)。同時，由于政府部門業(yè)務管理信息系統(tǒng)開發(fā)和建設的“部門化”，政府信息系統(tǒng)出現(xiàn)“系統(tǒng)林立”和分裂狀態(tài)，政府公共信息資源重復采集現(xiàn)象嚴重，信息摩擦和治理成本偏高。總體而言，政府開放數(shù)據(jù)的程度遠遠落后于世界領先國家。

3.傳統(tǒng)治理思維和治理體制在大數(shù)據(jù)時代出現(xiàn)明顯的不適應，并引發(fā)新的難題。大數(shù)據(jù)正在重構政府、市場、社會三者之間關系模式，然而，現(xiàn)有國家治理思維和治理體制已經明顯不適應這種大數(shù)據(jù)時代新趨勢的變化。特別是如果經濟體制、行政體制和社會管理體制改革不能有效跟進，既得利益主體很可能將大數(shù)據(jù)技術帶來的國家治理契機轉化為既得利益的手段和工具，可能引發(fā)新的“權力尋租”、新的“數(shù)字鴻溝”等問題。

4.法治建設滯后，維護“數(shù)據(jù)主權”的法律法規(guī)標準及配套政策嚴重缺失。目前，中國大數(shù)據(jù)法治建設明顯滯后，用于規(guī)范、界定“數(shù)據(jù)主權”的相關法律缺失，缺乏有效的大數(shù)據(jù)法律框架。

一是對于政府、商業(yè)組織和社會機構的數(shù)據(jù)開放、信息公開的相關法律法規(guī)尚待進一步完善，尤其缺乏企業(yè)和應用程序中關于搜集、存儲、分析、應用數(shù)據(jù)的相關法規(guī)。

二是沒有對保護本國數(shù)據(jù)、限制數(shù)據(jù)跨境流通等做出明確規(guī)定。金融、證券、保險等重要行業(yè)在華開展業(yè)務的外國企業(yè)將大量敏感數(shù)據(jù)傳輸、存儲至其國外的數(shù)據(jù)中心，存在不可控風險。

三是大數(shù)據(jù)技術應用與產業(yè)發(fā)展剛剛起步，缺乏與之相配套的法律法規(guī)及政策。

將大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃上升為全面的國家戰(zhàn)略

大數(shù)據(jù)引發(fā)的經濟社會革命才剛剛開始，需要全面提升大數(shù)據(jù)在國家經濟發(fā)展和治理方面的重要戰(zhàn)略地位。

1.完善大數(shù)據(jù)發(fā)展的國家頂層設計。要在“行動綱要”基礎上，加快形成大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略，包括中長期路線圖與實施重點、目標、路徑。統(tǒng)籌布局，加快大數(shù)據(jù)發(fā)展核心技術研發(fā)；推進大數(shù)據(jù)開放、共享以及安全方面的相關立法與標準制定；搶抓全球科技革命和產業(yè)革命戰(zhàn)略機遇，重構國家綜合競爭優(yōu)勢。

一是把數(shù)據(jù)主權納入國家核心利益的戰(zhàn)略范疇，加快大數(shù)據(jù)立法、法律法規(guī)和標準的制定。

二是規(guī)劃重點領域的大數(shù)據(jù)研究計劃，布局關鍵技術研發(fā)方向，強化大數(shù)據(jù)基礎設施建設和人才培養(yǎng)，加強對大數(shù)據(jù)產業(yè)的扶持，做好體制機制、資金、法規(guī)標準等方面的保障，為后期專項政策制定、項目規(guī)劃等提供依據(jù)。

三是借鑒國外政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略經驗，制定符合中國國情的大數(shù)據(jù)配套政策路線圖，注重從戰(zhàn)略技術能力儲備和戰(zhàn)略應用實施兩個角度，釋放大數(shù)據(jù)發(fā)展的潛能。

2.構建國家大數(shù)據(jù)倉庫。應加快G2G（政府與政府之間）、G2B（政府與企業(yè)之間）、G2C（政府與公民之間）的大數(shù)據(jù)開放與共享，盤活大數(shù)據(jù)資產。

一是加強大數(shù)據(jù)基礎設施建設。全面推進實施“寬帶中國”戰(zhàn)略，持續(xù)支持下一代互聯(lián)網、第四代移動通信、公共無線網絡、電子政務網、行業(yè)專網和物聯(lián)網等網絡基礎設施建設，建立政府“云平臺”，統(tǒng)籌監(jiān)測數(shù)據(jù)管理平臺、公眾民情采集與服務數(shù)據(jù)管理平臺、公共安全與應急管理數(shù)據(jù)管理平臺、政府管理績效考評數(shù)據(jù)管理平臺、資源統(tǒng)籌與經濟預警監(jiān)測數(shù)據(jù)管理平臺。

二是加強基礎數(shù)據(jù)整合。一方面，整合來自于政府職能部門及業(yè)務部門的數(shù)據(jù)信息資源，推動和規(guī)范誠信機構建設，提供完整、準確、及時的企業(yè)和個人誠信信息，推進大數(shù)據(jù)征信體系建設； 另一方面，推動國家基礎數(shù)據(jù)開放共享進程，打造透明、智慧政府，推動國家、省、市、縣四級大數(shù)據(jù)交換共享，打通信息橫向和縱向的共享渠道，推進跨地區(qū)、跨部門信息資源共享和業(yè)務協(xié)同，并在此基礎上最終建成國家大數(shù)據(jù)倉庫。

3.運用大數(shù)據(jù)，全面提升公共服務水平。從全球領先國家經驗看，社會治理體系和公共服務體系是運用大數(shù)據(jù)進行改造提升的最有潛力領域。

一是將大數(shù)據(jù)更廣泛實踐于污染防治、城市規(guī)劃、交通、醫(yī)療健康、教育、國家安全、社會輿情、軍事等重要領域，在智能交通、智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧軍工、國防等方面實現(xiàn)重大模式創(chuàng)新。

二是利用大數(shù)據(jù)加快政府自身革命，制定政府大數(shù)據(jù)開發(fā)與利用的負面清單、權力清單和責任清單。

三是利用大數(shù)據(jù)實施監(jiān)管和反腐。大數(shù)據(jù)給網絡問政、網絡監(jiān)督和技術反腐提供了強大的技術支撐，可以利用大數(shù)據(jù)建立國民滿意度指數(shù)、腐敗指數(shù)以及清廉指數(shù)等。

4.利用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新政府決策方案。大數(shù)據(jù)技術在商業(yè)領域已經顯示出提供“解決方案”的驚人能力，同樣可以在國家治理、政府治理、社會治理方面中運用。以通信網、互聯(lián)網、移動互聯(lián)網、物聯(lián)網四張網為支撐，可以提出大數(shù)據(jù)智慧城市解決方案、大數(shù)據(jù)新農村建設解決方案、大數(shù)據(jù)金融解決方案、大數(shù)據(jù)智能終端解決方案、大數(shù)據(jù)位置服務解決方案、大數(shù)據(jù)教育解決方案、大數(shù)據(jù)文化創(chuàng)意解決方案、大數(shù)據(jù)環(huán)境解決方案、大數(shù)據(jù)制造解決方案、大數(shù)據(jù)生物健康解決方案、大數(shù)據(jù)中小企業(yè)數(shù)據(jù)中心解決方案、大數(shù)據(jù)服務平臺解決方案、大數(shù)據(jù)信息安全解決方案等，為大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略真正落地找到突破口。

5.充分挖掘釋放大數(shù)據(jù)變革、創(chuàng)新經濟的潛能。首先，通過大數(shù)據(jù)實現(xiàn)制造業(yè)數(shù)字化、智能化及下一代信息技術的深度融合。要做好大數(shù)據(jù)與工業(yè)寬帶建設的對接，率先將工業(yè)寬帶的傳輸、工業(yè)大數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)中心的計算應用等環(huán)節(jié)整合起來，建立完善的工業(yè)互聯(lián)網體系和中國的工業(yè)4.0體系。

其次，鑒于目前中國的人口要素紅利在“退潮”，土地、資源、環(huán)境等生產要素日益緊張，要將大數(shù)據(jù)作為新的戰(zhàn)略性生產要素釋放出來，建立多元參與的協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟，增強產學研合作集成研發(fā)能力，激勵基于大數(shù)據(jù)資源的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，推動經濟實現(xiàn)高質量增長。

再次，利用大數(shù)據(jù)研判，預測宏觀經濟形勢，開發(fā)“經濟增長形勢判斷預測系統(tǒng)”、“物價變化高頻判斷系統(tǒng)”、“金融市場信心判斷系統(tǒng)”、“房地產景氣判斷系統(tǒng)”等，增強對經濟形勢判斷的科學性、精準性。

6.開展全球大數(shù)據(jù)交流合作。全球主要國家都已提出本國大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略，特別是美國、日本等國的數(shù)據(jù)量非常龐大。中國可通過大數(shù)據(jù)外交，與之展開國際合作，特別是在應對氣候變化、糧食安全、疾病災害、恐怖主義等領域，以及在“一帶一路”戰(zhàn)略推進過程中，豐富公共外交領域的大數(shù)據(jù)建設。

此外，可利用大數(shù)據(jù)技術掌握全球性數(shù)據(jù)情報和全球焦點事件發(fā)展態(tài)勢。建議實施中國版“全球脈動”（Global Pusle）項目。聯(lián)合國于2009年推出“全球脈動”項目，提出大數(shù)據(jù)是納米技術和量子計算之后的一個顛覆性變化，用這個技術對Twitter和Facebook等互聯(lián)網數(shù)據(jù)和文本信息開展實時分析監(jiān)測，使用語言解密軟件對互聯(lián)網世界進行“情緒分析”，可以對疾病、動亂、種族沖突提供早期預警。中國可以實施類似的大數(shù)據(jù)全球情報智能監(jiān)測項目，對全球重大趨勢進行早期預警，切實維護和保障國家安全。

（作者為中國國際經濟交流中心戰(zhàn)略研究部副研究員）