中國(guó)糧食政策調(diào)整方向

陳錫文

發(fā)揮市場(chǎng)供求在價(jià)格形成中的基礎(chǔ)作用，政府在市場(chǎng)之外給予農(nóng)民以必要的補(bǔ)貼

從統(tǒng)計(jì)數(shù)字來(lái)看，中國(guó)糧食生產(chǎn)自2004年以來(lái)呈逐年上升態(tài)勢(shì)。根據(jù)中國(guó)的統(tǒng)計(jì)口徑，中國(guó)糧食（包括大豆和薯類在內(nèi)）總產(chǎn)量從2003年的4.3億噸增長(zhǎng)到2014年的6.07億噸，增長(zhǎng)了42%。2015年糧食產(chǎn)量有望繼續(xù)增加。單純從統(tǒng)計(jì)數(shù)字來(lái)看，中國(guó)糧食產(chǎn)量持續(xù)增加，農(nóng)民收入也在增加。

當(dāng)前中國(guó)糧食供求狀況

但是，值得關(guān)注的是，在國(guó)內(nèi)產(chǎn)量不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，糧食進(jìn)口數(shù)量也在逐年增加。2014年，中國(guó)進(jìn)口糧食（包括大豆）總量達(dá)1.04億噸。截至2015年10月，今年糧食進(jìn)口量已達(dá)1.03億，基本與去年全年的進(jìn)口總量相當(dāng)。雖然2015年進(jìn)口的糧食總量比2014年同期明顯增加，但是進(jìn)口的總金額比2014年下降，這表明國(guó)際糧食價(jià)格仍呈下跌趨勢(shì)。當(dāng)前，中國(guó)國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量增加，但糧食進(jìn)口量卻在增長(zhǎng)，致使社會(huì)庫(kù)存量增長(zhǎng)。之所以出現(xiàn)這種情況，一是因?yàn)閲?guó)內(nèi)糧食的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)存在矛盾，如大豆對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的依賴度已超過(guò)了80%；二是因?yàn)橹袊?guó)的農(nóng)業(yè)尤其是糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。由于自然稟賦的原因，中國(guó)耕地面積有限，農(nóng)戶數(shù)量巨大。目前，中國(guó)擁有約1.3億公頃的耕地，而承包土地的農(nóng)戶達(dá)到2.3億，平均每個(gè)農(nóng)戶的耕種面積不足0.5公頃。這種分散化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，使中國(guó)農(nóng)業(yè)在提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力方面遇到很大困難。近些年中國(guó)的糧食產(chǎn)量雖然在增長(zhǎng)，但是生產(chǎn)成本也不斷提高，推動(dòng)了國(guó)內(nèi)糧價(jià)逐步上漲，甚至超過(guò)國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格，導(dǎo)致更多來(lái)自國(guó)際市場(chǎng)的糧食進(jìn)入了中國(guó)。

從今年1-9月份的價(jià)格來(lái)看，中國(guó)國(guó)內(nèi)批發(fā)市場(chǎng)的小麥、玉米、大米平均價(jià)格分別比進(jìn)口到岸完稅后的成本價(jià)高36.6%、50.6%、41.6%。國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格高于國(guó)際糧食價(jià)格，除了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本高之外，其他原因也不可忽視。一是自2011、2012年以來(lái)國(guó)際糧價(jià)大幅度下跌。二是人民幣匯率堅(jiān)挺，對(duì)美元的匯率不斷上升，這意味著以美元計(jì)價(jià)的糧食進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)后的價(jià)格會(huì)不斷下降。三是最近兩三年國(guó)際能源市場(chǎng)價(jià)格暴跌，并引起國(guó)際海運(yùn)價(jià)格暴跌。從美國(guó)墨西哥灣新奧爾良運(yùn)到中國(guó)廣東黃埔港的糧食散運(yùn)價(jià)格，2008年是135—138美元/噸，現(xiàn)在已經(jīng)降到只有35美元/噸，意味著每噸糧食運(yùn)到中國(guó)的價(jià)格要下降600多元人民幣。

中國(guó)糧食政策的調(diào)整思路

在國(guó)際糧食價(jià)格大幅低于國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格、糧食進(jìn)口逐年增加的復(fù)雜情況下，政府該如何進(jìn)行糧食政策的適度調(diào)整，需要對(duì)國(guó)內(nèi)外的糧食供求關(guān)系進(jìn)行綜合分析。個(gè)人認(rèn)為，當(dāng)前國(guó)際市場(chǎng)糧食、能源價(jià)格處于低水平的狀態(tài)并不會(huì)是一種常態(tài)。因?yàn)楫?dāng)前的國(guó)際低糧價(jià)，已經(jīng)使一些出口大國(guó)的農(nóng)場(chǎng)主感受到了很大壓力，有的甚至已經(jīng)面臨虧損邊緣。幾個(gè)石油出口大國(guó)財(cái)政也難以為繼，開(kāi)始使用以前儲(chǔ)備下來(lái)的資金。所以，國(guó)際能源價(jià)格和國(guó)際糧價(jià)并非從此就是這樣的常態(tài)了。當(dāng)然，具體恢復(fù)程度還要結(jié)合全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇情況作進(jìn)一步分析。但是，這些年來(lái)由中國(guó)政府制定的糧食價(jià)格明顯高于國(guó)際市場(chǎng)，是一個(gè)基本事實(shí)；現(xiàn)在中國(guó)的糧食以自己的產(chǎn)量加上進(jìn)口和庫(kù)存已明顯供過(guò)于求，這也是一個(gè)基本事實(shí)。

針對(duì)上述兩個(gè)基本事實(shí)，中國(guó)政府從2014年開(kāi)始對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制、補(bǔ)貼政策、收儲(chǔ)方面的政策進(jìn)行了適度調(diào)整。例如，去年在新疆和東北三省、內(nèi)蒙古東部地區(qū)開(kāi)始實(shí)行棉花和大豆的目標(biāo)價(jià)格改革。今年9月18日，有關(guān)部門(mén)公布了中國(guó)東北地區(qū)的玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，為2000元/噸，與去年相比有明顯下降。去年在東北地區(qū)實(shí)行的玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)平均在1.12元/斤，遼寧是1.13元/斤，吉林是1.12元/斤，黑龍江是1.1元/斤，今年都是1元/斤。2014年，政府在東北三省和內(nèi)蒙古收購(gòu)的玉米大約是8300萬(wàn)噸，與去年的價(jià)格相比今年每噸要降價(jià)240元，相當(dāng)于東北地區(qū)今年農(nóng)民種植玉米的收入要減少人民幣200億元。農(nóng)民對(duì)此當(dāng)然有意見(jiàn)，但也了解目前2000元/噸的臨儲(chǔ)價(jià)格仍然明顯高于國(guó)際市場(chǎng)，所以各方面目前都很關(guān)注下一步糧食政策的調(diào)整。

從各方面形成的基本共識(shí)來(lái)看，政府連續(xù)12年實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格、臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格的政策，已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了刺激糧食增產(chǎn)、帶動(dòng)農(nóng)民增收的目標(biāo)。中國(guó)糧食政策到了需要調(diào)整的時(shí)候了，但要使中國(guó)數(shù)量龐大的農(nóng)民的利益受到太大傷害，這確實(shí)是一個(gè)比較困難的選擇。

目前，糧食政策調(diào)整的基本思路是：發(fā)揮市場(chǎng)供求在價(jià)格形成中的基礎(chǔ)作用，政府在市場(chǎng)之外給予農(nóng)民必要的補(bǔ)貼。在糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)、進(jìn)口增長(zhǎng)、龐大庫(kù)存增長(zhǎng)的情況下，如果按照高價(jià)格進(jìn)庫(kù)、低價(jià)格出庫(kù)，必然會(huì)帶來(lái)巨額的財(cái)務(wù)虧損。因此，糧食政策調(diào)整要綜合各方面因素統(tǒng)籌考慮。同時(shí)，還要看到中國(guó)進(jìn)口糧食的最重要部分是大豆，占比超過(guò)70%，無(wú)論如何改革，中國(guó)需要進(jìn)口7000萬(wàn)噸以上大豆的格局在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)無(wú)法改變。因?yàn)?，按照中?guó)的畝產(chǎn)水平，種植7000多萬(wàn)噸大豆，至少需要5億多畝（即3400萬(wàn)公頃）的播種面積，中國(guó)不可能有這么多的耕地來(lái)種大豆。因此，中國(guó)需要繼續(xù)進(jìn)口大豆。除此之外，三大谷物、大麥、高粱、DDGS（酒糟蛋白飼料）以及薯類等合計(jì)進(jìn)口量去年已超過(guò)3000萬(wàn)噸。因此，糧食進(jìn)口給國(guó)內(nèi)生產(chǎn)帶來(lái)的壓力，實(shí)際上是大豆以外糧食進(jìn)口的增加，這是個(gè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

說(shuō)中國(guó)糧價(jià)比國(guó)際市場(chǎng)高，指的是在關(guān)稅配額內(nèi)進(jìn)口的糧食才有這樣大的差距。但是中國(guó)在加入WTO時(shí)承諾的關(guān)稅配額數(shù)量是有限的，小麥963.6萬(wàn)噸/年，玉米720萬(wàn)噸/年，大米532萬(wàn)噸/年。從關(guān)稅配額內(nèi)進(jìn)口的情況來(lái)看，去年只進(jìn)口了250多萬(wàn)噸小麥、250多萬(wàn)噸玉米、300多萬(wàn)噸大米，合計(jì)為818萬(wàn)噸，僅占到關(guān)稅配額數(shù)量的40%左右。對(duì)這部分進(jìn)口糧食只征收1%的關(guān)稅，所以價(jià)格才比國(guó)內(nèi)的價(jià)格低很多。

中國(guó)加入WTO時(shí)，承諾三大谷物進(jìn)口量如超過(guò)關(guān)稅配額數(shù)量之后，將采用正常關(guān)稅，即65%的稅率。超過(guò)關(guān)稅配額數(shù)量之后，國(guó)際市場(chǎng)的三大谷物目前是無(wú)法進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的。但是，在近兩年的國(guó)際貿(mào)易中，存在以進(jìn)口玉米替代品來(lái)避開(kāi)關(guān)稅配額的現(xiàn)象。進(jìn)口大麥、高粱、DDGS、木薯等以替代玉米，使得國(guó)內(nèi)玉米的銷售受到?jīng)_擊，出現(xiàn)滯銷積壓，這是中國(guó)糧食市場(chǎng)當(dāng)前面臨的突出問(wèn)題。因此，對(duì)于中國(guó)政府和農(nóng)民來(lái)而言，需要考慮的問(wèn)題是采取何種措施調(diào)節(jié)國(guó)內(nèi)的糧食價(jià)格，以抑制玉米替代品進(jìn)口的任意增長(zhǎng)。

應(yīng)把國(guó)內(nèi)糧價(jià)回歸到與國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格相近的水平。這樣有利于抑制糧食進(jìn)口、減少國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存量、恢復(fù)國(guó)內(nèi)糧食的市場(chǎng)流通。而對(duì)于農(nóng)民的收益損失，政府可以采取WTO所允許的綠箱補(bǔ)貼政策給予彌補(bǔ)，這種補(bǔ)貼與糧食產(chǎn)量、糧食價(jià)格脫鉤。

政策調(diào)整要考慮農(nóng)民利益及對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的影響

當(dāng)然，上面所述是目前調(diào)整糧食政策的初步思路，在具體實(shí)施過(guò)程中也會(huì)面臨很多困難。具體來(lái)講，從生產(chǎn)總量上看，中國(guó)糧食（不包括大豆和薯類）總產(chǎn)量超過(guò)5億噸，全球第一。但對(duì)于中國(guó)政府而言，調(diào)整糧食政策除了需要考慮保障糧食安全之外，還要考慮到仍居住在農(nóng)村的六億多農(nóng)民的生存與發(fā)展。因此，中國(guó)的糧食政策，不僅僅是一個(gè)單純的產(chǎn)業(yè)政策，更是關(guān)系到六億農(nóng)民生存發(fā)展的重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策。中國(guó)在確保國(guó)家糧食安全方面既有信心，也有憂慮。歷史教訓(xùn)告訴我們，如果農(nóng)業(yè)政策不當(dāng)，損害了農(nóng)民利益，會(huì)導(dǎo)致糧食產(chǎn)量的持續(xù)下降。

自1978年中國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放的37年來(lái)，中國(guó)的糧食產(chǎn)量出現(xiàn)過(guò)兩次大幅度的波動(dòng)。第一次是1984年前后。從改革開(kāi)放初期1979年以后，糧食產(chǎn)量連續(xù)六年以5%左右的速度增長(zhǎng)，一直到1984年，糧食產(chǎn)量第一次超過(guò)了8000億斤（4億噸以上）。政府調(diào)整了糧食政策，但是農(nóng)民沒(méi)有接受，于是糧食產(chǎn)量連續(xù)四年下降，直到1989年糧食產(chǎn)量才恢復(fù)到五年前的水平。第二次是20世紀(jì)90年代末。1998年中國(guó)的糧食產(chǎn)量創(chuàng)造了20世紀(jì)的最高水平，達(dá)到了5.123億噸。但從1999年開(kāi)始，糧食產(chǎn)量開(kāi)始下降，一直降到2003年的4.3億噸。然后在一系列政策刺激下，糧食產(chǎn)量從2004年開(kāi)始回升，直到2008年才超過(guò)1998年。糧食產(chǎn)量的“一個(gè)下坡、一個(gè)上坡”，恢復(fù)之路一共走了十年。

所以，從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)政府調(diào)整糧食政策要特別謹(jǐn)慎，糧食的價(jià)格形成機(jī)制、對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼政策和糧食的收儲(chǔ)政策改革要充分考慮農(nóng)民利益、避免再次出現(xiàn)糧食產(chǎn)量的大幅度下降。

同時(shí)，中國(guó)作為糧食生產(chǎn)第一大國(guó)與重要的糧食進(jìn)口國(guó)，糧食政策的調(diào)整還會(huì)對(duì)國(guó)際糧食市場(chǎng)產(chǎn)生巨大影響。中國(guó)目前每年從國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口的糧食（谷物+大豆+薯類）超過(guò)一億噸，是全球最大的糧食買(mǎi)主，其糧食政策的變化對(duì)全球糧食市場(chǎng)將產(chǎn)生較大影響。尤其是2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的舊動(dòng)力結(jié)構(gòu)被打破，新動(dòng)力結(jié)構(gòu)尚未形成。目前這種在能源、礦產(chǎn)資源、糧食等領(lǐng)域進(jìn)行著的不計(jì)成本的惡性競(jìng)爭(zhēng)，是不可持續(xù)的。

綜合國(guó)內(nèi)外各方面因素，中國(guó)政府下一步的糧食政策為適當(dāng)調(diào)減當(dāng)期的產(chǎn)量，但將著力保持生產(chǎn)能力的穩(wěn)定和提升。在剛剛通過(guò)的“十三五”規(guī)劃建議中提出了一些政策，例如，實(shí)行輪作休耕的試點(diǎn)、實(shí)行“藏糧于地、藏糧于技”的戰(zhàn)略等，這實(shí)際上發(fā)出了一定程度上適當(dāng)調(diào)整近期糧食產(chǎn)量的信號(hào)。但作為擁有13.7億人口的大國(guó)，中國(guó)一定要堅(jiān)持依靠自身能力來(lái)保障糧食安全的國(guó)策。在“十三五”規(guī)劃建議中，仍然強(qiáng)調(diào)谷物基本供給，口糧絕對(duì)安全。中國(guó)人的口糧，基本上是小麥和稻米，這個(gè)大的政策不會(huì)有大的調(diào)整。除口糧之外的其他需求，將更多地依靠國(guó)際市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)，這將是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的方針。在一定意義上講，中國(guó)糧食供求關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，也有利于保障全球的糧食安全。中國(guó)在調(diào)整糧食政策時(shí)也要對(duì)全球糧食市場(chǎng)持負(fù)責(zé)任的態(tài)度，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)和國(guó)際糧食市場(chǎng)，尋求國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)和適度進(jìn)口之間的最佳結(jié)合點(diǎn)。

（作者為中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任，孫珊根據(jù)錄音整理）