當(dāng)代中國公共管理學(xué)學(xué)科內(nèi)涵研究

徐玉佩　施向峰

摘要：通過學(xué)界近百年的思想傳承、理論反思、學(xué)科建設(shè)與實(shí)踐探索，在廣泛研習(xí)西方諸多理論流派、深入總結(jié)中外公共管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，當(dāng)代中國公共管理學(xué)理應(yīng)逐步趨向并最終形成較為完備的學(xué)科內(nèi)涵，即：學(xué)科定位應(yīng)當(dāng)綜合公共行政學(xué)、（新）公共管理學(xué)、公共服務(wù)理論等學(xué)科優(yōu)勢(shì)；價(jià)值基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)蘊(yùn)含公平、民主、效率等核心觀念；研究對(duì)象應(yīng)當(dāng)聚焦公共部門管理、非政府組織管理以及公共組織運(yùn)作等方面。

關(guān)鍵詞：公共管理學(xué)；學(xué)科定位；價(jià)值基礎(chǔ)；研究對(duì)象

中圖分類號(hào)：G642.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-9324（2015）07-0149-03

一、學(xué)科定位

中國公共管理學(xué)專業(yè)最早開設(shè)于上個(gè)世紀(jì)20年代，其后經(jīng)歷了80年代的重建與復(fù)蘇，現(xiàn)已逐漸形成中國特色的公共管理學(xué)學(xué)科體系。它包含公共行政學(xué)、（新）公共管理學(xué)以及公共服務(wù)理論等。公共管理學(xué)本身是一個(gè)由許多學(xué)者組成的科學(xué)共同體，盡管存在不同的階段但發(fā)展是一貫的。“至于公共行政進(jìn)展中不斷有新知識(shí)的注入和創(chuàng)新，是在范式之中的，知識(shí)由共同體生產(chǎn)，是秉承信念介入現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐中生產(chǎn)出來的，核心是解決實(shí)際問題的需求?！比绻麑F(xiàn)今中國學(xué)界的公共管理學(xué)學(xué)科比作一個(gè)人的話，那么公共行政學(xué)就像是他的年少懵懂期，（新）公共管理學(xué)是他的青年發(fā)展時(shí)期，而公共服務(wù)理論則是他開始走向成熟理性的階段。

公共行政學(xué)與政治學(xué)有著千絲萬縷的聯(lián)系?？梢哉f，政治學(xué)是其母學(xué)科。現(xiàn)代生活中各種各樣的情況不斷地將官僚體制推上統(tǒng)治過程中的杰出位置……結(jié)果，業(yè)已成為現(xiàn)代國家主要政策場(chǎng)所的不是政黨政治，而是官僚政治。公共行政的首要也是最基本的理論基礎(chǔ)是官僚模型。傳統(tǒng)的官僚模型始于弗雷德里克·泰勒的科學(xué)管理。它強(qiáng)調(diào)以機(jī)械的控制手段來提高效率，利用嚴(yán)格的科學(xué)原理進(jìn)行組織設(shè)計(jì)與管理，卻忽視了對(duì)人的關(guān)懷。逐漸發(fā)展的新官僚模型改進(jìn)其原有的靜態(tài)結(jié)構(gòu)研究，形成理性的決策模式。同時(shí)，也更關(guān)注人的需要，以及非正式組織的作用。公共行政在某種意義上一直又都比政治學(xué)的內(nèi)容要少，因?yàn)樽鳛檎螌W(xué)這個(gè)母學(xué)科的一個(gè)子學(xué)科，公共行政不僅與其母學(xué)科的關(guān)系不太融洽，而且它還一直在熱切并富有成效地在其他學(xué)科中尋找自己的“父學(xué)科”。在霍哲等人看來，公共行政=政治+管理。

廣泛吸收公共選擇理論與管理經(jīng)驗(yàn)的新公共管理運(yùn)動(dòng)始于新西蘭。它強(qiáng)調(diào)將私營部門的管理經(jīng)驗(yàn)引入公共部門，并充分利用市場(chǎng)的理性選擇作用，是一套取自于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)管理的價(jià)值觀，倡導(dǎo)管理的自由化和市場(chǎng)化，并且強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)集中力量“掌舵”而非“劃槳”。公共管理要求以政治敏銳和公共服務(wù)價(jià)值觀來平衡責(zé)任感。作為一個(gè)術(shù)語，“公共管理”意味著公共政策與行政的會(huì)聚，并確認(rèn)在公共管理中管理與政治兩者不可或缺。在公共管理模式中，政治家與經(jīng)理的關(guān)系比以前更有彈性、更為融洽。不僅如此，公共管理的作用范圍較之公共行政階段的官僚體系也更加廣泛。但是當(dāng)我們急于掌舵時(shí)，也許我們正在淡忘誰擁有這條船。正是在對(duì)新公共管理理論批判的基礎(chǔ)上登哈特夫婦提出了公共服務(wù)理論。公共服務(wù)是一套以公民為中心的理論，它所關(guān)注的不是“掌舵”或“劃槳”的問題，而是如何提供良好的公共服務(wù)，建立一套“明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)”。公共管理要為社會(huì)的公共利益服務(wù)。政府組織已不在是傳統(tǒng)意義上社會(huì)資源的提供者或創(chuàng)造者，政府及其公共部門運(yùn)用公共權(quán)力，通過多種機(jī)制和方式的靈活運(yùn)用，提供各種物質(zhì)形態(tài)和非物質(zhì)形態(tài)的公共物品，以不斷回應(yīng)社會(huì)公共需求偏好、維護(hù)公共利益。

同時(shí)，作為統(tǒng)一學(xué)科的中國公共管理學(xué)又具有雙重性，不僅體現(xiàn)在其作為學(xué)科的研究性，還體現(xiàn)在它是一個(gè)“職業(yè)的、實(shí)務(wù)領(lǐng)域的公共行動(dòng)”。從理論層面來說，公共管理學(xué)將公共管理活動(dòng)作為研究主題，探究如何有效組織公共部門合理配置資源，綜合研究各種理論或?qū)W派的理想方案并結(jié)合社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況，尋找適合本國國情的公共管理路徑；在實(shí)踐意義上，公共管理學(xué)又旨在培養(yǎng)高質(zhì)量的公共管理人才，使其在政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、非營利組織中能夠與所處的政治環(huán)境有效溝通并熟練的執(zhí)行各項(xiàng)政策，運(yùn)行所處機(jī)構(gòu)。

二、價(jià)值基礎(chǔ)

選定與夯實(shí)合理完備的價(jià)值基礎(chǔ)是當(dāng)代中國公共管理學(xué)學(xué)科建設(shè)的津要所在。一方面，公共管理學(xué)的學(xué)科特色、專業(yè)內(nèi)涵以及發(fā)展方向等重大問題，均取決于價(jià)值基礎(chǔ)的價(jià)值結(jié)構(gòu)的合理規(guī)劃、價(jià)值秩序的有效構(gòu)建；另一方面，合理的價(jià)值基礎(chǔ)不僅在理論上為公共管理學(xué)作為獨(dú)立的學(xué)科存在提供了堅(jiān)實(shí)的合法性、正當(dāng)性理據(jù)，也在實(shí)踐中成為對(duì)公共管理實(shí)踐做出好壞優(yōu)劣等評(píng)判的基本準(zhǔn)繩?？紤]到“公共行政是政府的藝術(shù)與科學(xué)跟管理的藝術(shù)與科學(xué)的聯(lián)姻。效率與經(jīng)濟(jì)主要屬于管理理論的范疇，而社會(huì)公平屬于政府理論的范疇?！蓖瑫r(shí)，隨著公共服務(wù)理論的發(fā)展，民主參與、公民權(quán)也日益成為公共管理學(xué)走向成熟的重要理論支柱。因此，公平、民主與效率應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)代中國公共管理學(xué)的價(jià)值基礎(chǔ)。

進(jìn)而言之，正如學(xué)人江暢所言，“由于人的需要（欲望）所指向的無非是目的和手段，同時(shí)只有當(dāng)一個(gè)事物作為目的或手段時(shí)它才能成為滿足人的需要（欲望）的事物，因而目的和手段對(duì)于人都是有價(jià)值的，而且對(duì)于人而言的所有價(jià)值都無非是目的（性）價(jià)值和手段（性）價(jià)值這兩類?！苯梃b上述對(duì)價(jià)值的分類，公平應(yīng)屬公共管理學(xué)的目的性價(jià)值，而效率則是手段性價(jià)值；至于民主，筆者認(rèn)為兼而有之。

首先，公平應(yīng)當(dāng)被確立為公共管理學(xué)的目的性價(jià)值基礎(chǔ)。“社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)政府提供服務(wù)的平等，強(qiáng)調(diào)公共管理者決策和項(xiàng)目執(zhí)行的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)公共管理的變革，強(qiáng)調(diào)對(duì)公民需求而非公共組織需求的回應(yīng)……新公共行政所關(guān)注的基本問題之一就是公平的對(duì)待公民。社會(huì)公平就包括旨在增強(qiáng)這些少數(shù)群體政治權(quán)力并改進(jìn)他們經(jīng)濟(jì)福祉的一系列活動(dòng)。”在《正義論》中，羅爾斯針對(duì)正義分配提出了著名的“差別原則”，即：“社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們?cè)谂c正義的儲(chǔ)存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益”。誠然，社會(huì)公平并不意味著所有的不平等都會(huì)消失，但是每個(gè)人的基本利益都應(yīng)該得到起碼的尊重與保障。公平價(jià)值賦予了公共管理倫理的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)了公共組織提供的服務(wù)是面向全體公民的，每個(gè)人都應(yīng)該享受平等的權(quán)利。公共管理學(xué)研究如何合理有效的配置社會(huì)資源，如何為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，這與每個(gè)公民的切身利益密切相關(guān)。endprint

其次，民主既是一種手段性價(jià)值也是一種目的工具性價(jià)值。就前者而言，不論是政治生活還是社會(huì)生活，目的都在于追求一種公平、正義、自由、幸福的生活。近千年的人類政治實(shí)踐歷史已經(jīng)揭示了如下政治學(xué)公理，即：相對(duì)于其他政治范式，民主是實(shí)現(xiàn)優(yōu)良生活的最有效手段。就后者而言，民主本身已然成為一種可欲的現(xiàn)代生活方式?，F(xiàn)代民主生活中所充盈的平等的理念、自由的氛圍、尊重的品格、人道的魅力甚至參與的樂趣等待，已經(jīng)吸引著越來越多的個(gè)人與民族矢志不渝地將民主作為上下求索的價(jià)值目標(biāo)。在當(dāng)代共和主義思潮、尤其是公民資格理論的深度影響下，民主即參與、“民主意味著參與”，已經(jīng)成為公共管理學(xué)學(xué)科建設(shè)的思想背景。民主價(jià)值、公民參與等依然成為作為公共管理理論重要補(bǔ)充的公共服務(wù)理論的觀念圭臬。因?yàn)楣卜?wù)中公民參與的初衷是為了通過公民的參與來保障公民享受公共服務(wù)的權(quán)利。不論是公民參與還是享受公共服務(wù)，都是公民權(quán)的重要體現(xiàn)。公共服務(wù)是政府運(yùn)用公共資源，根據(jù)社會(huì)公共需求，為社會(huì)福利最大化而提供的社會(huì)產(chǎn)品和服務(wù)。公民的參與能迅速高效的反應(yīng)社會(huì)需求，從而為政府最大限度的滿足社會(huì)需求提供有力參數(shù)。

最后，作為公共管理學(xué)的手段性價(jià)值，“效率”是一個(gè)頗具歧義的概念。通常而言，效率可分為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)兩個(gè)層面，經(jīng)濟(jì)學(xué)效率“強(qiáng)調(diào)的是以最少投入取得最大產(chǎn)出”；社會(huì)性效率“以社會(huì)價(jià)值觀念為目標(biāo)，規(guī)范的予以衡量的效率”。從行政學(xué)本身的應(yīng)用屬性來看，對(duì)于效率的一定追求有其合理性和必要性，然而由于實(shí)際操作中對(duì)于“效率至上”原則的過分夸大，原本的“工具合理性”變?yōu)樽非蟮淖罱K價(jià)值目標(biāo)。公共管理學(xué)在合理吸收西方價(jià)值工具的同時(shí)也要警惕工具的目的化，盡量規(guī)避效率原則的弊端。不可以簡(jiǎn)單的將績效作為評(píng)判組織優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，還要防止效率異化而破壞了社會(huì)的公平，以致出現(xiàn)公共權(quán)力的濫用現(xiàn)象。西方傳統(tǒng)的科學(xué)管理所追求的效率原則是建立在工具理性的操作程序之上的，而當(dāng)代社會(huì)的公共管理學(xué)在研究其效率的同時(shí)更應(yīng)關(guān)注“人”——效率的創(chuàng)造者；畢竟，公共管理的最終目的并不是效率，它只是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。

中國公共管理學(xué)早期深受傳統(tǒng)行政學(xué)“效率至上”原則影響，提出“效率優(yōu)先兼顧公平”原則并以此指導(dǎo)社會(huì)實(shí)踐。單純的追求效率讓社會(huì)陷入兩極分化動(dòng)蕩不安，中國飽嘗效率至上之苦。上世紀(jì)90年代以來，中國公共管理學(xué)進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展階段，其價(jià)值取向也發(fā)生了變化，認(rèn)識(shí)到行政的目的在于更好的服務(wù)；亦即，公共管理要為社會(huì)的公共利益服務(wù)。政府組織有先天的官僚特質(zhì)，在參與社會(huì)利益分配時(shí)不僅會(huì)降低效率更會(huì)損害其公平性，因此公共管理學(xué)要做的是建立公正合理的分配秩序，滿足公共需求。

三、研究對(duì)象

眾所周知，確定研究對(duì)象不僅是劃定學(xué)科分類的重要依據(jù)，也是界定研究任務(wù)、創(chuàng)建學(xué)科體系的觀念前提。就當(dāng)代中國公共管理學(xué)學(xué)科建設(shè)而言，確立妥當(dāng)?shù)难芯繉?duì)象是其立身之本與發(fā)展之源。人類是在對(duì)利益的不斷追求中發(fā)展進(jìn)步的，然而人的社會(huì)性又決定人類對(duì)于利益的追求不能離開社會(huì)，也就是說面臨著公共利益的分配。公共管理就是要滿足社會(huì)需求，合理分配公共利益，最大限度地為社會(huì)提供服務(wù)。

公共管理學(xué)以公共部門管理作為研究對(duì)象，其核心是政府部門管理。公共利益的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)形態(tài)是公共資源。政府組織要做的是有效地組織公共資源，使其能夠有效增值；合理分配公共資源，使其能夠依據(jù)社會(huì)需求實(shí)現(xiàn)資源利用最大化。政府保障對(duì)于公共資源的合理分配是滿足社會(huì)和個(gè)人需求的前提。但與此同時(shí)也要防止在追逐利益的過程中，對(duì)于社會(huì)公平與正義的破壞。對(duì)于中國來說，政府以官僚組織的形式運(yùn)行，在官僚體制中人治現(xiàn)象突出缺乏法制規(guī)范。同時(shí)，臃腫龐大的官僚機(jī)構(gòu)也容易使得信息在收集、傳遞過程中出現(xiàn)失真，效率低下。這就容易導(dǎo)致政府對(duì)于社會(huì)需求的變化反映遲緩，也就不可能有效地組織、合理地分配公共資源。權(quán)力過分的集中于中央政府，地方政府權(quán)力有限。但我們面對(duì)的是瞬息萬變的21世紀(jì)，長長的信息傳遞鏈條不僅容易使信息失真，而且往往會(huì)錯(cuò)失良機(jī)。公共服務(wù)理論認(rèn)為現(xiàn)代政府組織的角色是幫助公民表達(dá)并滿足他們的利益訴求，而不是“掌舵”。因此，行政機(jī)構(gòu)改革勢(shì)在必行?！傲η笫拐蛔邚澛?，使政府專心處理公務(wù)減少閑雜事務(wù)，加強(qiáng)和純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，為政府的盡職盡責(zé)帶來美譽(yù)?！边@也要求政府組織在進(jìn)行政策制定、執(zhí)行時(shí)要鼓勵(lì)公民參與。民主不僅有利于公民的主人公意識(shí)、公民精神的培育，也會(huì)促進(jìn)公共資源的合理流動(dòng)。

另一方面，隨著公共管理學(xué)的推進(jìn)，公民社會(huì)自治網(wǎng)絡(luò)的形成，公共管理的主體趨向多元化，不僅包涵政府組織也包括為社會(huì)公共利益提供服務(wù)的非政府組織。非政府組織管理是公民參與社會(huì)治理的一條路徑，同時(shí)非政府組織的參與也是對(duì)于政府組織管理的有效制約和監(jiān)督，對(duì)于維護(hù)公民權(quán)利有重要意義。俞可平先生認(rèn)為：由民間組織獨(dú)自行使或他們與政府一道行使的社會(huì)管理過程，便不再是統(tǒng)治，而是治理……治理和善治的本質(zhì)特征是公民社會(huì)組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的獨(dú)立管理或與政府的合作管理。當(dāng)前中國社會(huì)非政府組織發(fā)展極不健全，原因是多方面的。在中國公共公共管理學(xué)未來的發(fā)展中，應(yīng)探究如何應(yīng)健全法規(guī)從制度層面保障非政府組織的合理存在，發(fā)揮非政府組織的應(yīng)有作用。

中國的公共管理學(xué)研究雖不似西方的百家爭(zhēng)鳴但也已然走在途中。然而理論的發(fā)展還需要實(shí)踐的檢驗(yàn)。因此，研究當(dāng)前社會(huì)公共組織中存在的問題，將公共管理學(xué)結(jié)合國家社會(huì)實(shí)踐，并逐漸探索適合中國基本情況的學(xué)科體系，是中國公共管理學(xué)發(fā)展任重而道遠(yuǎn)的任務(wù)。

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