建設美麗鄉(xiāng)村打造幸福家園解讀《關于深入推進農村社區(qū)建設試點工作的指導意見》

文|本刊編輯部

建設美麗鄉(xiāng)村打造幸福家園解讀《關于深入推進農村社區(qū)建設試點工作的指導意見》

文|本刊編輯部

中共中央辦公廳、國務院辦公廳日前印發(fā)了《關于深入推進農村社區(qū)建設試點工作的指導意見》，對創(chuàng)新農村基層社會治理，促進城鄉(xiāng)一體化建設，建設美好鄉(xiāng)村等提出了明確要求。

農村社區(qū)可以說是農村社會服務管理的基本單元。隨著中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化進程加快，我國農村社會正在發(fā)生深刻變化，農村基層社會治理面臨許多新情況新問題：農村人口結構加劇變化，部分地區(qū)非戶籍居民大幅增加，非戶籍居民的社會融入問題凸顯，部分地區(qū)存在村莊空心化現(xiàn)象，農村“三留守”群體持續(xù)擴大；農村利益主體日趨多元，農村居民服務需求更加多樣，農村社會事業(yè)發(fā)展明顯滯后，社會管理和公共服務能力難以適應；村民自治機制和法律制度仍需進一步完善等。結合農村社區(qū)建設，本次《意見》也有不少亮點。

七大亮點“裝扮”農村社區(qū)

堅持和完善村黨組織領導的村民自治機制?！兑庖姟诽岢?，堅持和完善村黨組織領導的充滿活力的村民自治制度，尊重農村居民的主體地位，切實維護好保障好農村居民的民主政治權利、合法經濟利益和社會生活權益，讓農村居民從農村社區(qū)建設中得到更多實惠。

針對個別地方的實踐過程當中出現(xiàn)的弱化村民自治的問題，《意見》強調了農村社區(qū)建設必須堅持村黨組織的領導、村委會牽頭，以村民自治為根本途徑和有效手段?！包h組織領導的村民自治機制，是農村社區(qū)建設的根本手段，農村社區(qū)建設不是要另起爐灶、另搞一套，不能背離村民自治的基本要求和基本精神?！兑庖姟分忻鞔_強調了農村社區(qū)建設的根本途徑和有效手段，這充分體現(xiàn)了黨的十八屆四中全會提出的重大改革依法有據的法治精神。”民政部基層政權和社區(qū)建設司司長蔣昆生這樣指出。

“不改變村民自治機制，不增加農村基層管理層級，嚴禁以管委會等機構取代村管理組織和村民委員會，有很強的針對性?！比A中師范大學政治學研究院院長唐鳴說，《意見》更加注重有的放矢，不僅從正面規(guī)定了要做什么，而且也從負面規(guī)定了不能做什么，體現(xiàn)了很強的措施性和針對性。

蔣昆生表示，《意見》將村民自治的理念、方式和機制貫穿于農村社區(qū)建設全過程和各個方面，又結合農村社區(qū)建設的實際需要，豐富了村民自治的內容和形式，拓展了村民自治的范圍和途徑。

將擴大非戶籍居民參與作為農村社區(qū)建設主攻難點。改革開放以來，各地農村外來人口逐步增多，因此在農村社區(qū)建設中服務好外來人口就顯得尤為重要。《意見》指出，依法保障符合條件的非本村戶籍居民參加村民委員會選舉和享有農村社區(qū)基本公共服務的權利。吸納非戶籍居民參與農村社區(qū)公共事務和公益事業(yè)的協(xié)商，建立戶籍居民和非戶籍居民共同參與的農村社區(qū)協(xié)調議事機制。

“不能只管戶籍居民，只管自己的村民，農村社區(qū)服務應該一視同仁。將擴大非戶籍居民參與作為農村社區(qū)建設的主攻難點是文件的另一個亮點?！笔Y昆生介紹說，隨著經濟的快速發(fā)展，有些東部經濟發(fā)達地區(qū)外來務工人員已經超過本地人口，在農村社區(qū)建設中要把非戶籍居民服務的問題解決好。另外要將促進城鄉(xiāng)公共服務均等化作為農村社區(qū)建設的關鍵任務?！安荒苷f只管戶籍居民，在這個地方居住的外來務工人員就不管了，這樣不可取。同時，農村社區(qū)服務都應該人人有份，充分發(fā)揮各種機構的作用，各種社會力量的作用，把均等化服務的問題落實好?！笔Y昆生說，《意見》當中明確使用的是農村居民的提法，雖然與農村村民一字之差，但概念內涵廣泛得多，只要居住在農村社區(qū)的居民都是農村居民，都應該享受基本的民主權利、公共服務和其他方面的權益。

對此，唐鳴認為，這是“雪中送炭”的表現(xiàn)。對于流出農民而言，《意見》打開了非戶籍居民參與流入地農村社區(qū)服務管理的通道，關注了社區(qū)居民對美好生活的共同向往，也照顧了特殊群體的特別需求。

將促進城鄉(xiāng)公共服務均等化作為農村社區(qū)建設關鍵任務。《意見》強調，積極推動基本公共服務項目向農村社區(qū)延伸，探索建立公共服務事項全程委托代理機制，促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

農村社區(qū)建設首先要解決好什么問題？蔣昆生認為，由于當前城鄉(xiāng)經濟發(fā)展仍存在差距，城鄉(xiāng)社會二元結構尚未完全消除。因此，農村社區(qū)建設首先要解決好公共服務均等化的問題，農村社區(qū)服務應該一視同仁，不能只“管”戶籍居民和當地村民，在當地居住的外來務工人員也應該“管”起來。

“從提升農村公共服務水平和促進城鄉(xiāng)一體化建設的角度來看，農村社區(qū)建設的任務十分緊迫和繁重?！碧气Q舉例說，在農村社區(qū)建設中，除了滿足生活需要之外，當前最需要滿足農民生產所需的生產性公共服務等。

將法治建設作為農村社區(qū)建設必要保障。黨的十八屆四中全會提出了“推進基層治理法治化”的重要任務。蔣昆生說，農村社區(qū)法治建設是依法治國方略在農村社區(qū)的具體實踐?！兑庖姟窂娜齻€方面推動農村社區(qū)治理法治化建設：一是建設完備的法律服務體系；二是健全農村社區(qū)化解矛盾糾紛機制；三是促進農村社區(qū)依法治理。“要把農村社區(qū)建設成為法治的社區(qū)、依法辦事的社區(qū)、依法治理的社區(qū)”。

決不能讓農村變成荒蕪的農村、留守的農村。加強對空心化的留守人員的關愛服務是一項重點任務?！凹词箤沓擎?zhèn)化水平達到70%，還會有四五億人生活在農

村，我們決不能讓農村變成荒蕪的農村、留守的農村，鄉(xiāng)土文化的根不能斷?！泵裾炕鶎诱嗪蜕鐓^(qū)建設司副司長朱耀垠進一步解讀說，推進農村社區(qū)建設的一個重要目的，就是要致力于為農村建設幸福家園和美麗鄉(xiāng)村，不斷煥發(fā)和增強農村發(fā)展的生機和活力。為此，《意見》明確要求，農村社區(qū)建設要遵循城鄉(xiāng)銜接、突出特色、科學謀劃、分類施策的原則，要統(tǒng)籌考慮各地農村地區(qū)的經濟發(fā)展條件、人口狀況和變動趨勢，自然地理狀況、歷史文化傳統(tǒng)等因素，合理確定試點目標和工作重點，因地制宜開展試點探索。

另外他認為，三留守人員和村莊的空心化是一個問題的兩個方面，據推算，我國農村留守兒童已超過6000萬，留守婦女達到了4700多萬，留守老人約有5000萬，這部分人在生產或者生活當中都會存在這樣或者那樣的困難，維護好這些群眾的合法權益是一件大事，加強對空心化的留守人員的關愛服務是農村社區(qū)建設的一項重點任務。

重視鄉(xiāng)土味道，體現(xiàn)農村特點，保留鄉(xiāng)村風貌。農村社區(qū)建設和城市社區(qū)建設在很大程度上是不同的。在對比農村社區(qū)建設和城市社區(qū)建設的異同時，唐鳴說，二者在地位作用、總體目標、工作理念和發(fā)展方向上是相同的。差異主要表現(xiàn)在三個方面：一是在建設對象方面，農村居民的社會生活共同體與城市居民的生活共同體不一樣。城市社區(qū)居民的聚集程度比較高，人口密度也比較高，居民的社會階層比較多，人口的異質性比較強，居民主要從事工商業(yè)，彼此之間直接因生產活動而產生的社會交往比較少。農村社區(qū)恰好相反，農村社區(qū)居民聚居程度較低、人口密度較低，居民社會階層較少，人口同質性較強，居民主要從事農業(yè)，彼此之間直接因生產活動而產生的社會交往較多。

其次，在建設基礎方面，由于城鄉(xiāng)經濟發(fā)展差距的存在，城鄉(xiāng)社會二元結構尚未完全消除，城市社區(qū)建設要早于農村社區(qū)建設，城鄉(xiāng)之間無論是在社區(qū)的服務管理平臺建設還是在服務管理體系建設上面都存在著一定的差距。從促進城鄉(xiāng)一體化建設的角度來看，農村社區(qū)建設的任務更為緊迫和繁重。

第三，在建設內容方面，城鄉(xiāng)社區(qū)需求結構不盡相同，由此決定了農村社區(qū)建設與城市社區(qū)建設的建設內容不盡一致?！氨热缯f農村社區(qū)建設除了滿足生活需要以外，還涉及滿足農民生產所需的生產性公共服務，《意見》提出要重視鄉(xiāng)土味道、體現(xiàn)農村特點、保留鄉(xiāng)村風貌，這些都是城市社區(qū)建設所沒有的?！?/p>

嚴禁強制推行大拆大建、撤村并居。既要合理借鑒城市社區(qū)建設的有益經驗，又不能簡單復制城市社區(qū)建設的操作模式。朱耀垠認為，大拆大建有三個違背，一是違背農民的意愿，二是違背村莊的演進規(guī)律，三是違背城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律。它有三個盲目，一是盲目地撤村并居，二是盲目強迫農民集中居住，三是盲目利用非農用地。

他介紹，將農村社區(qū)建設簡單等同于農民上樓的認識和做法，忽略了農村社區(qū)建設的豐富內涵，將農村社區(qū)建設狹隘理解為農村居民居住形態(tài)的城市社區(qū)化。推動出臺《意見》的重要目的之一正是為了對把農村社區(qū)建設簡單等同于“農民上樓”的思路進行澄清，對一些地方客觀存在的借農村社區(qū)建設之名進行大拆大建，強迫“農民上樓”的情況進行糾正。

為了扭轉這種片面認識，《意見》明確提出“嚴禁強制推行大拆大建、撤村并居，嚴禁違反土地利用規(guī)劃擅自改變農地用途。”同時確定了“城鄉(xiāng)銜接、突出特色”的基本原則。也就是說，既要合理借鑒城市社區(qū)建設的有益經驗，又不能簡單復制城市社區(qū)建設的操作模式。

農村社區(qū)發(fā)展將呈現(xiàn)新態(tài)勢

目前，農村社區(qū)建設處于試點階段。從現(xiàn)階段農村社區(qū)發(fā)展的實際情況來看，未來農村社區(qū)發(fā)展可能呈現(xiàn)出如下幾點走向：

從社區(qū)建設的主體來看，承擔農村社區(qū)建設的重任之一的村委會，其組織性質可能會從“群眾性組織”逐步演化為“社區(qū)性組織”。以往我們更多地是把農村的村委員看作為單一的群眾性自治組織，隨著農村社區(qū)建設的推進，承擔農村社區(qū)建設任務的責任可能越來越多地落在村委會之上，村委會的工作范圍和職責將可能因此發(fā)生變化，從而最終可能會演變?yōu)橐环N

“社區(qū)性組織”。

從社區(qū)建設的功能來看，農村社區(qū)可能從“村民自治”逐步轉化為村民自治基礎上的“多元共治”。農村社區(qū)建設賦予村民自治新的內涵，隨著農村社區(qū)建設的深入發(fā)展，農村基層社會管理的主體更加多元、內容更加豐富。為了實現(xiàn)對社區(qū)的有效管理，原有“村民自治”機制也將進一步完善，逐步實現(xiàn)多元主體共同治理，從封閉走向開放，并不斷吸納新的增量資源和治理力量，從而賦予“農村社區(qū)治理”以新的內涵。

從社區(qū)建設的內容來看，農村社區(qū)可能從“自我服務”逐步走向“自我服務與公共服務相銜接”。隨著政府公共服務向農村地區(qū)的延伸，城鄉(xiāng)間基本公共服務將逐漸均等化，原先以“自我服務”為主的服務供給方式將難以滿足廣大農民的公共服務需求，農村社區(qū)應運而生，通過體制機制改革，不斷更新自我定位，并成為承接公共服務的主要載體，從而在很大程度上豐富農村社區(qū)建設的內容。

從社區(qū)建設的動力來看，農村社區(qū)建設逐漸會從“強化頂層設計”過渡到注重“基層實踐探索”。農村社區(qū)建設發(fā)源于政府主導的頂層設計，但是，近幾年以來，各地試點的農村社區(qū)建設積累了豐富的經驗，形成了多種農村社區(qū)建設模式，農民參與農村社區(qū)建設積極性也在不斷提升，農村社區(qū)建設的動力可能會從一味強調“頂層設計”逐漸過渡到更加注重“基層實踐探索”之上，從而可能涌現(xiàn)出更加豐富多樣的農村社區(qū)建設模式來。

從城鄉(xiāng)關系角度分析，農村社區(qū)的發(fā)展可能會從“城鄉(xiāng)分離”走向“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”。破除城鄉(xiāng)二元結構是實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要任務，隨著土地、戶籍以及財稅等制度的改革，農村社區(qū)建設將成為城鄉(xiāng)關系從“分治”走向“融合”的重要抓手，通過為農村社區(qū)的不斷賦權和增能，農村社區(qū)與城市社區(qū)在經濟資源、政治權益以及文化認同等方面逐漸實現(xiàn)發(fā)展的一體化。

建設美麗鄉(xiāng)村每個環(huán)節(jié)都不可復制

針對農村經濟社會條件的特殊性，華東師范大學教授文軍表示，推進農村社區(qū)建設應該注意和著重解決以下問題。

一是農村社區(qū)建設過程中必須從實際出發(fā)，因地制宜地開展，要注意差別化有序推進。中國農村地區(qū)差異較大，不同的文化背景和社會經濟條件應該有不同的社區(qū)建設模式，各地可以根據自己的實際情況，差別化地制定社區(qū)建設規(guī)劃，在充分考慮到城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異、社會經濟和文化差異的背景下來有序推進農村社區(qū)建設，將頂層設計和整體謀劃與農村社區(qū)自身的特色結合起來，提高社區(qū)建設的科學性和有效性。

二是要注意農村社區(qū)建設與城市社區(qū)建設之間的差異，不要將城市社區(qū)建設的模式機械地照搬到農村，以城市社區(qū)建設的經驗來簡單化地改造農村社區(qū)。中國的農村有自己獨特性的一面，不能完全以城市社區(qū)建設為模板來進行農村社區(qū)建設。要在遵循農村發(fā)展規(guī)律基礎之上，實現(xiàn)農村社區(qū)的經濟發(fā)展、政治認同、文化繁榮、社會和諧以及生態(tài)環(huán)境保護，以保持農村社區(qū)的鄉(xiāng)土特色、留得住“鄉(xiāng)愁”，形成鄉(xiāng)土文化與現(xiàn)代文明的融合。

三是農村社區(qū)建設過程中必須注意和重視“人”的因素。社區(qū)建設“核心在人”。雖然在起步階段，農村社區(qū)建設可能更多的是圍繞道路交通、自來水供應、垃圾處理、社區(qū)服務中心建設等“物質”層面的建設來展開的，但隨著社區(qū)建設深入推進，“人”的因素將會越來越凸顯出來。作為農村社區(qū)建設主體的“人”（即廣大的農民）是農村社區(qū)建設的起點和前提，也是最后的落腳點和歸宿。農村社區(qū)建設過程中不能只重視“物質”因素的投入而忽視“人”的主體性、參與性和能動性。

四是農村社區(qū)建設過程中要注意自下而上，上下結合，多吸收農村居民的主動參與。處于試點起步階段的農村社區(qū)建設，自上而下的動員模式有其現(xiàn)實必要性，沒有自上而下的財政投入和基礎設施建設，農村社區(qū)建設恐怕是難以展開的。但由于農村社區(qū)建設的重要目標之一是要充分發(fā)揮農村居民自治的作用，因此，農村社區(qū)建設不能僅僅停留在自上而下的動員方式上，而是要把農村居民的主動參與作為農村社區(qū)建設的重要目標之一，不斷去激發(fā)農村居民的參與熱情，以形成農村社區(qū)建設源源不斷的動力。

五是農村社區(qū)建設要注意處理好村民自治和多元主體參與之間的關系。社區(qū)建設強調依靠社區(qū)居民自身的力量來參與社區(qū)公共事務的建設，但生活在同一個社區(qū)內的主體往往是多元的，這些多元主體都是社區(qū)建設的力量，都需要發(fā)揮他們的積極作用，它不同于單一的村民自治。因此，在農村社區(qū)建設過程中需要處理好村民自身的自治和多元主體的參與關系，要形成一種共建共享的機制。

六是在農村社區(qū)建設過程中，要注意處理好社區(qū)服務、社區(qū)管理和社區(qū)建設的關系。在農村社區(qū)建設起步階段，常常比較強調社區(qū)管理而忽視了社區(qū)服務的功能。社區(qū)管理科與社區(qū)服務應該是相輔相成的，管理本身就是一種政府服務，而社區(qū)服務也可以表現(xiàn)為一種管理。在農村社區(qū)建設過程中，應當根據農村社區(qū)建設的實際需要去進行管理和服務，讓農村社區(qū)建設在有效管理的基礎上實現(xiàn)最優(yōu)質的服務。

此外，農村社區(qū)建設過程中還需要重點思考和解決的兩個問題：首先，錢從哪里來：一是政府拿一部分，主要用于基礎設施和公共服務設施建設；二是社會、企業(yè)捐助；三是政策免一點；四是通過市場化運作；五是群眾自籌。其次，人往哪里去：一是因地制宜確定建設模式，對于人口密集的地區(qū)，可以通過“一村多社區(qū)”的模式來分散人口，而對于一些人口稀少的地區(qū)，則可以通過“集中建社區(qū)”的模式來集聚人口，實現(xiàn)規(guī)模效應；二是因地制宜確定產業(yè)發(fā)展方向，通過產業(yè)結構的調整來吸納農業(yè)轉移人口，有效解決農民就業(yè)問題。