我國(guó)現(xiàn)行選舉制度視域下流動(dòng)人口選舉困境研究

王儷潔

（黑龍江大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150080）

我國(guó)現(xiàn)行選舉制度視域下流動(dòng)人口選舉困境研究

王儷潔

（黑龍江大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150080）

參與選舉的權(quán)利是我國(guó)公民依法享有的一項(xiàng)極為重要的政治權(quán)利，但長(zhǎng)期以來(lái)，由于各種各樣的現(xiàn)實(shí)原因，許多人的這一基本權(quán)利并沒(méi)有得到完全得到實(shí)現(xiàn)。本文所關(guān)注的，是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)而在近30年逐漸形成的數(shù)額龐大的新型群體——流動(dòng)人口選舉權(quán)的保障問(wèn)題。我國(guó)大約有2億以上的流動(dòng)人口，但這些人并未享受到應(yīng)有的選舉權(quán)利，這不但是對(duì)未能行使權(quán)利的公民本人的嚴(yán)重傷害，同時(shí)也對(duì)和諧社會(huì)的建設(shè)和依法治國(guó)方略的推進(jìn)形成了嚴(yán)重的阻礙，因此，有必要對(duì)這些不和諧的現(xiàn)象進(jìn)行深入研究，以期找到其產(chǎn)生的根源，探討解決方案。

流動(dòng)人口；選舉制度；選舉權(quán)利

一、流動(dòng)人口選舉權(quán)利行使的困境

流動(dòng)人口主要包括農(nóng)閑時(shí)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工群體、在異地求學(xué)的學(xué)生群體和短期旅游的游客群體等組成，而這其中，最值得關(guān)注的是農(nóng)民工群體，他們的勞動(dòng)鑄就了社會(huì)繁榮的基石，我們?cè)谙硎芩麄冃燎趧趧?dòng)的成果時(shí)，應(yīng)該注意到他們選舉和被選舉權(quán)利的缺失問(wèn)題。

（一）我國(guó)流動(dòng)人口中選民群體的界定及形成原因。

1.我國(guó)流動(dòng)人口中選民群體的界定。

到目前為止，我國(guó)并不存在明確的關(guān)于流動(dòng)人口的統(tǒng)一法律定義，被普遍認(rèn)可的一種定義是：擁有固定的戶籍而因?yàn)橥獬鰟?wù)工、學(xué)習(xí)、旅游或者探親等原因離開(kāi)原來(lái)的戶籍居住地，改為或長(zhǎng)期或短期的在異地居住的人員，可以稱之為流動(dòng)人口。一般來(lái)說(shuō)，流動(dòng)人口的流動(dòng)方向比較固定，他們中的大部分都是在經(jīng)濟(jì)力量的牽引下，從貧困邊遠(yuǎn)的農(nóng)村流向經(jīng)濟(jì)富庶的城市。在這個(gè)龐大的群體里，年滿十八周歲并且沒(méi)有因?yàn)橛|犯法律而被剝奪政治權(quán)利的公民主體，符合我國(guó)選民的身份要求，共同組成了我國(guó)的流動(dòng)人口選民群體。農(nóng)閑時(shí)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工、在異地求學(xué)的學(xué)生、短期出差的公務(wù)人員、旅游者和異地就醫(yī)的患者等都屬于流動(dòng)人口，但其中數(shù)量最多的、也是在政治上最無(wú)助的是農(nóng)民工群體。

2.我國(guó)流動(dòng)人口的形成原因。

其一，生存發(fā)展和就業(yè)的需要。人活著首先要滿足自身生存，滿足溫飽后會(huì)要求更高層次的物質(zhì)享受和精神層面的追求，由此產(chǎn)生了流動(dòng)人口最主要的兩大群體——農(nóng)民工群體和在外求學(xué)的學(xué)生群體。

其二，國(guó)家整體的政策影響。國(guó)家政策擁有極為龐大的政治層面上的推動(dòng)力量，它對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生強(qiáng)大的反向作用效果。為了振興某一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，國(guó)家往往通過(guò)政策規(guī)劃當(dāng)?shù)氐幕驹O(shè)施建設(shè)，如高速公路、高速鐵路的建設(shè)等，而這些建設(shè)工作必然要招募大量的勞動(dòng)力，從而促進(jìn)了勞動(dòng)人口的流動(dòng)。

其三，戶籍制度的推動(dòng)。我國(guó)的戶籍制度十分特殊，與世界其他國(guó)家迥然不同，可以稱得上是中國(guó)獨(dú)有的特色制度。這薄薄的一個(gè)小冊(cè)子中，不僅詳細(xì)記載了每個(gè)人的基本信息，同時(shí)更是一種身份的象征。因?yàn)槌鞘腥丝诤娃r(nóng)村人口的不合理區(qū)分，造成了我國(guó)社會(huì)的許多不公平現(xiàn)象的發(fā)生。戶籍可以說(shuō)是用一張紙就決定了人們?cè)诰蜆I(yè)分配、醫(yī)療保障等各種社會(huì)資源分配上的巨大差距，原本應(yīng)該是人人平等的法定公民身份也變得形同虛設(shè)。然而，為了擺脫貧困，農(nóng)村人口必須背井離鄉(xiāng)，放棄諸多權(quán)利進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)了極為嚴(yán)重的“人戶分離”現(xiàn)象。

（二）我國(guó)流動(dòng)人口選舉權(quán)利行使的困境。

1.我國(guó)流動(dòng)人口的參選方式。

根據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定，流動(dòng)人口參選的途徑有：其一，有條件的，應(yīng)該盡量返回其戶口所在的地區(qū)參加本地選舉；其二，對(duì)于沒(méi)有條件回鄉(xiāng)參選的，如果能得到原戶口所在地的選舉委員會(huì)的認(rèn)可，可以通過(guò)書面委托的形式，將原有的選舉權(quán)交由親屬、朋友等代為投票；其三，想要在目前居住的地區(qū)參加選舉，必須取得相關(guān)部門出具的本地選民資格證明。

雖然我國(guó)近二十年來(lái)的公民參選比例總體處于上升狀態(tài)，然而，這其中流動(dòng)選民的參選比例一直偏低，增速緩慢，這從側(cè)面可以反映出我國(guó)流動(dòng)人口參加選舉的阻礙還是很多的。

2.我國(guó)流動(dòng)人口在原戶口所在地行使選舉權(quán)利的困境。

事實(shí)上，有極高比例的一部分流動(dòng)人口本人從來(lái)沒(méi)有參加過(guò)選舉，同時(shí)他人代替其投票的過(guò)程也不盡合理。曾經(jīng)有研究者對(duì)廣東、浙江和蘇州等地流動(dòng)人口選舉權(quán)利行使情況進(jìn)行過(guò)深入調(diào)研，當(dāng)被問(wèn)到“你是否參加過(guò)選舉？”時(shí)，結(jié)果顯示 59.1%的被采訪者從來(lái)沒(méi)有這種經(jīng)歷，另外40.9%的被采訪者雖然參加過(guò)，但基本都是以親戚朋友代為投票的方式進(jìn)行的，至于選票投給了誰(shuí)就不得而知了，毫無(wú)知情權(quán)可言[1]。

造成這種現(xiàn)象的原因是：為了能夠保證表面上的高參選率和高投票率，形成一種高參與度的錯(cuò)覺(jué)，戶籍所在地的選舉機(jī)構(gòu)積極主動(dòng)地將本地的外出務(wù)工人口登記為選民，巧妙地安排和支配這些“空白”選票，填上他們內(nèi)定好的姓名，選舉權(quán)利就這樣在流動(dòng)人口毫不知情的情況下“被”行使了。同時(shí)，各地在選舉實(shí)踐的過(guò)程中，都在不同程度上存在著對(duì)流動(dòng)人口的委托投票進(jìn)行違規(guī)操作，選舉機(jī)構(gòu)監(jiān)守自盜、把控不嚴(yán)甚至操縱選舉的現(xiàn)象。

由此可以看出，選舉權(quán)是一種擁有極強(qiáng)私有性質(zhì)的公民權(quán)利，簡(jiǎn)單的委托投票根本不能反映出流動(dòng)人口的真實(shí)愿望，更多的則是造成流動(dòng)人口選舉權(quán)利的行使變得流于形式，缺乏實(shí)質(zhì)效果。

3.流動(dòng)人口在現(xiàn)居住城市行使選舉權(quán)利的困境。

有學(xué)者在廣州和南京等流動(dòng)人口聚集地進(jìn)行的一個(gè)調(diào)研報(bào)告顯示，更多的流動(dòng)人口并不愿意返鄉(xiāng)參選，而是希望能在現(xiàn)居住地參政議政[2]。然而，在具體操作的過(guò)程中，這些看似簡(jiǎn)單的愿望依然是那么的遙不可及。

最先提出支持流動(dòng)人口在本地參選并為之頂住壓力進(jìn)行艱苦探索的是浙江省的義烏市。義烏市修改了原有的選舉政策，制定了更有利于外來(lái)人員參加本地選舉的新政策：義烏市的流動(dòng)人口，只要符合“在本地生活期滿一年，并擁有戶口所在地頒發(fā)的“中華人民共和國(guó)選民資格證明”這樣簡(jiǎn)單的條件，就能夠擁有跟當(dāng)?shù)厝送取⑵降鹊倪x舉權(quán)利?！?001年，義烏市首先開(kāi)辟了大陳鎮(zhèn)、廿三里鎮(zhèn)和城西鎮(zhèn)三個(gè)試點(diǎn)，動(dòng)員了7699名流動(dòng)人口參與當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府的人大選舉，其中選舉出10位農(nóng)民工人大代表”[3]。

義烏的成績(jī)是可喜的，但我們也必須看到，能夠采取義烏市政府那樣的舉措的地方政府畢竟還是少數(shù)，更多的城市并不愿意為了外地人付出辛苦，地方選舉政策的改革要受到我國(guó)選舉制度和戶籍制度的制約，各地的選情條件也不盡一致，限制頗多。有些農(nóng)民工在異地連生存都成問(wèn)題，沒(méi)有人會(huì)為了參加一場(chǎng)對(duì)自己來(lái)說(shuō)可有可無(wú)的選舉而專門請(qǐng)假回家去跑關(guān)系、開(kāi)證明，選舉成本的高昂和各地選舉委員會(huì)對(duì)外出務(wù)工人員的消極態(tài)度，導(dǎo)致他們對(duì)于選舉產(chǎn)生出付出和回報(bào)不成正比的失落感，最終只能無(wú)奈放棄。

二、流動(dòng)人口選舉權(quán)利實(shí)現(xiàn)路徑的探究

盡管義烏市的流動(dòng)人口選舉模式結(jié)果并不是那么盡如人意，盡管我們探索的道路艱難曲折、阻礙重重、許多制度性的問(wèn)題一時(shí)很難解決，但是流動(dòng)人口的選舉權(quán)利是必須落實(shí)的，這是和諧社會(huì)的需要、依法治國(guó)的需要、同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的需要。

（一）改革原有的戶籍制度。

原有戶籍制度的不合理因素是造成選舉不平等的根源。只有加快對(duì)原有戶籍制度的改革，盡快破除城鄉(xiāng)戶口的區(qū)別對(duì)待，將流動(dòng)人口的政治權(quán)利與戶籍制度完全分離開(kāi)來(lái)，使選民登記制度和各地人大代表名額的設(shè)置變成以本地的常住人口數(shù)量為依據(jù)，才能真正地維護(hù)好流動(dòng)人口的選舉權(quán)利。

（二）改進(jìn)人民代表選舉制度。

1.設(shè)立流動(dòng)人口群體的專職代表，培養(yǎng)農(nóng)民工代表的全局意識(shí)。

各級(jí)地方人大可以設(shè)置一定比例的流動(dòng)人口專職代表，以法律的手段約束其行為，建立與流動(dòng)人口群體的緊密聯(lián)系。同時(shí)，通過(guò)宣傳教育，逐步提升他們的全局意識(shí)和責(zé)任感、使命感，制度上禁止人大代表因?yàn)樗饺嗽蛏米噪x職，避免選舉資源的無(wú)謂浪費(fèi)。

2.制定全國(guó)通用的選民登記制度。

我國(guó)的《選舉法》在選民登記方面的規(guī)定十分寬松，造成了各地普遍根據(jù)本地的實(shí)際狀況靈活處理，但這樣卻給外來(lái)流動(dòng)人口行使和維護(hù)選舉權(quán)利造成了很大的阻礙。因此，應(yīng)該積極制定一套全國(guó)統(tǒng)一通用的選民登記制度，保證選舉程序的合理化、合法化、規(guī)范化，同時(shí)也減少執(zhí)行過(guò)程中的失誤。

（三）改革原有的選舉程序。

1.改革選區(qū)劃分制度。

流動(dòng)人口屬于社會(huì)中的弱勢(shì)群體，同時(shí)又具有特殊性，因此，不應(yīng)該嚴(yán)格按照戶籍所在地為主的原則來(lái)劃分其所屬選區(qū)：如果是在現(xiàn)居住地?fù)碛泄潭üぷ鞯娜耍瑧?yīng)該依照就近原則將之劃分至所在單位的選區(qū)，與本地居民一同參選；如果沒(méi)有工作，也應(yīng)該依據(jù)就近原則將之劃分至所屬街道辦事處的選區(qū)，平等地參加選舉?？傊?，方法可以靈活多變，根本目的則是保障流動(dòng)人口的選舉權(quán)利能夠正常行使，為他們的平等參選拓寬道路。

2.改革現(xiàn)行選民登記制度。

其一，可以采用選舉機(jī)構(gòu)的“自動(dòng)登記”與流動(dòng)人口的“主動(dòng)登記”相結(jié)合的登記制度，最終的目的是平穩(wěn)順暢地過(guò)渡到全體公民“自愿登記”的軌道上來(lái)。之所以這樣做，是為了讓流動(dòng)人口認(rèn)識(shí)到選舉是權(quán)利，而不是法律強(qiáng)加給任何人的義務(wù)，以此來(lái)提高他們的參選積極性；

其二，可以采用“網(wǎng)絡(luò)登記”和“手工登記”相結(jié)合的登記制度，最大限度地發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)辦公和現(xiàn)代科技的優(yōu)勢(shì)，這樣不但能夠減少選舉資源的無(wú)謂浪費(fèi)，而且能夠推動(dòng)選舉過(guò)程的智能化、制度化和系統(tǒng)化，提高選舉效率。

（四）完善司法救濟(jì)制度。

我國(guó)對(duì)選舉權(quán)利受到侵害時(shí)的司法救濟(jì)制度相當(dāng)欠缺，使流動(dòng)人口的選舉權(quán)利在受到他人侵犯時(shí)，總是遇到投訴無(wú)門的情況。設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)選舉訴訟問(wèn)題，不但有利于對(duì)流動(dòng)人口選舉權(quán)利的救濟(jì)，而且對(duì)于完善我國(guó)憲法也具有重要的意義?？梢詤⒖嘉鞣絿?guó)家的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，在各級(jí)人民法院下設(shè)立“憲法法庭”，專職負(fù)責(zé)審理公民的包括選舉權(quán)在內(nèi)的所有憲法賦予的合法權(quán)利受到侵犯而引起的各類訴訟。

（五）對(duì)流動(dòng)人口參選給予經(jīng)濟(jì)支持。

為了鼓勵(lì)流動(dòng)人口暫時(shí)放下勞動(dòng)工具，參與到選舉等公民的政治生活中來(lái)，政府應(yīng)該參照雅典公民大會(huì)的津貼制度，為流動(dòng)人口參選設(shè)置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由國(guó)家和地方財(cái)政共同撥款，替流動(dòng)人口承擔(dān)一部分參加選舉所需的成本，例如午餐津貼、誤工補(bǔ)貼等，通過(guò)各種形式，支持流動(dòng)人口積極地行使自己的選舉權(quán)利，使之能夠更好更快地融入社會(huì)的政治生活中來(lái)。

（六）增強(qiáng)流動(dòng)人口參選意識(shí)。

流動(dòng)人口大多來(lái)自農(nóng)村，所受的教育不夠充分，導(dǎo)致他們知識(shí)極度缺乏、民主意識(shí)和素質(zhì)普遍偏低，進(jìn)而對(duì)自己不自信，政治冷漠，參與選舉的積極性偏低。為此，我們要下大力氣去培養(yǎng)流動(dòng)人口的基礎(chǔ)知識(shí)、社會(huì)技能和政治智慧，提高他們的參政意識(shí)意識(shí)。可以通過(guò)媒體宣傳、公益廣告、組織夜校函授、定期開(kāi)辦普法知識(shí)講座等方式，不斷增強(qiáng)流動(dòng)人口的社會(huì)責(zé)任感、參政參選的積極性和公民權(quán)利意識(shí)。

現(xiàn)如今，2億的流動(dòng)人口在我國(guó)人口總量中中占據(jù)著不小的比重，他們是我國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛過(guò)程中逐漸形成的特殊群體，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)他們的選舉權(quán)利是我們?cè)谕苿?dòng)依法治國(guó)方略進(jìn)程中無(wú)法回避的問(wèn)題，而如果能夠妥善而完美地解決這個(gè)問(wèn)題，將是我國(guó)社會(huì)民主和法治建設(shè)向前邁出的一大步。

為此，我們必須重新衡量我國(guó)原有的選舉制度，正確處理流動(dòng)人口選舉權(quán)虛置和監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制缺失等一系列問(wèn)題，改革原有的戶籍制度、選區(qū)劃分制度和選民登記制度，制定全國(guó)通用的選民登記制度，完善代表名額的比例分配制度，為流動(dòng)人口選舉權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)支持，培養(yǎng)他們的社會(huì)責(zé)任感、參政議政的積極性。

我國(guó)的戶籍制度改革目前正在穩(wěn)步發(fā)展，保障流動(dòng)人口的選舉權(quán)利依然任重道遠(yuǎn)。我們要對(duì)各地政府的新實(shí)踐及時(shí)地進(jìn)行系統(tǒng)地研究并不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和錯(cuò)誤，將有益的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)推廣需要它的各個(gè)地區(qū)，讓全國(guó)范圍內(nèi)全體公民的平等參選早日實(shí)現(xiàn)。

注釋：

[1]參見(jiàn)傅丕毅.流動(dòng)人口：政治邊緣人[J].浙江人大，2005年，第5期，第16-17頁(yè).

[2]鄧名奮.流動(dòng)人口的選舉權(quán)利思考[J].南風(fēng)窗，2006年，第12期，第14頁(yè).

[3]鄒樹彬.關(guān)于義烏外來(lái)工當(dāng)選鎮(zhèn)人大代表改革探索的調(diào)查報(bào)告[J].人大研究,2002年，第9期，第15頁(yè).

[1]傅丕毅.流動(dòng)人口：政治邊緣人[J].浙江人大，2005（5）.

[2]鄧明奮.流動(dòng)的人口∶難以流動(dòng)的選舉權(quán)利[J].時(shí)政報(bào)，2006.

[3]鄒樹彬.關(guān)于義烏外來(lái)工當(dāng)選鎮(zhèn)人大代表改革探索的調(diào)查報(bào)告[J].人大研究，2002（9）.

D631.42

A

1671-864X（2015）12-0048-02

王儷潔，女，1991年生，漢族，黑龍江省綏化市，黑龍江大學(xué)研究生院，政治學(xué)理論專業(yè)。