城市社區(qū)治理中居民參與問題研究——以東明縣南關(guān)社區(qū)、東關(guān)社區(qū)為例*

高紅敏，魯志民，許靜華

(中共東明縣委黨校，山東東明274500)

一、居民參與城市社區(qū)治理相關(guān)概念的界定

(一)社區(qū)和城市社區(qū)

“社區(qū)”一詞最初是由德國社會學(xué)家滕尼斯在其l887年出版的《社區(qū)與社會》一書中，作為與“社會”相對的概念而被首次提出來的，其代表的含義和現(xiàn)代意義上社區(qū)的含義大相徑庭。在他看來社區(qū)是基于自然意志，如情感、習(xí)慣、記憶等，以及基于血緣、地緣和心態(tài)而形成的一種社會有機(jī)體，他更多地是強(qiáng)調(diào)人與人之間所具有的共同價值取向。在中國，社區(qū)的研究來源于費(fèi)孝通先生，1933年費(fèi)孝通等一批燕京大學(xué)的學(xué)生在翻譯帕克的社會學(xué)論文時，首次將英文“community”一詞譯成“社區(qū)”，此后“社區(qū)”一詞成為中國社會學(xué)的一個術(shù)語。［1］

城市社區(qū)是相對于農(nóng)村社區(qū)而言的，它是以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或第二、第三產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，在一定區(qū)域內(nèi)由特定生活方式并且具有成員歸屬感的人群所組成的相對獨(dú)立的社會共同體。2000年12月，中國共產(chǎn)黨中央委員會辦公廳和中華人民共和國國務(wù)院辦公廳，轉(zhuǎn)發(fā)了國家民政部《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，該意見明確規(guī)定:“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體?！薄澳壳俺鞘猩鐓^(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)”，這標(biāo)志著中國城市基層社會體制改革的全面啟動。

(二)治理與社區(qū)治理

從詞源學(xué)的角度來說，“治理(governance)一詞源于古拉丁語和古希臘語，原意譯為控制、指導(dǎo)、操縱?！保?］自從1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)”一詞后，“治理”在政治學(xué)、管理學(xué)與行政管理學(xué)得到廣泛的應(yīng)用，1995年全球治理委員會發(fā)表的《我們的全球之家》研究報告對治理定義作出了最具權(quán)威的論述:“治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程?！保?］這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以符合其利益的非正式的制度安排。

社區(qū)治理是治理理念在社區(qū)層面的應(yīng)用，是指依托于組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，對社區(qū)的公共事務(wù)、公益事業(yè)等公共問題進(jìn)行治理的過程，它強(qiáng)調(diào)的是善治、居民廣泛參與和社會資本的形成。我們可以將社區(qū)治理的涵義歸納為以下兩個方面:一是靜態(tài)的治理結(jié)構(gòu)，更多強(qiáng)調(diào)的是統(tǒng)治者或管理者通過公共權(quán)力的配置和動作，一道共同承擔(dān)起社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)國家對地方的權(quán)力運(yùn)用;二是動態(tài)的治理過程，這其中既包括各類社會資本的良性互動，又包括基層政府、社區(qū)居委會、社會組織、居民群眾等各類管理主體間權(quán)利關(guān)系的互動。

(三)居民參與

“居民參與”這一重要術(shù)語是由現(xiàn)代西方政治學(xué)首先提出的，目前關(guān)于居民參與的學(xué)術(shù)研究大多集中在政治學(xué)領(lǐng)域，在我國當(dāng)前城市社區(qū)治理中，“普遍認(rèn)為居民參與是指居民個體或群體參與社區(qū)公共事務(wù)決策、管理和監(jiān)督的過程，它使每個居民都有機(jī)會為謀取社區(qū)共同利益而施展和貢獻(xiàn)自己的才能，它是社區(qū)居民影響社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的行為和過程?！保?］

二、我國居民參與城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀及影響因素的分析

(一)我國居民參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀

概括全國各地城市社區(qū)建設(shè)我們發(fā)現(xiàn)居民參與機(jī)制正在逐步完善，居民參與的內(nèi)容與形式得到了一定程度的豐富，居民參與的積極性有了極大的提高。然而，社區(qū)建設(shè)取得的長足發(fā)展與社會的期望、居民的服務(wù)需求還存有一定的差距，這主要表現(xiàn)為:

一是社區(qū)功能行政化傾向嚴(yán)重。社區(qū)原來的性質(zhì)定位是一個群眾性自治組織，是更好的為居民提供服務(wù)的單位，但現(xiàn)實(shí)中，街居組織角色移位導(dǎo)致社區(qū)治理空間受限，過重的行政性負(fù)擔(dān)，在很大程度上弱化了社區(qū)居委會的自治職能，“當(dāng)家人”的角色逐漸被“代理人”的角色取而代之，角色移位的最后結(jié)果便是社區(qū)治理空間日漸萎縮。

二是社區(qū)參與發(fā)育不充分。社區(qū)中居民參與的途徑和方式比較單一，不能很好的滿足城市居民的多元化的需求，目前在我國城市社區(qū)居民參與社區(qū)治理中除了選舉權(quán)外基本上都是非政治性的事務(wù)，如環(huán)境整治、治安巡邏、文體健身等等，而這些活動基本上都是離退休的老年人或下崗職工所感興趣，社區(qū)服務(wù)的單一化從而使社區(qū)不同群體的居民缺少自覺主動參與社區(qū)治理的動力和熱情。

(二)社區(qū)治理現(xiàn)狀及影響居民參與社區(qū)治理的因素分析

2014年5月，課題組在東明縣選取了城關(guān)街道辦事處的南關(guān)社區(qū)、東關(guān)社區(qū)進(jìn)行實(shí)證調(diào)研，城關(guān)街道辦事處占地面積41．7平方公里，人口125635人，街道下設(shè)7個社區(qū)，即為南關(guān)社區(qū)、南華社區(qū)、北關(guān)社區(qū)、東關(guān)社區(qū)、西關(guān)社區(qū)、西門社區(qū)、東城社區(qū)。其中東關(guān)社區(qū)總戶數(shù)4500戶，人口23000人，南關(guān)社區(qū)總戶數(shù)8000戶，人口30000人。這兩個社區(qū)是已經(jīng)具備城市社區(qū)功能的新興社區(qū)，其余社區(qū)仍為農(nóng)村社區(qū)即傳統(tǒng)的農(nóng)村大隊管理模式，所以這幾個社區(qū)不在本文考察范圍。

對這兩個社區(qū)居民參與問題課題組采用訪談法或問卷的方式進(jìn)行了調(diào)查，本次調(diào)查共發(fā)放問卷500份，回收有效問卷463份，回收率92．6%(調(diào)查者基本情況如表1)。

表1 調(diào)查對象社會經(jīng)濟(jì)地位基本情況(N=463)

續(xù)表

根據(jù)問卷調(diào)查收集的數(shù)據(jù)及訪談材料，我們重點(diǎn)分析公民的經(jīng)濟(jì)收入、社會地位、公民對社區(qū)認(rèn)同感及公民的公共精神等層面，分析現(xiàn)實(shí)社區(qū)治理中公民參與不足的制約因素。

1．公民經(jīng)濟(jì)收入的影響。美國學(xué)者卡爾·科恩(Carl Cohen)指出:“社會成員如不享有最低限度水平的物質(zhì)福利，任何社會也不能指望長久維持自治?！薄笆构耋w力情況惡化并迫使他們主要或完全關(guān)心自己或家庭生存問題的經(jīng)濟(jì)條件，是不可能產(chǎn)生有生氣的民主的。”顯然，“嚴(yán)重貧困的群眾，根本無法獲知參加公共事務(wù)的足夠信息，對公共事務(wù)進(jìn)行有效的討論，進(jìn)行有效率的組織，并接觸他們的代表。”［6］這點(diǎn)可以表明，從理論上講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及公民的經(jīng)濟(jì)收入是公民參與最基礎(chǔ)的物質(zhì)條件，當(dāng)這些條件具備后，公民參與才有可能發(fā)生。

但我們在調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)了一個有趣的現(xiàn)象，即高收入者參與社區(qū)事務(wù)的積極性并不比低收入者高，人均年收入在3萬元及5萬元以上的被調(diào)查者中參加業(yè)主大會選舉的次數(shù)在3次的占9．0%，2次的占30．0%，1次的占43．0%，從沒有參加過的占18．0%。而相同問題項的調(diào)查，在年收入3萬元以下的公民中的結(jié)果是3次的占25．0%，2次的占44．0%，1次的占25．0%，從沒有參加過的占6．0%。為什么會出現(xiàn)這種情況呢?通過調(diào)查分析我們發(fā)現(xiàn)，部分收入水平高的社區(qū)居民的利益與社區(qū)發(fā)展關(guān)聯(lián)并不是太大，他們更多的經(jīng)濟(jì)收入、社會聲望及交往的人際關(guān)系等都是在社區(qū)外獲取的，社區(qū)只是他們工作后回家休息的場所。從這點(diǎn)可以看出公民參與社區(qū)事務(wù)所受制約因素有很多，經(jīng)濟(jì)因素只是影響公民參與的基本因素之一，并不是最主要的制約因素。

2．公民社會地位的影響。社區(qū)公民的社會地位主要指社區(qū)公民的受教育程度、職業(yè)、社會階層等。從理論上講，城市社區(qū)建設(shè)及城市基層民主的發(fā)展必須依托發(fā)育良好的中間階層，如果僅從職業(yè)和收入兩項標(biāo)準(zhǔn)來考察，當(dāng)前城市社區(qū)的一少部分居民(如政府公務(wù)員、事業(yè)單位人員及私企職員)可以被列入正在興起的中產(chǎn)階層，這一階層本應(yīng)該在個體性需求滿足后會有公共性需求的產(chǎn)生，理應(yīng)花費(fèi)時間、精力等成本投入社區(qū)的公共治理中，承擔(dān)社區(qū)公共治理的更多責(zé)任與義務(wù)。但調(diào)查顯示，這種理論預(yù)期并沒有在我國城市社區(qū)治理中得到體現(xiàn)，在回答“您參加過社區(qū)居委會選舉及社區(qū)居民代表會議的問題”時，工人和離退休人員參加3次的占20．0%，2次的占55．0%，1次的占22．0%，從沒有參加過的占3．0%。而相同問題項的調(diào)查，政府公務(wù)員、事業(yè)單位人員及私企職員回答的結(jié)果是:3次的占12．0%，2次的占24．0%，1次的占47．0%，從沒有參加過的占17．0%。從這些問題項的回答中我們發(fā)現(xiàn)就社會階層而言，工人、下崗待業(yè)人員、離退休人員等中下層社區(qū)公民的參與水平平均高于商業(yè)人員、政府公務(wù)員、事業(yè)單位人員及私企職員。

3．公民社區(qū)認(rèn)同的影響。首先，表2顯示，社區(qū)居民在一個社區(qū)中的居住年限越長，他對于社區(qū)的認(rèn)同會越高，也更愿意參與社區(qū)治理事務(wù)和公共活動?！拔覟樯钤谶@個社區(qū)而自豪”、“參加社區(qū)義務(wù)工作可以為我?guī)順啡ぁ?、“我希望在此長期居住”等問題的調(diào)查結(jié)果顯示，居住社區(qū)年限長的居民有較強(qiáng)的社區(qū)歸屬感，也更愿意為社區(qū)發(fā)展和社區(qū)事務(wù)做奉獻(xiàn)。

表2 社區(qū)居民的社區(qū)認(rèn)同因素分析

其次，社區(qū)居民從社區(qū)獲取的社會支持及社區(qū)居民之間的關(guān)聯(lián)度，也影響著社區(qū)公民對社區(qū)的認(rèn)同。當(dāng)個人情感性社會支持網(wǎng)絡(luò)逐漸從社區(qū)之內(nèi)轉(zhuǎn)移到社區(qū)之外，居民對于自身所在社區(qū)的認(rèn)同度就降低，尤其是在居民異質(zhì)性很高、流動性很強(qiáng)的現(xiàn)代新興商品房社區(qū)，住房的商品化使得社區(qū)居民呈現(xiàn)互不相干的原子化狀態(tài)，工作回家關(guān)起門來互不往來，沒有交往，沒有共同利益，他們無法從社區(qū)內(nèi)獲取更多的社會支持，居民之間關(guān)聯(lián)度大大降低，因此就會把關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社區(qū)外尋求支持，居民社區(qū)歸屬感也隨之下降。社區(qū)歸屬意識和社區(qū)認(rèn)同度較低，參與社區(qū)事務(wù)就不會積極主動，這也是城市社區(qū)公民參與總體不足的重要制約因素之一。

4．公民公共精神的影響。公民的公共精神對現(xiàn)代民主發(fā)展及公民參與有積極的推動作用，在帕特南的“公民共同體”概念中，公民精神是社會資本的重要構(gòu)成因素，是一種公民美德和公民性，其內(nèi)涵主要指信任、寬容、互惠、合作、誠實(shí)、團(tuán)結(jié)等公共精神，也包括契約意識、平等意識、規(guī)則意識、責(zé)任意識、信用意識、法制觀念等現(xiàn)代公民意識。我國城市社區(qū)公民的公共精神(公共意識、公益精神等)怎樣影響著社區(qū)公民的參與行為?我們的調(diào)查中有關(guān)公民公共意識、公益精神的調(diào)查設(shè)置了如下問題進(jìn)行實(shí)證調(diào)查(具體情況如表3所示)。

表3 社區(qū)公民公共精神現(xiàn)狀分析情況表

公民在社區(qū)生活環(huán)境、鄰里氛圍變化、社區(qū)治安與綠化等這些公共問題上的回答，大部分社區(qū)居民選擇“比較同意、非常同意”的占到50．0%以上。這表明公民在社區(qū)生活環(huán)境、鄰里氛圍變化、社區(qū)治安與綠化等這些公共問題上表現(xiàn)出較高的公共精神，也愿意為此義務(wù)付出。但在回答“當(dāng)社區(qū)某項政策制定后，雖然不會直接損害您的利益，但您認(rèn)為是錯誤的，您會怎么做?”時，50．0%的居民選擇了“不聞不問”，31．0%的選擇“私下議論”，只有15．0%的選擇了“直接找社區(qū)居委會提建議”，而僅有4．0%的居民可能“向報紙、電臺或其他媒體反映?！边@說明了，“我國城市社區(qū)居民的公共意識在關(guān)系社區(qū)決策及監(jiān)督社區(qū)居委會的工作、對社區(qū)居委會提建議意見等社區(qū)政治性事務(wù)方面表現(xiàn)的還不是很強(qiáng)，公民的公共精神還不足以支持公民以公共性為動力參與社區(qū)政治性、決策性事務(wù)。”［7］

通過對東明縣兩個社區(qū)的實(shí)際調(diào)查，我們得出的結(jié)論是，影響公民參與社區(qū)治理的因素有多方面，除了宏觀層面的社區(qū)治理體制及地方政府的影響外，現(xiàn)實(shí)中影響公民參與或?qū)е鹿駞⑴c總體不足的原因還有經(jīng)濟(jì)層面的、社會層面的、文化層面的、精神層面的、公民個體層面的等等，因此要提升社區(qū)治理水平，擴(kuò)大公民有序參與也應(yīng)從多方面入手。

三、完善居民參與社區(qū)治理的對策建議

(一)完善外在機(jī)制，構(gòu)筑社區(qū)治理堅實(shí)的保護(hù)殼

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國有關(guān)社區(qū)治理的法律法規(guī)存在著明顯的不足，首先是對居民參與權(quán)利的范圍界定比較模糊，其次對居民參與內(nèi)容，參與方式的規(guī)定都不明確，再次社區(qū)治理中涉及的社區(qū)組織，在法律上并沒有相關(guān)規(guī)定。這些法制上的不完善，給社區(qū)治理的實(shí)際工作帶來了許多不便，要真正實(shí)現(xiàn)居民有效參與以及真正的社區(qū)自治，必須完善法律法規(guī)建設(shè)，只有在法律的保護(hù)與制約下，才能實(shí)現(xiàn)社區(qū)健康發(fā)展，建立和完善行之有效的社區(qū)居民參與體系，從而為社區(qū)居民參與提供堅實(shí)的保護(hù)殼。

(二)內(nèi)在機(jī)制提升，活躍社區(qū)治理豐富的源動力

作為參與社區(qū)治理事務(wù)的主體，公民必須在經(jīng)濟(jì)、政治生活中逐漸形成主體和權(quán)利觀念，在實(shí)現(xiàn)自己利益訴求過程中不斷感知自身對公共生活的責(zé)任，體驗公共生活的價值。但在國家政府推動城市社區(qū)建設(shè)中卻出現(xiàn)了政府雖然自上而下積極主動地推行社區(qū)建設(shè)，而社區(qū)居民仍然習(xí)慣于被動服從地接受政府的領(lǐng)導(dǎo)與管理，對與自己生活相關(guān)的社區(qū)公共事務(wù)參與并不積極。這是因為大部分社區(qū)公民對自己的社區(qū)治理主體地位沒有足夠的角色認(rèn)同，認(rèn)為社區(qū)治理完全是政府的事與已無關(guān)，而真正做到對自己主體地位認(rèn)知較強(qiáng)并積極主動地參與社區(qū)治理過程的公民還較少。因此，要確立公民參與社區(qū)治理的主體地位，就要強(qiáng)化公民的自我角色認(rèn)同，真正確立公民的主體地位，才能避免公民參與流于形式。

(三)制度進(jìn)行創(chuàng)新，打造居民參與社區(qū)治理的新機(jī)制

為了促進(jìn)居民參與行為的最大化，建立參與型的城市社區(qū)，應(yīng)更好地滿足居民的多樣化利益需求，針對不同群體采用不同的激勵手段。隨著社會的發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的分化，城市也發(fā)生了同樣的現(xiàn)象，社區(qū)也不例外，因此傳統(tǒng)的管理方式己不適合復(fù)雜多變的社區(qū)。就社區(qū)中的青年群體來說，他們的興趣比較廣泛，涉及很多領(lǐng)域，若想要在社區(qū)治理的過程中吸引青年群體加入，就必須讓其發(fā)揮自身的動力和熱情，社區(qū)中的事務(wù)就需要與其興趣比較接近才可以調(diào)動他們的積極性，而對于社區(qū)中的老年群體，他們的活動范圍比較小，關(guān)注的事務(wù)也比較集中，在社區(qū)治理中吸引老年群體參與會比青年群體更加容易。因此，我們可以從社區(qū)居民的不同關(guān)注點(diǎn)出發(fā)，通過建立和發(fā)展一些社區(qū)組織，例如針對不同人群成立書畫社，青年志愿者幫助小組等，來擴(kuò)大社區(qū)居民之間的交流，從而幫助其實(shí)現(xiàn)自身的利益和意愿。

［1］費(fèi)孝通．費(fèi)孝通文集:5卷［M］．北京:群言出版社，1988．

［2］劉亞瓊，治理．善治與當(dāng)代中國政府治理模式變革［J］．菏澤學(xué)院學(xué)報，2006(1):59－62．

［3］唐娟．政府治理論［M］．北京:中國社會科學(xué)出版社，2006．

［4］楊榮．淺談社區(qū)建設(shè)中的居民參與［J］．北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報，2002(6):67－73．

［5］袁小燕．多中心視角下的城市社區(qū)治理模式研究［J］．中國集體經(jīng)濟(jì)，2009(12):56－60．

［6］［美］科恩．論民主［M］．聶崇信，譯．北京:商務(wù)印書館，1988．

［7］元曉華．池州市城市居民體育休閑現(xiàn)狀調(diào)查［J］．菏澤學(xué)院學(xué)報，2011(5):38－43．