上海高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的問題與對(duì)策研究

王潔華

（上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心，上海 200003）

上海高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的問題與對(duì)策研究

王潔華

（上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心，上海 200003）

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)是統(tǒng)籌發(fā)展用地與土地資源保護(hù)、保障糧食安全、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重要措施。《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》規(guī)定，上海市“十二五”時(shí)期需建設(shè)148萬畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。上海在扎實(shí)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的過程中也存在機(jī)制、制度、措施等方面的一些不足與問題，文章對(duì)此作了分析并提出了相應(yīng)的對(duì)策與措施建議。

土地管理；耕地保護(hù)；高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)；問題分析；對(duì)策建議

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田是一定時(shí)期內(nèi)，通過土地整治建設(shè)形成的集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的基本農(nóng)田[1,2]，包括經(jīng)過整治的原有基本農(nóng)田和經(jīng)整治后劃入的基本農(nóng)田[3,4]。

黨中央、國務(wù)院高度重視土地整治工作，明確提出“要推進(jìn)農(nóng)村土地整治，加快農(nóng)村土地整理復(fù)墾，著力提高耕地質(zhì)量建設(shè)，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，夯實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)”。按照國務(wù)院關(guān)于“加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，力爭(zhēng)“十二五”期間再建成4億畝旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田”的要求，上海市積極開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。

1 上海高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)基本情況和主要做法

《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》明確規(guī)定，上海市“十二五”時(shí)期需建設(shè)148萬畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。上海從2012年起，按照國土資源部和財(cái)政部《關(guān)于加快編制和實(shí)施土地整治規(guī)劃大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的通知》（國土資發(fā)[2012]63號(hào)）及每年年度計(jì)劃的建設(shè)要求，積極開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作，市規(guī)劃國土資源局和市財(cái)政局下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)本市高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的通知》（滬規(guī)土資綜[2012]814號(hào)）、《關(guān)于認(rèn)真做好本市2013年高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作的通知》（滬規(guī)土資綜[2013]200號(hào)）、《關(guān)于認(rèn)真做好本市2014年高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作的通知》（滬規(guī)土資綜[2014]273號(hào)）、《關(guān)于認(rèn)真做好本市2015年高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作的通知》（滬規(guī)土資綜[2015]269號(hào)）等文件，分解下達(dá)各區(qū)縣建設(shè)任務(wù)，并要求堅(jiān)持“統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)、先易后難、分類實(shí)施”原則，以項(xiàng)目為載體，按照認(rèn)定一批、補(bǔ)建一批和全面建設(shè)一批的工作思路，主要以基礎(chǔ)設(shè)施條件較好、集中連片的基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，通過田間道路、灌溉與排水、農(nóng)田防護(hù)等工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量的雙提升[5,6]，扎實(shí)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。截至2015年6月底，已完成500余個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的驗(yàn)收?qǐng)?bào)備工作，建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田超過100萬畝。

2 上海高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)過程中存在的主要問題

2.1 統(tǒng)籌協(xié)同推進(jìn)機(jī)制尚未形成

上海當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作整體由市規(guī)土部門推進(jìn)，但因基本農(nóng)田現(xiàn)狀情況較好，88%以上的建設(shè)任務(wù)以“認(rèn)定一批”的方式確認(rèn)為高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，認(rèn)定的項(xiàng)目建設(shè)工作多由農(nóng)業(yè)、水務(wù)等部門完成，規(guī)土部門自行建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田項(xiàng)目只占到已完成總數(shù)的8%。根據(jù)各區(qū)縣高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作跟蹤發(fā)現(xiàn)，由于區(qū)縣農(nóng)委、水務(wù)、財(cái)政等相關(guān)部門對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作認(rèn)識(shí)不夠，工作積極性不高，導(dǎo)致認(rèn)定項(xiàng)目的基本資料收集困難，項(xiàng)目矢量數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確；部分區(qū)縣財(cái)政資金安排上仍按照慣例將農(nóng)田資金投入優(yōu)先安排到農(nóng)業(yè)、水務(wù)等部門，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)困難，農(nóng)田建設(shè)資金難以聚合。

2.2 考核獎(jiǎng)懲配套措施尚未建立

上海自2012年起，按照國土資源部統(tǒng)一部署，每年向各區(qū)縣下達(dá)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，截至2015年6月底，各區(qū)縣已建成并報(bào)市規(guī)劃國土資源局備案的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田項(xiàng)目已超過100萬畝。但統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，各區(qū)縣建設(shè)任務(wù)完成的進(jìn)展情況不一，部分進(jìn)展較快的區(qū)縣已于2014年底提前完成了“十二五”期間的全部建設(shè)任務(wù)，但部分進(jìn)展緩慢的區(qū)縣至今尚未完成2014年建設(shè)任務(wù)。而且項(xiàng)目實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，已建成的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田設(shè)施管護(hù)等現(xiàn)狀情況參差不齊。之所以會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象，歸根究底是因?yàn)椤皟?yōu)不獎(jiǎng)，差不罰”，沒有制定完善的獎(jiǎng)懲措施，沒能對(duì)各區(qū)縣的實(shí)際工作起到激勵(lì)或者懲戒的作用。

2.3 建后管護(hù)工作尚未落實(shí)到位

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)完成后應(yīng)交給集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)戶落實(shí)后期管護(hù)及耕種，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分區(qū)縣對(duì)建成的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田項(xiàng)目的后期管護(hù)工作重視程度不夠，項(xiàng)目建成后的長效管護(hù)措施不夠完善。部分項(xiàng)目未明確后期管護(hù)責(zé)任主體和責(zé)任人；部分項(xiàng)目雖明確了后期管護(hù)責(zé)任主體和責(zé)任人，但具體管護(hù)措施仍未明確到位；部分項(xiàng)目明確了具體管護(hù)措施，但項(xiàng)目的溝渠、道路、泵站、標(biāo)志牌等設(shè)施的維護(hù)工作不力；部分區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村未安排落實(shí)項(xiàng)目的后期管護(hù)資金，導(dǎo)致項(xiàng)目的后期管護(hù)效果不夠理想。

3 推進(jìn)上海高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的對(duì)策與建議

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)和實(shí)行永久保護(hù)是一項(xiàng)長期任務(wù)，為貫徹落實(shí)國家戰(zhàn)略部署，確保糧食安全、保護(hù)耕地、保障發(fā)展，助推生態(tài)文明建設(shè)的重要要求，筆者對(duì)上海高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)監(jiān)管工作提出以下對(duì)策建議：

3.1 健全管理機(jī)制，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)涉及國土、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)境、財(cái)政等多個(gè)部門，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合力推進(jìn)，做好頂層設(shè)計(jì)尤為重要。上?？山梃b外省市政府主導(dǎo)做法，以市政府發(fā)文下達(dá)任務(wù)給區(qū)縣政府，建立健全“政府主導(dǎo)、國土搭臺(tái)、部門聯(lián)動(dòng)、農(nóng)民主體、社會(huì)參與”的工作機(jī)制，并將高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作納入政府部門績效考核內(nèi)容，進(jìn)一步明確要求、加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。做到市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)抓一級(jí)，確保組織領(lǐng)導(dǎo)到位、實(shí)施監(jiān)管到位、獎(jiǎng)懲考核到位，各級(jí)各部門形成合力，共同推進(jìn)，完成建設(shè)任務(wù)[7,8]。

3.2 制定標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，提高管理水平

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是確保高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量的重要保障[9]。國家雖然先后出臺(tái)了《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T 1033-2012）、《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》（GB/T 30600-2014），對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)、條件、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了規(guī)定，但高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)是一項(xiàng)因地制宜的工作，上海應(yīng)在國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，綜合土地整治及其他部門農(nóng)田建設(shè)的規(guī)范要求，制訂符合上海實(shí)際的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化相關(guān)建設(shè)規(guī)模、質(zhì)量、后期管護(hù)、評(píng)價(jià)等要求[10,11]，強(qiáng)化對(duì)建成項(xiàng)目的后期監(jiān)管，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)、制度建設(shè)的作用，提高建設(shè)監(jiān)管水平。目前已有部分省份出臺(tái)了相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，如《江蘇省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》、《四川省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)技術(shù)規(guī)范》、《廣東省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)范（試行）》等。

3.3 完善配套措施，加強(qiáng)管護(hù)力度

完善高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)相關(guān)配套措施，加強(qiáng)管護(hù)力度，有利于提高區(qū)縣建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的積極性，保障農(nóng)田發(fā)揮長久功效。將高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)情況納入對(duì)區(qū)縣政府的耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書考核范圍，同步完善相應(yīng)的獎(jiǎng)懲配套措施。例如，在進(jìn)行惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)的政策設(shè)計(jì)時(shí)，增加長效扶持后期管護(hù)的政策；在財(cái)政方面，可在項(xiàng)目立項(xiàng)及預(yù)算中安排建后管護(hù)資金，將高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的后期管護(hù)工作納入其中，也可將項(xiàng)目后期管護(hù)情況與該區(qū)縣（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的惠農(nóng)資金下發(fā)關(guān)聯(lián)。同時(shí)，在項(xiàng)目建設(shè)完成后，必須明確后期管護(hù)責(zé)任主體和責(zé)任人，做到責(zé)任明晰，并對(duì)建成項(xiàng)目進(jìn)行定期動(dòng)態(tài)巡查，加強(qiáng)管護(hù)力度，落實(shí)永久保護(hù)。

3.4 探索實(shí)施模式，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)

上海當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作整體由規(guī)土部門推進(jìn)，但實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)多由農(nóng)委、水務(wù)等部門推進(jìn)完成，規(guī)土部門自行建設(shè)項(xiàng)目偏少。筆者認(rèn)為應(yīng)積極探索多元化的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田實(shí)施模式，例如實(shí)行“以補(bǔ)代投、以補(bǔ)促建、先建后補(bǔ)”、“整縣推進(jìn)”、“全域推進(jìn)”等，努力形成政府投入持續(xù)加大、社會(huì)力量廣泛參與、市場(chǎng)機(jī)制不斷完善的多元化資金投入渠道，科學(xué)規(guī)劃有條件鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村建立高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目區(qū)，集中力量開展建設(shè)，避免出現(xiàn)重復(fù)投入、力量分散的局面，結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，鼓勵(lì)和指導(dǎo)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作[12]。

3.5 注重成效評(píng)價(jià)，加大宣傳引導(dǎo)

建立健全高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)評(píng)價(jià)規(guī)范，全面開展對(duì)已建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田項(xiàng)目的成效評(píng)價(jià)工作，每年開展成效評(píng)價(jià)更新研究，及時(shí)發(fā)布高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)白皮書，向公眾展示建設(shè)成效。充分運(yùn)用綜合成效評(píng)估結(jié)果，利用各種宣傳媒體，采取多種宣傳形式，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的好做法、好經(jīng)驗(yàn)、好典型進(jìn)行跟蹤報(bào)道，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，營造良好氛圍，爭(zhēng)取社會(huì)各界的理解、支持和監(jiān)督。

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Issues and strategies for the development of a high standard for basic farmland in Shanghai

WANG Jie-Hua
(Shanghai Land Consolidation and Rehabilitation Center, Shanghai 200003, China)

The high standards for basic farmland development are an important constraint on the coordination of land use, land protection, food security, and the development of an ecologically sound civilization. We are now actively promoting high standards of basic farmland development, although some shortcomings and problems have appeared. The shortcomings revealed during the actual development of mechanisms, policies, systems, and so on, propelled insights into corresponding countermeasures and suggestions.

land management; cultivated land protection; construction the high standard basic farmland; issues analysis; countermeasure and suggestion

F301.21

A

2095-1329(2015)03-0061-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.014

2015-07-29

2015-08-15

王潔華(1987-),女,碩士,主要從事土地整治研究.

電子郵箱: jiehuaanna@126.com

聯(lián)系電話: 021-63193188×18103

上海市規(guī)劃和國土資源管理局科研項(xiàng)目