政策環(huán)評(píng)：要多替受損者考慮

馮永鋒

政策環(huán)評(píng)：要多替受損者考慮

馮永鋒

也許我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持三項(xiàng)制度，一是政策在出臺(tái)前，要大量增加公眾參與，尤其提供給關(guān)注環(huán)境的公眾持續(xù)討論。二是政策本身要進(jìn)行至少一次的正規(guī)的政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)。三是政策實(shí)施后，必須給出足夠的通達(dá)的公眾評(píng)議空間，讓政策實(shí)施的真實(shí)效果，得到充分的調(diào)研和及時(shí)反映，給政策改良帶來足夠的甘霖。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)的靈魂和美感，其實(shí)在于公眾參與。如果一個(gè)國(guó)家不許公眾對(duì)要建設(shè)的項(xiàng)目評(píng)頭論足，那么，這個(gè)項(xiàng)目即使建成了，埋下的隱患也是無數(shù)。當(dāng)然，如果一個(gè)國(guó)家的公眾，對(duì)要吞噬濕地的工程，要持續(xù)排污的工廠，要移山填海的土地利用，要?dú)Я譄龢涞拇笮晚?xiàng)目，居然都沒有表達(dá)意見的習(xí)慣，坐等環(huán)境退化之后再去要求“環(huán)境權(quán)益”，那么，這個(gè)國(guó)家的法律，有或者沒有，其實(shí)找不到太多的不同。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)當(dāng)然是有層次的。從小向大了說，從橫向縱了說，至少可分為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、規(guī)劃項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、區(qū)域發(fā)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)、土地利用方式環(huán)境影響評(píng)價(jià)、森林替換方式環(huán)境影響評(píng)價(jià)、法律法規(guī)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、戰(zhàn)略框架環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)改革環(huán)境影響評(píng)價(jià)等。說起來，人類的所有決定，都可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生直接或者相關(guān)的影響。因此，都應(yīng)當(dāng)從環(huán)境影響的角度，對(duì)這些行徑作必要的預(yù)先的評(píng)價(jià)。

國(guó)家林業(yè)局的政策應(yīng)當(dāng)接受環(huán)評(píng)

有一種天然思維認(rèn)為，國(guó)家林業(yè)系統(tǒng)是保護(hù)森林的，而保護(hù)森林就等于保護(hù)環(huán)境，因此，國(guó)家林業(yè)局出來的各種動(dòng)作，有一種天生的環(huán)境正當(dāng)性。因此，不需要環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

但可惜，這些天然思維本身都錯(cuò)了。如果我們?nèi)ゲ榭础渡址ā贰兑氨７ā贰稘竦乇Ｗo(hù)條例》，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家林業(yè)局目前的“行政許可”核心思維，落腳點(diǎn)都是在開發(fā)利用森林資源，而不是在“保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)”。因此，國(guó)家林業(yè)局當(dāng)前出來的林業(yè)政策，有很多其實(shí)都是在破壞環(huán)境，而不是保護(hù)環(huán)境。

舉一個(gè)例子。2008年，我的《沒有大樹的國(guó)家》一書出來后，到福州開了個(gè)座談會(huì)。座談會(huì)邀請(qǐng)了福建省林業(yè)廳的一些處長(zhǎng)來參會(huì)。他們?cè)跁?huì)上表達(dá)了一個(gè)令我當(dāng)時(shí)頗為吃驚的觀點(diǎn)：天然林只應(yīng)存在保護(hù)區(qū)內(nèi)，保護(hù)區(qū)之外，森林都可純化，都可人工化，都可替換。同時(shí)，他們又暗示，我們的自然保護(hù)區(qū)系統(tǒng)，已經(jīng)把所有的天然生態(tài)系統(tǒng)的模板保存了個(gè)夠，因此，保護(hù)區(qū)之外刀光劍影、生砍硬鋸、下夾子投毒藥，其實(shí)都是無妨的。

然后，林業(yè)局的人馬上又會(huì)說，由于我們國(guó)家大人口多，大家都很窮，因此，必須讓森林給當(dāng)?shù)厝嗽旄！?006年出臺(tái)的“林權(quán)改革政策”，同樣犯了這個(gè)毛病。這個(gè)改革方案的立意基礎(chǔ)，就是說中國(guó)那些森林保護(hù)還勉強(qiáng)過得去的地方，人們的生活比較貧困，因此，必須“分林到戶”，讓森林幫助這些原住民發(fā)家致富。

這么說當(dāng)然不是不可以，但森林、海洋、濕地、天空、雨水、陽(yáng)光、空氣、草原一樣，屬于“邊界模糊地帶”。你不可能把森林一家一家地劃分到各家各戶，即使劃分了也無法讓森林的效益真正的分割。人類更沒有權(quán)益把森林視為己有，因?yàn)樯质侵T多生物共同的家園，人類如果只看中了森林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，必然摧毀另外99%以上的生物的家國(guó)。而林權(quán)改革的思路是：“森林是屬于人類的，屬于人類的東西就是要自私化、權(quán)力明確化的”。于是，林業(yè)系統(tǒng)的人就非常堅(jiān)定地認(rèn)為，天然林、雜木林只應(yīng)當(dāng)存在于保護(hù)區(qū)，其他的地方，森林都應(yīng)當(dāng)分給人類，種植純林經(jīng)濟(jì)作物，比如桔子樹，比如桉樹，比如橡膠，比如杉樹，比如楊樹，比如松樹。于是，中國(guó)的大量殘存的天然森林，在這個(gè)政策的誘導(dǎo)下，再一次被摧毀。

扎龍為我國(guó)建立r第一個(gè)水禽自然保護(hù)區(qū)有“鶴鄉(xiāng)”之稱。扎龍自然保護(hù)區(qū)主要是保護(hù)濕地及國(guó)家級(jí)保護(hù)動(dòng)物丹頂鶴等野生動(dòng)物。CNSPHOTO/供圖

但林業(yè)局的系統(tǒng)是多樣化的。它們一方面說天然林應(yīng)當(dāng)存在于保護(hù)區(qū)，一方面又假裝“植樹造林”，然后把這些造林的成果，都說是在做生態(tài)保護(hù)?？上?，中國(guó)大地上幾十年來的植樹造林行為，造的都是單一樹種，造的都是經(jīng)濟(jì)林木，不僅僅對(duì)生態(tài)保護(hù)無益，甚至嚴(yán)重違背生態(tài)規(guī)律，大量浪費(fèi)社會(huì)金錢和人力資源；不僅僅讓林業(yè)局的人每年忙于數(shù)據(jù)造假和生態(tài)成績(jī)?cè)旒?，而且讓真正的天然林又一次被植樹造林運(yùn)動(dòng)威脅和替換。

因此，林權(quán)改革、天然林只應(yīng)當(dāng)存在于保護(hù)區(qū)的思想和行動(dòng)、全民植樹造林，其實(shí)都有極大的環(huán)境負(fù)面影響，導(dǎo)致中國(guó)當(dāng)前處處是綠化荒漠，而森林的生物多樣性一再降低。如果再不對(duì)林業(yè)局的政策開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)、生態(tài)影響評(píng)價(jià)，后果將難以想象。

此外，國(guó)家林業(yè)局還出臺(tái)過“林漿紙一體化”發(fā)展戰(zhàn)略，出臺(tái)過“京津風(fēng)沙源治理工程”“三北防護(hù)林工程”，這些政策，其實(shí)也都有極大的環(huán)境隱憂，需要生態(tài)專家進(jìn)行精細(xì)的評(píng)估，需要公眾雪亮的眼睛去進(jìn)行辨識(shí)。

土地政策、經(jīng)濟(jì)政策也需要環(huán)評(píng)

國(guó)家發(fā)改委曾經(jīng)和國(guó)家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部等出臺(tái)過大力發(fā)展油茶產(chǎn)業(yè)的政策。這個(gè)政策下到各地方之后，直接催生了萬畝油茶之類的項(xiàng)目的出現(xiàn)。很多項(xiàng)目實(shí)施方只是出于騙補(bǔ)，因此只做些假動(dòng)作，對(duì)生態(tài)的破壞，其實(shí)還少。但有些項(xiàng)目則真刀實(shí)槍地干起來，結(jié)果，山被推平，湖被填滿，還是巖石的土地被當(dāng)成“土壤”來種植，施肥下藥。結(jié)果，油茶沒種成，農(nóng)民沒致富，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)出現(xiàn)發(fā)展幻覺，自然生態(tài)卻毀了個(gè)夠。

一些地方想要發(fā)展萬畝核桃，十萬畝桂花，百萬畝土豆，千萬頭豬，于是，強(qiáng)行把一個(gè)個(gè)區(qū)域變成某某專業(yè)村，結(jié)果，進(jìn)入這個(gè)村莊，除了某種植物，除了某種動(dòng)物，一無所有，生態(tài)之間互相協(xié)調(diào)、周濟(jì)的能力被嚴(yán)重剝奪，導(dǎo)致生態(tài)出現(xiàn)嚴(yán)重的傾斜，單一化必然帶來崩潰化，帶來隱形的環(huán)境災(zāi)難和危機(jī)。無論是天然生物多樣性還是農(nóng)業(yè)生物多樣性都嚴(yán)重衰退。

近年來，為了輔助城市化的瘋狂浪潮，國(guó)土資源部出臺(tái)了“占補(bǔ)平衡”的土地政策。大意是要求地產(chǎn)開發(fā)商，如果你占了一畝耕地用來開發(fā)地產(chǎn)，那么，就必須想辦法在全省范圍之地，“制造”出另外至少一畝的土地來平衡自己的占地過失。

有意思的事情就這樣發(fā)生了。城市地產(chǎn)要開發(fā)的，往往就是城市向周邊膨脹的土地。而城市周邊的土地，能夠歷史悠久地存在著，那么，一定是經(jīng)過千百年耕種的上好的土地。這樣甚至可能成精成靈的農(nóng)業(yè)用地，被挖成深坑、糊上水泥、插上鋼筋、蓋上高樓，然后，假裝在海邊、在深山里，去制造出一些根本無法耕種的土地來。這樣自欺欺人的土地變化游戲，必然對(duì)生態(tài)造成極大的影響。這樣的政策，如果不進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，繼續(xù)推進(jìn)下去，中國(guó)的天然生態(tài)，肯定又會(huì)遭受另外一重災(zāi)難。

這樣的案例已經(jīng)很多了。各地為了讓自己區(qū)域內(nèi)的土地能夠?qū)崿F(xiàn)“占補(bǔ)平衡”，能想到的招數(shù)就是三個(gè)，一是向高山深谷進(jìn)軍，二是向湖泊海洋進(jìn)軍，三是玩各種騙人的數(shù)字游戲和政績(jī)游戲。

2014年12月，黑龍江省黑河市，鄂倫春獵民和邊防民警聯(lián)合開展巡山虎林活動(dòng)。CNSPHOTO/供圖

于是，在浙江寧波，有人在九峰山這樣的風(fēng)景名勝區(qū)里，毀林開荒，強(qiáng)行開發(fā)幾千畝的“耕地”。于是，在河南南陽(yáng)，挖掘機(jī)把一座座小山丘抹平，生生造出些可能連雜草也無法馬上生長(zhǎng)的“農(nóng)業(yè)用地”。

更可怕的是，在中國(guó)的漫長(zhǎng)的海岸線，所有的泥灘、潮間帶，都在被填平，都在給當(dāng)?shù)氐氖^(qū)，提供“占補(bǔ)平衡”的土地指標(biāo)和數(shù)字。于是，在濟(jì)南的開發(fā)商，可以到濰坊大天鵝的灘涂上，去“填海得地”；于是，在南京的開發(fā)商，可以到鹽城丹頂鶴的家園，去填海得地。于是，中國(guó)僅存的一點(diǎn)點(diǎn)灘涂，一點(diǎn)點(diǎn)小山脈，就這樣被這項(xiàng)政策摧毀。于是，有林業(yè)局長(zhǎng)感嘆，我們植樹造林的補(bǔ)貼，一畝才300元，而開林造地的補(bǔ)貼，一畝至少3000元，我這邊剛剛種上樹，那邊就可能被人“開發(fā)利用”了。

這種虛榮無邊、完全沒考慮生態(tài)和環(huán)境的政策，必須進(jìn)行補(bǔ)充環(huán)評(píng)。否則，長(zhǎng)此以往，國(guó)將不國(guó)，土地將不成其為土地。政策也將喪失其存在的公眾基礎(chǔ)和本應(yīng)有的社會(huì)威望。

如果一項(xiàng)政策不考慮生態(tài)系統(tǒng)自身的多樣性和模糊性，不考慮社會(huì)系統(tǒng)之間的多樣性和互助性，只會(huì)帶來生態(tài)系統(tǒng)的崩潰和社會(huì)系統(tǒng)的崩潰。

草原保護(hù)政策，更該開展環(huán)評(píng)

對(duì)于青海湖邊的牧民南加來說，多年來他一直無法理解的是，為什么要把草原給分割開來。

把草原分割開來的政策，叫“草場(chǎng)承包”。這些政策的依據(jù)，和林權(quán)改革的依據(jù)一樣，來自于“農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。上世紀(jì)80年代，中國(guó)正是依靠這項(xiàng)政策的強(qiáng)力推進(jìn)，解決了純農(nóng)區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，解放了社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展禁區(qū)，讓整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)從此離開傷痛，走出崩潰，重新振作。此后，再配備以企業(yè)的各種改革，商品流通的各種改革，社會(huì)問題解決的各種改革，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)才算緩慢的激活，社會(huì)才得以有所復(fù)蘇，國(guó)人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)才得到一點(diǎn)點(diǎn)的補(bǔ)償。

于是，一些政策制訂者，很本能地以為，森林也該承包到戶，草原也該承包到戶，海洋也該承包到戶。未來，如果中國(guó)設(shè)有空氣局、陽(yáng)光部、雨水廳的話，那么，空氣、陽(yáng)光、雨露，也可能會(huì)被承包到戶。

但這些政策制訂者忽略了一個(gè)最大的不同，公共性與模糊性，與清晰性和自私性之間，是有沖突的。草原、森林都有模糊共生的特點(diǎn)，因此，聯(lián)合協(xié)作、部落制、遷徙制度、互助制度、低產(chǎn)出預(yù)期，才是符合這類生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)。即使是傳統(tǒng)漢區(qū)的農(nóng)業(yè)，也不可能形成大農(nóng)業(yè)，村社之間的多樣化生產(chǎn)和自由的組合，才是村莊的生命力。因此，如果一項(xiàng)政策不考慮生態(tài)系統(tǒng)自身的多樣性和模糊性，不考慮社會(huì)系統(tǒng)之間的多樣性和互助性，盲目強(qiáng)調(diào)單一和極致，只會(huì)帶來生態(tài)系統(tǒng)的崩潰和社會(huì)系統(tǒng)的崩潰。

“農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”在當(dāng)時(shí)再有效果，今天，三十多年后回望，也仍舊是有極大的社會(huì)生態(tài)殺傷力的。一項(xiàng)政策只能有一段時(shí)間的社會(huì)接納期或者社會(huì)有效期，就像藥物一樣，藥效一過，繼續(xù)施用和抄襲，甚至可能產(chǎn)生反作用。

把農(nóng)業(yè)土地的能量激活方式，用到草原和森林上，就帶來了諸多致命傷。草原由此被拉上一圈又一圈的帶刺網(wǎng)圍欄，這些圍欄讓牧民之間的關(guān)系變得生疏，讓牧民與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的關(guān)系變得緊張和壓迫。更可怕的是，讓牧民之間的協(xié)作關(guān)系喪失，逼迫牧民成為經(jīng)濟(jì)人和金錢人。

最為可怕的還在于草場(chǎng)承包制度把所有的草原都視為人類的財(cái)產(chǎn)，忽略了草原上諸多共生的生物。青海湖邊的普氏原羚，過去由于人類的捕殺，種群數(shù)量已經(jīng)下降到不足一千只的邊緣，隨時(shí)可能滅絕。而草場(chǎng)承包帶來的網(wǎng)圍欄，更是讓它們的生存空間進(jìn)一步壓縮。公羚還好辦，懷孕的母羚，身體笨重，往往掛在網(wǎng)刺上，即使不當(dāng)時(shí)死亡殘廢，也是流產(chǎn)失胎，讓種群的繁殖，又一次喪失了機(jī)會(huì)。

但這些環(huán)境的負(fù)面影響，都沒有被當(dāng)時(shí)的政策制訂者所察覺預(yù)測(cè)。政策施行后的負(fù)面效果，由于政府體系本身存在巨大的圓謊體系，大家都在互相欺騙中結(jié)成共同欺騙社會(huì)和欺騙公眾的聯(lián)防隊(duì)，因此，對(duì)環(huán)境影響不好的政策的后果，很難及時(shí)地得到反饋。如果政策的真正后果的反饋體系都沒有得到保障，那么，修理和改善這些政策的空間和機(jī)遇也就持續(xù)在喪失。

在這個(gè)時(shí)候，也許我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持三項(xiàng)制度，一是政策在出臺(tái)前，要大量增加公眾參與，尤其提供給關(guān)注環(huán)境的公眾持續(xù)討論。二是政策本身要進(jìn)行至少一次的正規(guī)的政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)。三是政策實(shí)施后，必須給出足夠的通達(dá)的公眾評(píng)議空間，讓政策實(shí)施的真實(shí)效果，得到充分的調(diào)研和及時(shí)反映，給政策改良帶來足夠的甘霖。

■延伸閱讀

環(huán)境影響評(píng)價(jià)政策發(fā)展

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)可分為四個(gè)時(shí)期，分別是引入確立期（1973-1979），規(guī)范發(fā)展期（1980-1990），提高拓展期（1991-2002），強(qiáng)化完善期（環(huán)評(píng)發(fā)頒布至今）。其中：

1998年，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》開始起草，于2002年10月28日通過，自2003年9月1日起施行。

2005年5月，我國(guó)首次環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師職業(yè)資格統(tǒng)一考試開考。

2006年2月，原國(guó)家環(huán)?？偩钟“l(fā)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》。

2007年1月，國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入的報(bào)告》，首次采取“區(qū)域限批”等措施。

2009年8月，國(guó)務(wù)院頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》。

2011年，環(huán)保部編制印發(fā)首個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)五年規(guī)劃——《環(huán)境影響評(píng)價(jià)“十二五”規(guī)劃》。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象

根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象包括法定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目?jī)纱箢悾渲蟹ǘ☉?yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)劃主要是指：

1、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門，組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃（第7條）。

2、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門，組織編制的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃（第8條）。