環(huán)境司法審判需防患未然

屈向東 韓德強(qiáng)

環(huán)境司法審判需防患未然

屈向東 韓德強(qiáng)

環(huán)境資源審判是一項(xiàng)創(chuàng)新性、開拓性工作，缺乏現(xiàn)成的模式來套用，這就需要各級(jí)法院通力配合，共同探索出一條適合中國(guó)實(shí)際的資源審判新路。

黨的十八屆四中全會(huì)提出用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。這對(duì)人民法院的環(huán)境資源審判工作提出了更高的要求。面對(duì)新形勢(shì)，在環(huán)境資源審判領(lǐng)域做到“理念先行”，培育和更新可持續(xù)發(fā)展的司法理念尤為關(guān)鍵。

環(huán)境的司法保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相平衡

與其他工業(yè)化國(guó)家發(fā)展歷程類似，我國(guó)環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴而生并呈現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)。為了發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，一些地方過于重視經(jīng)濟(jì)績(jī)效，有意無意忽視環(huán)境保護(hù)，存在犧牲生態(tài)環(huán)境以換取經(jīng)濟(jì)短期增長(zhǎng)的錯(cuò)誤做法。要貫徹可持續(xù)發(fā)展的司法理念，法院就要著力做好以下工作：

以立案登記制改革為契機(jī)，暢通環(huán)境資源案件的立案渠道。當(dāng)前，環(huán)境資源案件整體呈現(xiàn)數(shù)量偏少，其重要原因在于部分地方政府與法院對(duì)環(huán)境審判的作用認(rèn)識(shí)有偏差，擔(dān)心全面鋪開搞環(huán)境審判影響轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至社會(huì)穩(wěn)定，故從立案源頭對(duì)環(huán)境資源案件持謹(jǐn)慎受理的態(tài)度。立案登記制改革后，法院要暢通環(huán)境資源案件的立案渠道，對(duì)符合法定條件的環(huán)境案件要做到有案必立、有訴必理，切實(shí)保障環(huán)境受害人的訴訟權(quán)利，并加大司法救助力度，通過減免緩訴訟費(fèi)用，讓經(jīng)濟(jì)困難的訴訟群眾真正打得起官司。

審判執(zhí)行中要注重實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的合理衡平，明確加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的司法保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不沖突，而是更高層次上經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的有機(jī)統(tǒng)一。為此，既要出重拳打擊侵害環(huán)境資源的違法犯罪行為，嚴(yán)格公正審理各類環(huán)境資源案件，將保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為審判執(zhí)行工作的首要價(jià)值追求，又要不斷提升環(huán)境資源審判的質(zhì)量與效率，統(tǒng)一法律適用尺度，避免同案不同判進(jìn)而影響環(huán)境保護(hù)效果。

協(xié)調(diào)好頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐的關(guān)系

環(huán)境資源審判是一項(xiàng)創(chuàng)新性、開拓性工作，缺乏現(xiàn)成的模式來套用，這就需要各級(jí)法院通力配合，共同探索出一條適合中國(guó)實(shí)際的資源審判新路。既要在頂層設(shè)計(jì)時(shí)，充分尊重自然規(guī)律與司法規(guī)律，確保制度架構(gòu)不脫離實(shí)際；又要鼓勵(lì)基層多進(jìn)行試點(diǎn)試驗(yàn)，為改革積累基層經(jīng)驗(yàn)與鮮活素材。

從環(huán)境資源案件特點(diǎn)出發(fā)，建立刑事、民事、行政歸口審理模式。由于環(huán)境侵害行為大多作用于水、空氣、土壤等環(huán)境介質(zhì)，影響面廣，涉及大多數(shù)不特定人的基本生活利益，因此環(huán)境資源案件具有公益性特點(diǎn)；環(huán)境資源案件具有很強(qiáng)的社會(huì)法特征，涉及刑事、民事、行政中的兩種或三種法律關(guān)系，且其中私人利益與社會(huì)利益相互糾葛，具有很強(qiáng)的復(fù)合性特點(diǎn)；環(huán)境資源案件的證據(jù)規(guī)則、因果關(guān)系、責(zé)任方式等與其他案件呈現(xiàn)較大差別，專業(yè)性特點(diǎn)突出。以往“各自為政”的審判模式使刑事、民事、行政對(duì)環(huán)境糾紛“各掃門前雪”，使環(huán)境問題無法得到有效解決，且容易引發(fā)三者裁判的相互沖突、當(dāng)事人反復(fù)訴訟、司法權(quán)威受損等問題。而“三審合一”的歸口審判模式通過充分整合每種審判模式的制度優(yōu)勢(shì)，滿足了環(huán)境資源案件特點(diǎn)的客觀需求，便于全面徹底地解決環(huán)境糾紛背后的實(shí)質(zhì)性問題。

沈陽開展“清網(wǎng)”行動(dòng)，打擊非法捕殺野鳥。CFP/供圖

從生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)出發(fā)，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度。生態(tài)系統(tǒng)一方面是相對(duì)穩(wěn)定、場(chǎng)域較廣的靜態(tài)地理空間分布，其本身可能就橫跨數(shù)個(gè)行政區(qū)劃；另一方面水、空氣等環(huán)境媒介具有較強(qiáng)的動(dòng)態(tài)流動(dòng)性，一旦發(fā)生污染其影響面很廣，大多數(shù)是跨行政區(qū)劃污染，而現(xiàn)行司法管轄往往以現(xiàn)有行政區(qū)劃為依據(jù)，從而造成司法管轄設(shè)定與環(huán)境污染損害之間的“錯(cuò)配”，影響了治污效果。因此，一方面從較為靜態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)著眼，建立以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審理機(jī)構(gòu)；另一方面，根據(jù)水、空氣等自然屬性及流向等，建議以流域、海域等為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審理機(jī)構(gòu)。

從機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)律出發(fā)，推進(jìn)環(huán)境資源專門審理機(jī)構(gòu)的有序建立。設(shè)立專門審理機(jī)構(gòu)要本著確有需要、因地制宜、分步推進(jìn)的原則，既要考慮環(huán)境資源案件受理數(shù)量、難易程度、現(xiàn)有司法資源配置等因素，又要將地形地貌、氣象氣候等自然因素納入考量，合理確定各級(jí)法院的環(huán)境資源專門審理機(jī)構(gòu)的地理布局，并應(yīng)具有一定的前瞻性，能夠滿足未來一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求。同時(shí)，既要在盡可能的范圍內(nèi)為環(huán)境資源專門審理機(jī)構(gòu)配足配齊司法資源，但也不能將設(shè)立環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)作為法院政績(jī)工程，盲目上馬，追求大而全，影響了法院對(duì)其他案件的司法資源配置。

樹立預(yù)防與修復(fù)并重的司法理念

傳統(tǒng)司法強(qiáng)調(diào)審判的被動(dòng)性與司法的有限性，這已經(jīng)無法滿足人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境有效保護(hù)的新訴求新期待。通過司法手段保護(hù)生態(tài)環(huán)境，客觀上要求我們更加重視司法能動(dòng)性視野下的事先預(yù)防與生態(tài)修復(fù)。

通過事先預(yù)防實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染的“防患于未然”。由于環(huán)境污染結(jié)果往往涉及面廣，具有緊迫性、即時(shí)性且難以逆轉(zhuǎn)或者修復(fù)成本高、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，因此應(yīng)堅(jiān)持事先預(yù)防的原則，盡可能將環(huán)境侵害消滅在萌芽狀態(tài)，避免環(huán)境污染的惡化擴(kuò)散。要充分發(fā)揮行為保全、證據(jù)保全、先于執(zhí)行等臨時(shí)救濟(jì)措施的危害阻卻功能，及時(shí)制止正在發(fā)生的環(huán)境危害行為，也有利于全面留存證據(jù)，從而將環(huán)境危害結(jié)果降到最低。

通過事后嚴(yán)懲實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染的“重拳打擊”。受片面追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效、相關(guān)制度障礙、配套機(jī)制不健全等多因素影響，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域存在違法成本低、守法成本高的“負(fù)激勵(lì)”效應(yīng)，即惡意污染者獲得更多利益，而守法者卻因排污成本推高了整個(gè)經(jīng)營(yíng)成本，從而在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。為此，應(yīng)在環(huán)境資源案件中落實(shí)全面賠償責(zé)任，不僅要包括傳統(tǒng)侵權(quán)法意義上的人身、財(cái)產(chǎn)及精神損害等私益賠償范圍，更要囊括生態(tài)修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失等公益賠償范圍以及合理的律師費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)、評(píng)估鑒定費(fèi)等訴訟費(fèi)用。污染后果特別嚴(yán)重的，要嘗試建立懲罰性賠償機(jī)制，從而不斷抬高環(huán)境污染的違法成本，最終使環(huán)境侵害人“不敢污染、不愿污染、不想污染”。

通過生態(tài)修復(fù)實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的健康恢復(fù)。審理環(huán)境資源案件不能僅僅局限于保護(hù)私益，更要著眼于環(huán)境公益的救濟(jì)。特別在環(huán)境民事公益訴訟中，在判定污染者擔(dān)責(zé)的同時(shí)，要責(zé)令其對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行功能性恢復(fù)或承擔(dān)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用，后者由法院結(jié)合環(huán)境污染的范圍程度、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、被告主觀過錯(cuò)等因素進(jìn)行綜合衡量合理確定。此外，將環(huán)境民事公益訴訟所得賠償納入環(huán)保公益基金，?？顚Ｓ糜谏鷳B(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)等綠色用途。

專業(yè)審判與綜合治理相協(xié)調(diào)

環(huán)境資源案件的專業(yè)性、技術(shù)性特征明顯，但也應(yīng)該看到環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，打破部門之間的藩籬，通過綜合治理實(shí)現(xiàn)多元協(xié)同保護(hù)日益成為各國(guó)環(huán)境治理的共同選擇。

加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)為專業(yè)審判做好人才儲(chǔ)備。執(zhí)法之本，貴在得人，環(huán)境資源專業(yè)審判需要一支信念堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、勤政廉潔的法官隊(duì)伍，但受法學(xué)部門法日益細(xì)化以及審判業(yè)務(wù)分類的影響，大多數(shù)法官通常專注于某一訴訟領(lǐng)域，雖然日漸精深但卻失之狹窄，而環(huán)境資源案件所要求的“三審合一”的新型歸口審判模式，不僅要求法官兼具刑事、民事、行政三個(gè)領(lǐng)域的法律思維能力，也要具有一定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識(shí)，這對(duì)現(xiàn)有法官的知識(shí)儲(chǔ)備與思維模式提出了更高更新的要求。為此，需要法院“雙管齊下”：適時(shí)從外部引進(jìn)高層次環(huán)保人才，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有審判隊(duì)伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，著力打造一支業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬的環(huán)保法官隊(duì)伍。

完善配套機(jī)制為專業(yè)審判提供技術(shù)支持。實(shí)踐中，由于缺乏專業(yè)化的環(huán)境司法鑒定機(jī)構(gòu)，以及鑒定周期長(zhǎng)、收費(fèi)昂貴、鑒定程序混亂、鑒定結(jié)論矛盾等問題嚴(yán)重制約了環(huán)境審判的科學(xué)發(fā)展；現(xiàn)有陪審員隊(duì)伍同質(zhì)化程度高，無法滿足環(huán)境專業(yè)化審判的參審需求。為此，人民法院要加強(qiáng)與司法鑒定機(jī)構(gòu)的配合協(xié)作，推動(dòng)完善環(huán)境資源司法鑒定與損害后果評(píng)估鑒定機(jī)制；引入外部專業(yè)力量，建立環(huán)境司法專家?guī)欤刚?qǐng)其成員作為人民陪審員，通過提供專業(yè)意見，提升專業(yè)化審判水平。

加強(qiáng)綜合治理實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的多元協(xié)同保護(hù)。環(huán)境問題關(guān)涉各方利益，人民法院要在不脫離審判實(shí)際、不影響案件公正審理的前提下，積極發(fā)揮司法能動(dòng)性，加強(qiáng)與環(huán)境資源執(zhí)法部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及行業(yè)協(xié)會(huì)、環(huán)境公益組織、科研機(jī)構(gòu)的聯(lián)絡(luò)合作，建立信息共享、協(xié)作配合、技術(shù)咨詢、監(jiān)管督查、多元調(diào)解等相關(guān)機(jī)制，將行政執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)等“硬權(quán)力”與行業(yè)協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等“軟權(quán)力”綜合運(yùn)用，構(gòu)建全方位、立體式的保護(hù)體系，形成環(huán)境治理的最大合力，切實(shí)提高環(huán)境資源審判的威懾力與權(quán)威性，從而更為有效地遏制環(huán)境污染及其相關(guān)違法犯罪行為。此外，加大環(huán)境資源審判信息公開力度，充分運(yùn)用報(bào)紙雜志、廣播電視等傳統(tǒng)媒體以及微信微博等新媒體，通過以案說法、庭審直播、發(fā)布典型案例等形式，提高公眾環(huán)境資源保護(hù)意識(shí)，引導(dǎo)其積極參與環(huán)境資源保護(hù)工作，實(shí)踐生態(tài)文明理念，切實(shí)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

（作者屈向東系首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院博士研究生，韓德強(qiáng)系最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所環(huán)境司法研究中心主任）