日本多元文化社會的形成及其政策意義與局限性

林圣愛

(中央民族大學世界民族學人類學研究中心，中國文化走出去協(xié)同創(chuàng)新中心，北京100081)

日本并非是單一民族國家，它的主體民族大和民族盡管占日本人口總數的98%，但還擁有北海道的阿依努人、沖繩的琉球人等原住民，以及二戰(zhàn)之前被征用到日本的朝鮮人、華人等“老移民群體 (Old Commer)”。盡管如此，截至1980年代末，日本仍然堅定不移地主張其是單一民族國家，堅持單一民族的國家觀，并對其原住民及在日外國人采取了及其封閉的政策，也即以實施同化政策來把他們徹底改變?yōu)槿毡救恕５牵?0世紀90年代初起，隨著日本對外開放，接收了大量外國人，在日本又新增了“新移民群體(New Commer)”。所謂“新移民群體”就是，自20世紀80年代以來為工作、生活和學習來到日本的不同國家、地區(qū)的外國人及南美日系后裔?！靶乱泼袢后w”的出現與其給日本社會帶來的多元民族文化特征日漸凸顯，致使日本不得不承認其已是多元文化社會。并且，日本為處理好多元民族文化之間的關系，采取了一系列相應措施。在地方政府層面，如川崎市政府與神奈川縣政府于1996年推出了“外國人市民代表會議”;以日系巴西人多數居住的城市為首的各地方政府聯(lián)合于2001年在濱松市成立了“外國人集住都市會議”;在中央政府層面，總務省于2005年提出了“多元文化共生”理念及政策等。

盡管我國學術界有關國外多元文化的理念及其政策的研究成果已有不少，①這方面的最新研究成果有，如李其榮:《從同一到多元的歷史軌跡:美國多元文化主義管窺》，《中南民族大學學報》(人文社會科學版)2005年第4期;山下晉司:《多文化共生:跨國移民與多元文化的新日本》，《北方民族大學學報》(哲學社會科學版)2011年第1期;方長明:《歐洲多元文化主義的危機與反思》，《中南民族大學學報》(人文社會科學版)2012年第4期;劉麗麗:《德國多元文化社會的形成與發(fā)展》(科學社會主義)2012年第5期;劉興澍:《交互文化主義與多元文化主義之爭:加拿大的案例分析》，《世界民族》2014年第5期等。但迄今為止，對于日本多元民族文化社會的形成及其政策缺乏深入探討。本文試圖通過對二戰(zhàn)結束后日本外國人政策轉變過程的考察，探討日本多元民族文化社會形成的背景，在此基礎上，分析日本各級政府、社會是如何面對多元文化社會的，以及這些應對措施有何特征等進行深入分析。最后，本文還探討日本多元文化政策的意義與局限性，希以彌補現有研究之不足。

一、日本移民政策的轉變

日本的移民政策始于明治政府，當時只有向外移民政策而沒有接收國外移民政策。當時日本人移民主要向夏威夷、巴西、秘魯、玻利維亞、阿根廷等國家流出。直到二戰(zhàn)結束后到1970年代末，盡管有不少外國人陸續(xù)來到日本工作、生活和學習，但日本政府在吸收國外移民問題上一直保持非常謹慎的態(tài)度，不僅采取限制非技術移民政策的同時，還避免使用或回避出臺移民政策。①王勝今，于瀟:《日本勞動力移民政策走向及非法移民問題》，《人口學刊》1999年第6期。究其原因，日本不僅想維護文化的完整統(tǒng)一性，還擔心外來人口的增加會給日本有序社會帶來負擔與挑戰(zhàn)。

進入1980年代之后，由于農業(yè)勞動力比重已經下降至很低的水平，無法繼續(xù)向第二、三產業(yè)提供充足的勞動力，勞動力短缺問題日益突出，日本各界特別是工商界要求開放勞動力市場的呼聲日漸高漲，日本的移民政策也隨之開始松動。根據1982年日本《外國移民控制與難民識別法》規(guī)定，具備一定素質的外國人可以在日本從事全日制工作。該法案還增設了“培訓人員”身份，允許外國受培訓人員在日本以實習身份工作一段時間。而且，1989年日本重新制定了新的移民法，增加了幾種允許外國技術勞動力就業(yè)的類別，促使技術移民進入日本更加容易。同時，為增加非技術勞動力的引進，日本還放寬了短期移民政策。短期移民政策的主要內容為招收海外日本后裔回國工作，允許他們在日本工作3年。截至2009年，大約有367268人的海外日本后裔來日本工作，其大多數來自巴西和秘魯。1993年由勞動省、法務省、外務省和企業(yè)組織成立了“技術研修生培訓項目”，并規(guī)定培訓人員在完成在職或非在職技術培訓之后，通過技術評估考試，可以成為“技術研修生”。技術研修生與企業(yè)之間有正式的雇傭合同，因此被視為企業(yè)員工。進入2000年之后，日本大企業(yè)要求政府開放勞動力市場的聲音日漸高漲。而且，日本與周邊發(fā)展中國家建立經濟合作關系的過程中，很多國家也紛紛要求日本開放勞動力市場。在國內外雙重壓力之下，日本分別于2006年9月9日與2007年8月20日，與菲律賓、印度尼西亞簽署了《經濟合作協(xié)定 (EPA)》。根據該協(xié)定，日本將從兩國引入護士及專業(yè)護工。

根據日本法務省公布的統(tǒng)計數據，截至2014年，在日本外國人當中人口數量排在前四位的依次為:中國人、韓國人 (包含在日朝鮮人)、菲律賓人與巴西人，其數量占據在日本的外國人總數的80%。在日本的外國人根據來日本的時間與目的，可分為“老移民群體”與“新移民群體”。“老移民群體”一般是指在日本殖民時期被強制征用到日本，并在日本已有一百多年歷史的在日韓國人、朝鮮人、中國人等，其中在日朝鮮人占90%以上。這些在日外國人的具體情況如下:

第一，1989年，隨著日本出入境管理法中新增了“外國人研修制度”一項，很多中國人來日本充當了廉價勞動力。這些群體雖然在法律上不允許在企業(yè)工作，但實際上很多中小企業(yè)以研修培訓的名義招收大量中國勞工，以最少的代價獲得廉價勞動力。2010年，滯留時間為一年的“研修制度”被取消，取而代之的是滯留時間為三年的“技能實習制度”。除以研修生和技能實習生身份之外，很多中國人還以永住者、留學生、家族滯留者、日本人配偶等身份留在日本?？v觀在日中國人的人口動向，1990年為137499人，2000年為335575人，2007年增加到606889人，而到了2014年增加到734506人，已成為在日外國人中人數最多的群體。

第二，截至2006年，在日外國人當中人數最多的少數民族群體是韓國人 (包含在日韓國人與朝鮮人)。這個群體可分為，20世紀初被迫遷移到日本的持有“特別永住者”身份的在日韓國人與朝鮮人;1965年日韓建立外交關系之后作為文化、外交、教育及技術工作者、日本人配偶及留學生等身份來到日本的韓國人。截至2014年12月1日，在日本居住的韓國人與朝鮮人數量已達到542635人，其中， “特別永住者”為354503人， “永住者”及其配偶為68022人，日本人配偶為15134人，這些長期在日滯留者在日本韓國人總數的比率約為80.6%。②在留外國人統(tǒng)計表:日本法務省網站:http://www.e-stat.go.jp/SG1/estat/List.do?lid=000001133760。

第三，隨著1989年出入境管理法的修訂，日本大量接收了以日系巴西人為主的日系南美后裔。日本政府給日系巴西人、日系秘魯人等日系后裔賦予了與其他外國人不同的“定住者”身份。根據有關規(guī)定，“定住者”可在日本全國范圍內，自由地從事各種工作，但由于他們對日語掌握程度不夠、缺乏專業(yè)知識，大多數人只能從事汽車制造業(yè)等工作。截至2014年，在日本已住有4萬4587人日系南美后裔。③在留外國人統(tǒng)計表:日本法務省網站:http://www.e-stat.go.jp/SG1/estat/List.do?lid=000001133760。日系后裔的人口數量雖然自2006年起有減少的趨勢，但總的來說，他們也是在日外國人群體中比重較大的少數群體之一。

除上述外國人群體之外，日本還有從菲律賓、泰國、越南等國家跨國結婚來到日本的婦女。目前，這些與日本男性結婚的東南亞各國女性人口已有14萬余人。此外，日本自2006年起從菲律賓和印度尼西亞引入了不少護士及專業(yè)護工。并且，韓國、中國、東南亞等國家的外國人以不法身份滯留在日本的人數也已超過了20萬人。截至2014年，日本的外國人數量已達到日本總人口數量的2%，雖然日本還不是地道的移民國家，但多元民族文化社會已基本形成。

在日本，除了在日韓國人、朝鮮人與中國人這些已經適應日本生活的“老移民群體”與技術勞工之外，很多外籍勞工大都有語言上的障礙，無法與日本人溝通，從事著日本人躲避的“3D”工作等問題。而跨國結婚來到日本的外國人婦女由于在語言、習俗、文化上與日本人有較大的差異，她們與日本人之間經常發(fā)生沖突與矛盾，這已成為影響日本社會秩序的重大問題之一。而且，外國人子女大都有由于在日本不能接受民族教育而逐漸失去傳承民族語言、民族歷史與文化的能力問題。這些現象受到了國際社會的關注與質疑，這也是日本政府要面對的棘手問題之一。如上所述，由于在價值觀、文化背景、生活方式、行為方式和思維方式等方面，外來移民與日本國民之間存在著差異和沖突，這就使得日本政府將面臨一個嚴峻的移民社會整合問題。面對這種問題，應當采取什么樣的多元文化政策，已經成為了日本政府亟待解決的重要課題。

二、日本多元文化政策的內容及其特征

全球化帶來的人口移動的增加與多元文化社會的形成要求各國政府為使外國人更好地融入當地社會、保障這些人的各種權利，提供相應平臺，制定相關法律、制度與政策。自20世紀90年代以來，多元文化現象在日本、韓國等一向主張“單一民族”的國家也日漸凸顯。隨著人口的減少、勞動力不足問題的凸顯和全球化意識的提高，日本為增強國際競爭力，各級政府機構、學界、言論界、社會團體都開始關注向多元文化社會的轉換問題。

(一)地方政府牽頭，中央政府參與

日本在二戰(zhàn)結束后，在尊重國內文化多樣性方面，開始擔負其責任的角色是革新地方政府。①革新地方政府或革新自治體是，如日本共產黨、日本社會黨 (現社會民主黨前身)等革新勢力黨人當選為政府首長的地方政府。面對在日韓國人、朝鮮人、中國人等“老移民群體”遭受不公平待遇的處境，從1970年代初起，日本各革新地方政府在社會團體的協(xié)助下，自發(fā)組織展開了關于“老移民群體”的維護人權、廢除差別、廢止按指紋等運動，并在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老金、就業(yè)等方面也提供了一些優(yōu)惠措施。

進入1980年代后期，承認多元文化社會的形成和主張實施多元文化政策的地方政府逐漸增多。究其原因，與隨著日元升值、勞動力不足情況日漸凸顯，日本中央政府放寬外國人政策有很大的關系。從1980年代末開始，日本不僅從南美接收了日系后裔，還從中國、菲律賓等亞洲國家也接納了大量的外國勞動力、跨國婚姻者及外國留學生。從日本各都道府縣目前的外國人情況來看，東京都的外國人數量最多，其數量已達到東京都人口總數的2.8%，其次為愛知縣、大阪府、靜岡縣、岐阜縣、群馬縣、三重縣與京都府等，大約占2%左右。從市區(qū)町村的外國人情況來看，群馬縣大泉町的外國人比率已達到16%，東京都新宿區(qū)的外國人比率已基本接近10%。面臨多元民族文化社會的形成，以多數外國人居住的地方政府為首，很多地方政府為外國人更好地適應當地生活、融入當地社會，在醫(yī)療、保險、教育、福祉等方面，賦予外國人與日本人居民同樣的作為本地區(qū)居民的權利。比如，為外國人解決各種困難與沖突，專門設立相關機構和采取相應措施。其中，最具代表性的機構與措施是，1984年神奈川縣政府設立了廢除按指紋措施、禁止差別、社會福利與養(yǎng)老金機構，取消地方公務員國籍條款、賦予外國人參政權、調查與改善外國人居住、就業(yè)環(huán)境與其子女教育環(huán)境等的政府機構。多數韓國人多居住的川崎市政府于1988年設立了以韓日居民共生為目標的韓日交流館。

1990年代末到2000年初期，一些地方政府的多元文化政策由分散、不成熟逐漸發(fā)展為成熟、系統(tǒng)化。比如，川崎市政府于1996年設立了“外國人市民代表會議”。該機構的代表從居住在川崎市的外國人居民中產生，這些代表們的工作是對該市外國人的教育文化、社會生活等方面進行調查、審議和歸納建議，并把歸納總結的意見、建議提交到市政府有關部門。根據“外國人市民代表會議”的宗旨，其最終目標是把川崎市建設成為外國人居民和日本人居民和睦相處的城市。①川崎市政府網站:http://www.city.kawasaki.jp/index.html。再如，2001年5月，在日系巴西人居住的濱松市建成了地方政府的聯(lián)合機構“外國人集住都市會議”。②“外國人集住都市會議”采取審議會的形式，即該機構具有行政機關對特定的政策及其管理方法做出決策時設置的合議制的咨詢機關的性質。該機構的成員，不是由選舉產生，而是由地方政府的“公共政策咨詢委員會”根據外國人的國籍、年齡、性別、民族、是否為地方團體的會員、人口比率、在地區(qū)社會活動中的經驗以及是否具有參加該機構意向等多種因素來進行選拔而產生?！肮舱咦稍兾瘑T會”的人員由日本人志愿者、大學教授及當地政府官員所組成。該機構的會員由多數日系南美人居住城市的地方政府及其國際交流協(xié)會所構成?！巴鈬思《际袝h”的目標為各城市之間就外國人政策及其執(zhí)行情況進行相互交流，為外國人居民解決他們在工作、生活中所遇到的各種困難，建立多民族共同生活的多元文化社會。③外國人集住都市會議網站:http://www.shujutoshi.jp/。到了2005年，長野縣、靜岡縣、磐田市政府相繼設立了促進多元文化共生社會的政府機構。截至2013年末，在以東京都為中心的關東地區(qū)的大部分城市如大阪府、兵庫縣、廣島縣等地區(qū)也相繼設立了推進多元文化共生社會的政府機構。而且，群馬縣、岐阜縣、靜岡縣、愛知縣、三重縣與名古屋市政府聯(lián)合組建了“多元文化共生推進協(xié)議會”，該組織是以建立互相理解對方文化與思維方式，且可以安心、舒適生活的多元文化共生社會為目標的機構，同時也致力于與當地居民、NPO等民間組織的合作，向國家相關部門提出有關改善外國人政策與進一步推動多元文化共生社會而提出意見和建議的跨區(qū)域性組織。

地方政府在促進和發(fā)展多元文化社會方面，不僅重視與其他地方政府之間的聯(lián)系與合作，還強調在地方城市內部與民間組織、市民團體與居民之間的合作、分工等互助體系的建立。比如，日本很多地方政府以官民合作的形式建立了國際交流協(xié)會。該協(xié)會主要負責與民間組織之間的信息交流、構筑市民團體之間的關系網絡、外國人會議的組織、財政支援等。國際交流協(xié)會已發(fā)展為地方政府推進多元文化共生政策的核心機構。

與此相比，在推進多元文化社會方面，日本中央政府卻沒有表現出非常積極的態(tài)度。日本地方政府自1980年代初已經開始推出有關多元文化的具體措施，設立相關政府機構，獲得民間組織、市民團體與居民的支持開始實施支援外國人具體計劃。然而，日本中央政府的相關各省在來自各地方政府、經濟界與社會團體的壓力之下，2000年之后才逐漸開始反思日本的多元文化問題。2005年6月，內閣府經濟財政咨詢會議提出了有關“為外國人發(fā)揮能力創(chuàng)造環(huán)境”的建議。同一時期，總務省設立了“推進多元文化共生研究會”。2006年3月，內閣府經濟財政咨詢會議又提出了“政府應積極接受外國人”的政策建議。同月，總務省“推進多元文化共生研究會”也制定了“全國范圍內推進多元文化社會”的計劃。這一計劃的重點在于中央政府向各級地方政府提出“作為發(fā)展地區(qū)多元文化社會的主體，各級地方政府應發(fā)揮主導作用”的建議和要求。總務省就推進多元文化措施向各級地方政府提出的具體要求為:第一，地區(qū)信息的多種語言化、對日語及日本社會的學習支援等在語言交流方面提供支援;第二，對外國人居住、教育、勞動環(huán)境、醫(yī)療、保健與福利、防災等生活方面提供支援;第三，啟發(fā)日本居民對建立多元文化共生地區(qū)社會的意識;第四，促進和完善與各企業(yè)團體、市民團體與居民之間的角色分工與合作等為內容的地方政府多元文化共生體制。④日本總務省網站:《研究會關于推進多元文化共生的報告書》，http://www.soumu.go.jp/kokusai/pdf/sonota_b5.pdf。為實現上述計劃，總務省不僅對地方政府，還對中央政府各省、企業(yè)及地區(qū)居民也提出了相關建議。具體來說，建議地方政府有必要加強其政府內部的橫向聯(lián)系與合作，建設專門推進多元文化共生政策的政府機構，制定多元文化共生方針及計劃，明確與國際交流協(xié)會、市民團體之間的職責分工，并與之建立合作網絡。而對中央政府的職責，總務省向中央政府提出了需要檢討對現有外國人政策的基本方針、為外國居民學習日語及日本社會提供機會、掌握外國居民信息的系統(tǒng)、建立各省廳之間進行合作的渠道等建議。而總務省對企業(yè)的建議則是，雇傭外國勞動力的企業(yè)必須承擔好遵守勞動法、加入社會保險等的社會責任。而對日本人居民，總務省提出了作為地區(qū)社會的一員所有居民要有與地方政府、民間團體合作為解決外國人居民問題而付出努力的責任和義務。⑤日本總務省網站:《研究會關于推進多元文化共生的報告書》，http://www.soumu.go.jp/kokusai/pdf/sonota_b5.pdf。

(二)重視具體政策及措施的實施，忽略法律及制度的保障

如上所述，在地方政府層面，對于在日韓國人與朝鮮人、在日華人等“老移民群體”與日系南美后裔、研修生、跨國婚姻者、外國留學生等“新移民群體”，很多地方政府都很關注他們的生活與工作，并提供豐富且具體的支援與優(yōu)惠政策。而在中央政府層面，在關注和促進多元文化社會上，雖然沒有起到主導作用，但為地方政府更好地實施多元文化政策及措施，在制定相關計劃、提出意見與建議等方面也做出了一定的貢獻。

首先，地方政府的多元文化政策對在日本的外國人更好地適應當地的生活，并以合法身份參與社會各項活動打開通道發(fā)揮了非常重要的作用。比如，日本地方政府中率先促進多元文化社會發(fā)展的川崎市政府于1996年建立的“外國人市民代表會議”代表外國人的利益向地方政府及中央政府提出有關外國人政策方面的意見、建議的渠道，給川崎市外國居民提供了參與當地議事活動的平臺。該機構的構成人員不受性別、宗教背景的限制，主要根據國籍與歷史背景而被選出來當代表。如該機構于1996年選拔代表時，26個席位中的5個席位分配給“老移民群體”，其中，民團和朝總聯(lián)分別分配到2個席位，青丘社①“青丘社”是川崎市櫻本町的在日韓國人第二代人與日本人共同經營的社會福利法人，當時川崎市外國人市民代表會議的議長由該社代表所擔任。分配到1個席位。而剩下的21個席位根據各國外國人在該市外國人總體人口中所占的比例來進行分配。還有，“外國人集住都市會議”是在日本的外國人多數居住的各地方政府與各地區(qū)的國際交流協(xié)會②國際交流協(xié)會是日本地方政府的外圍團體。于2001年5月在濱松市成立的地方政府與民間組織的聯(lián)合機構。該機構不僅在會員地方政府之間進行有關促進多元文化共生社會的經驗交流，還發(fā)揮著對中央政府提出相關政策建議的作用。截至目前，已有27個地方城市成為該機構的會員。2001年，“外國人集住都市會議”以總務省、法務省、外務省、文部科學省、文化廳、厚生勞動省、社會保險廳等與多元文化相關的政府機構為對象，做出了要求中央政府相關省廳重新檢討和制定外國人政策及方案的《濱松市宣言》。2002年，該機構在東京都召開了有中央政府官員參加的會議，2004年又向“經團聯(lián)”遞交了其對中央政府施加壓力的請求書。而且，該機構于2005年受到外國人團體、日本人市民團體的支持，向中央政府的相關部門提交了外國人管制改革的請求書。2007年，“外國人集住都市會議”又分別在成立地區(qū)共同體、外國人就業(yè)、外國人兒童教育等方面創(chuàng)建了研究會，2008年還發(fā)表了要求中央政府成立有關外國人對策綜合立案的相關省廳與保障外國人居民學習日語機會的“美濃加茂城市宣言”。不僅如此，2005年川崎市政府制定了“多元文化共生社會促進指南”，同年，新宿區(qū)建立了“多元文化共生俱樂部”，2007年，愛知縣建立了“多元文化共生中心”，而次年，該縣又相繼設立了“日語學習支援基金”。2012年，日韓歐多元文化共生城市峰會在東京召開，宣布了“東京宣言”，2013年，濱松市又發(fā)布了“多元文化共生都市構想”。

在地方政府、企業(yè)團體及民間組織的影響和壓力之下，日本中央政府也從2006年起在對待多元文化的態(tài)度上出現了一些轉變。比如，2006年總務省制定了“地方多元文化共生促進計劃”，同一時期，與外國勞工問題有關的各省廳之間聯(lián)絡會議上制定了“作為地區(qū)居民的外國人綜合對應措施”，2008年自民黨國家戰(zhàn)略本部提出了“以開辟日本型移民國家的戰(zhàn)略為目標”的口號。內閣府于2009年設立了促進定住外國人政策的機構，2010年制定了“有關日系定住外國人政策的基本方針”，2011年又制定了“有關日系定住外國人政策的行動計劃”等。而且，內閣府從2012年開始了新的在留管理與居民基本等級制度，同時還召開了“為實現與外國人共生的社會”的研討會。這些具體計劃及相關方針政策為地方政府更好地實施多元文化政策提供了制度上的便利。

盡管如此，日本在促進多元文化社會發(fā)展的過程中，無論在相對滯后的中央政府層面，還是在發(fā)揮主導作用的地方政府層面，都沒有在制定與完善相關法律、規(guī)定及條例等制度性保障措施方面表現出積極的態(tài)度。截至目前，宮城縣于2007年制定《有關推進形成多元文化共生社會的條例》 (2010年4月1日更新)，2008年東京都足立區(qū)與靜岡縣相繼制定了“多元文化共生促進基本條例”，2012年滋賀縣湖南市制定了“促進多元文化共生社會的條例”之外，很多地方政府在法律、條例等制度性保障方面幾乎沒有采取任何措施。

三、日本多元文化政策的意義與局限性

以地方政府為主導、中央政府以參與配合的方式推進的日本多元文化政策促進了日本多元文化社會的進一步發(fā)展。通過地方政府在推進多元文化社會上的各種政策及措施，在日外國人不僅在居住、教育、工作環(huán)境、醫(yī)療、保健、福利、防災等方面得到了改善，還在身份地位上從原來的“勞動力”或“被管理對象”轉變?yōu)榕c日本人共同構成地區(qū)社會成員的“居民”。由此，沒有歸化為日本人的外國人也以合法身份能夠參與日本社會各項活動，其各項權利在一定程度上得到了保障。比如，川崎市的“外國人市民代表會議”，自1996年設立至今，每年都向該市市長匯報對該市外國人問題進行調查、審議的結果，并提出相關建議和意見。而根據“外國人市民代表會議”的規(guī)定，市政府必須尊重該會議的審議結果、意見及建議，并督促政府有關部門盡快處理、解決該會議提出來的各種問題及意見。從川崎市政府年報的內容來看，自1996年到2009年，“外國人市民代表會議”提出來的共79條建議中，如“給外國人高齡者提供養(yǎng)老金”、“廢除聘用地方公務員時的國籍條款”、“外國人的地方參政權”、“外國人學生入高中之后對其進行支援”、“給多元文化理解教育內容里加進外國人兒童的文化”等，與政治、經濟、教育方面有關的十幾項敏感問題除外，其他58條建議已得到解決。

然而，日本的多元文化政策也存在很多方面的不足。首先，從中央政府層面來看，雖然自2006年起政府有關部門關注并積極檢討多元文化社會的形成及其應對措施，但多元文化僅僅被理解為語言、宗教等對不同文化的理解、尊重與包容，而外國人居民的參政權等政治、經濟權利完全被忽略。而且，2006年總務省提出“多元文化共生”的理念與政策，試圖積極應對多元文化社會的形成，但至今還沒有采取制定或修改相關法律、條例等的制度性保障措施。比如，外國人出入國管理法《出入境管理與難民認定法》、強調日本人民族認同的歸化制度等，都不符合日漸趨向多元文化社會的日本現狀。

其次，從地方政府層面來看，如川崎市與神奈川縣的“外國人市民代表會議”的議題僅僅局限于日常生活中的各種問題，并且如該機構的概要中還寫有“會議的代表不能表明自己所屬民族集團或母國的利益”一樣，很多實施多元文化政策的地方政府僅僅在語言交流、子女教育、改善勞動環(huán)境與福祉等日常生活方面向外國人提供便利與支援，而在民族身份認同、參與政治生活等方面并沒有付諸任何權利。同時，需要注意的是日本地方政府多元文化政策的主要適用對象是，擁有合法滯留資格的外國人，尤其是如日系巴西人、日系秘魯人等文化上雖與日本人有不同背景，但擁有與日本人同樣血統(tǒng)的外國人，而北海道的阿依努人、沖繩的琉球人等原住民，以及東南亞各國的護工、亞洲各國的勞工及外國人留學生等短期滯留者與非法滯留者則被排除在多元文化政策對象范圍之外。

總的來說，雖然自20世紀90年代以來，日本從發(fā)達國家引進多元文化主義理念及其政策，但其在實際應對多元文化社會的措施上，還是處于部分吸收多元文化主義理念的初級發(fā)展階段。