清代水利兼銜制度研究

吳連才，秦樹才

(云南大學(xué)人文學(xué)院，云南昆明650224)

水利兼銜是清代職官改革的重要內(nèi)容，是中國水利職官制度的重大創(chuàng)舉，極大地推進(jìn)了清代水利發(fā)展，強(qiáng)化了中央對地方的統(tǒng)治，是清史研究中的重要問題。然而，此制在《清史稿》之《職官志》和《河渠志》、 “清三通”等政書中均無專條記載。就學(xué)術(shù)研究而言，鄭肇經(jīng)所著《中國水利史》對包括清代在內(nèi)的水利職官制度雖有梳理，對水利兼銜制度卻僅有四行字提及。①鄭肇經(jīng):《中國水利史》，上海:上海書店，1984年版，第340頁。迄今為止尚無論著對清代水利兼銜制度進(jìn)行專門研究，學(xué)術(shù)界尚不明此制之廬山面目。從中國水利職官制度發(fā)展的視角來看，深入探討清代水利兼銜制度的內(nèi)涵、兼水利銜的職官層級，形成與發(fā)展時空狀況，兼銜官員的職責(zé)與制度運(yùn)行機(jī)制等問題，就是得很有意義。

一、清代水利兼銜:中國古代水利職官制度的重大變革

所謂水利兼銜，就是清政府為了解決地方水利發(fā)展問題，而讓一些已有職守的地方官員兼署水利職銜，擔(dān)負(fù)發(fā)展所在區(qū)域水利的任務(wù)。這一作法，可謂翻開了中國古代政府對地方水利建設(shè)與管理的新篇章。秦漢時期，中央機(jī)構(gòu)中即設(shè)立了司空、水衡都尉、都水官等水利職司，掌管全國水利。唐代以后演變?yōu)橐怨げ恐克酒涫?。②鄭肇?jīng):《中國水利史》，上海:上海書店，1984年版，第326～336頁。明清定為以工部之都水清吏司“掌水利、河防、橋道舟車、劵契，量衡之事。水利曰轉(zhuǎn)漕，曰灌田，以時修其閘壩圩堤，以謹(jǐn)畜 (蓄)泄，備旱澇”③嵇璜等纂:《清朝文獻(xiàn)通考》卷81《職官考五》工部條。。由此可見，中央水利職司與職官的設(shè)立在中國古代一直得到重視，不斷加強(qiáng)。與此不同的是，地方水利職官在相當(dāng)長時期內(nèi)未獲重視。直到明清時期，才設(shè)總河、副總河，專事督理黃河、運(yùn)河、淮河事務(wù)。雍正七年 (1729)后改為設(shè)江南河道總督，河南、山東河道總督專管以上諸河事務(wù)。其余各地方，或“凡諸水要會，遣京朝官專理，以督有司”，或由工部等機(jī)構(gòu)，派員不定期巡視督理。最為典型者，為洪武二十七年 (1394)， “分遣國子生及人材，遍詣天下，督修水利”④《明史》卷88“直省水利條”，北京:中華書局，1974年版，第2145頁。。平時各地方之水利治理，則較籠統(tǒng)地包含于各級地方官職掌中，未作明確區(qū)分。如明代的知府，“掌一府之政……若籍帳、軍匠、驛遞、馬牧、盜賊、倉庫、河渠、溝防、道路之事，雖有專官，皆總領(lǐng)而稽核之。同知、通判分掌清軍、巡捕、管糧、治農(nóng)、水利、屯田、牧馬等事，無常職”。并無專門的地方水利職官，即便是負(fù)有水利職責(zé)的太守、同知、通判等官，其水利職責(zé)也與其他方面職責(zé)混雜在一起，淹沒在清軍、巡捕、管糧、治農(nóng)、屯田、牧馬等繁雜的事務(wù)當(dāng)中，未形成明確的水利責(zé)任和管理目標(biāo)。

二、水利兼銜職官的范圍與級別

(一)巡撫兼水利銜的特例。以職級而論，兼水利銜的職官最高者為巡撫，但僅在清末河南、山東實(shí)施過。清代的巡撫“掌考察布、按、諸道及府、州、縣官吏之稱職不稱職者，以舉劾而黜陟之。用兵則督理糧餉……于一省文職無所不統(tǒng)”①《清朝文獻(xiàn)通考》卷85《職官九》，《十通》第九種，北京:商務(wù)印書館，1937年版。。作為一省的最高文職官員，管理省內(nèi)的水利事宜自然是其份內(nèi)職責(zé)。然而，“巡撫關(guān)防并無管理河工之責(zé)”②《清德宗實(shí)錄》卷426，光緒二十四年戊戌八月庚寅條。，一般省份的巡撫并無水利兼銜。在清代中前期，水患較為突出的河南、山東等黃河中下游地區(qū)，清政府專門設(shè)立了河西河道總督、河?xùn)|河道總督專管水利事宜。至晚清時期，當(dāng)河道總督等水利專官空缺時，臨近地區(qū)的巡撫開始臨時性地兼署水利職銜，以避免因人事變動而影響黃河水利整治。這種情況，較早出現(xiàn)于道光二十二年(1842)，署河南巡撫鄂順“兼署河?xùn)|河道總督……報秋汛安瀾”。③《清宣宗實(shí)錄》卷381，道光二十二年九月己巳條。其后，咸豐二年 (1852)，河?xùn)|河道總督顏以燠在“大汛經(jīng)臨，黃河水長(漲)，濟(jì)運(yùn)修防，諸關(guān)緊要”之時，以手足麻木為由，奏請將河督印信交河南巡撫兼署，被開缺處理，其職務(wù)由慧成補(bǔ)授，但在“慧成未到任以前，著陸應(yīng)谷 (時任河南巡撫)暫行兼署”。④《清文宗實(shí)錄》卷64，咸豐二年六月戊戌條。另外，同治元年 (1862)，“譚廷襄本以山東巡撫兼署河?xùn)|河道總督。閻敬銘 (新任河?xùn)|河道總督)未到任以前，譚廷襄責(zé)無旁貸”。⑤《清穆宗實(shí)錄》卷47，同治元年十月庚子條。逐漸地，到光緒(1874—1908)初年以后，“山東黃河一切事宜，巡撫兼轄已久”。⑥《清德宗實(shí)錄》卷383，光緒二十二年正月己酉條。山東、河南巡撫雖無水利銜之名，但已基本上兼轄河?xùn)|、河西河道總督事。這種情形，加之彼時因黃河改道，漕米改為海運(yùn)，“運(yùn)河無事，河臣僅司堤岸，撫臣足可兼顧”⑦《清德宗實(shí)錄》卷494，光緒二十八年正月丁丑條。的實(shí)際，經(jīng)光緒二十二年 (1896)以后的討論，至二十四年 (1898)，“東河在山東境內(nèi)者，已隸山東巡撫管理……東河總督著一并裁撤”。⑧《清德宗實(shí)錄》卷424，光緒二十四年七月乙丑條。隨后，“河南河工現(xiàn)責(zé)成巡撫兼辦”。為使名實(shí)相符，河南巡撫劉樹堂奏稱，“查巡撫關(guān)防并無管理河工之責(zé)，應(yīng)請改鑄，增入兼理河務(wù)字樣，以專責(zé)成”。經(jīng)議，“著改鑄兼理河務(wù)字樣”。⑨《清德宗實(shí)錄》卷426，光緒二十四年八月庚寅條。至此，山東、河南兩省巡撫正式兼河?xùn)|、河西水利銜，其改鑄的關(guān)防中，明確了兼理河務(wù)的職責(zé)，正式成為僅有的巡撫兼水利銜特例。

(二)道員兼水利銜。清初繼承明代道制，把布政使左右參政、參議等布政司 (藩司)佐貳官派到省內(nèi)各地，履行該司撫安民人、催繳錢糧等職責(zé)，形成守道;把按察使副使、僉事等按察司(臬司)佐貳官派出到省內(nèi)各地，履行該司稽核官吏，勘合詞訟等項(xiàng)職能，形成巡道。同時，還建立了名目較多的專業(yè)道。從而在各地設(shè)置了數(shù)量、種類較多的道。道的長官道員，品級由從三品至正五品高低不等，轄區(qū)存在交叉重迭現(xiàn)象，較為混亂?？滴?(1662—1722)以降，不斷對道進(jìn)行精減整頓。至乾隆十八年 (1753)，令直省守、巡各道“俱為正四品，去其兼銜”。⑩《清高宗實(shí)錄》卷443，乾隆十八年七月壬午條。道員最終除去布按兩司兼銜，固定為各省督撫之下，府 (直隸廳、州)之上的一級行政實(shí)官，品級統(tǒng)一為正四品?！案鞯谰牳?、直隸州 (廳)若干，轄區(qū)將省內(nèi)所有府、直隸州 (廳)等府級行政區(qū)劃全部覆蓋。各守巡道轄區(qū)無交叉重迭情況”。①周勇進(jìn):《清代地方道制研究》，南開大學(xué)博士學(xué)位論文，2010年，第291頁。專業(yè)道的設(shè)置也作了較大精減，只保留了糧儲道、驛傳道、鹽法道、提學(xué)道等。其中，糧儲道除督理一省錢糧外，往往還直接管轄省會附近的若干府或直隸廳州，在專業(yè)道的職能基礎(chǔ)上一定程度地履行著守巡道的功能。

隨著道制的調(diào)整規(guī)范，道員的職守在“掌佐藩臬，核官吏，課農(nóng)桑，興賢能，礪風(fēng)俗，簡軍實(shí)，固封守，以倡所屬而廉察其政治”②【清】紀(jì)昀等撰:《歷代職官表》卷52，上海:上海古籍出版社，1989年版，第996頁。的基礎(chǔ)上，增加了兼銜水利，管理轄內(nèi)水利的新內(nèi)容。

雍正五年 (1727)，廣東總督孔毓珣首先提出，“將江常鎮(zhèn)道、蘇松太道均兼水利營田銜”。結(jié)果，工部議定，“均應(yīng)如所請”，雍正帝也“從之”，③《清世宗實(shí)錄》卷58，雍正五年丁未六月丙申條。道員兼水利銜開始推行。次年，經(jīng)河?xùn)|道田文鏡奏準(zhǔn)，“河南開歸河道、分巡南汝道，山東分守濟(jì)東道、分守登萊青道，并加水利銜”④《清世宗實(shí)錄》卷76，雍正六年戊申十二月丙申條。，河南、山東二省的部分守、巡道官員也開始兼署水利職銜。根據(jù)乾隆二十二年 (1757)河南布政使劉慥所上奏疏，道員兼水利銜在乾隆二十二 (1757)年后已成為較為普遍的現(xiàn)象。該奏疏稱， “各省守、巡各道……原有兼司水利之責(zé)，即或向無兼銜者，亦請概兼水利?！雹荨肚甯咦趯?shí)錄》卷549，乾隆二十二年十月丙戌條。明確指出此前守巡各道“原有兼司水利之責(zé)”，即原則上應(yīng)兼水利銜，其后因種種原因未兼水利銜者，要求“概兼水利”。此奏經(jīng)吏部議覆，建議“應(yīng)如所請行。令各省督撫查明守巡各道……如該地方有水利而尚未兼銜者，分別具題，到日再行辦理”。乾隆帝“從之”，最后允準(zhǔn)實(shí)施，最終使守巡道員兼水利兼銜從制度層面較切實(shí)地推向了執(zhí)行層面。其后，乾隆二十三年 (1758)安徽巡撫高晉⑥《清高宗實(shí)錄》卷564，乾隆二十三年戊寅六月辛酉條。、署江西巡撫阿思哈⑦《清高宗實(shí)錄》卷566，乾隆二十三年戊寅秋七月己亥條。，二十四年 (1759)原任甘肅巡撫明德⑧《清高宗實(shí)錄》卷587，乾隆二十四年己卯五月己酉條、四川總督開泰⑨《清高宗實(shí)錄》卷594，乾隆二十四年己卯八月甲申條。，都奏請所屬部分守巡道兼水利銜事。而到了乾隆三十三 (1768)年，朝廷批準(zhǔn)各督撫的請求，“鑄給直隸省分巡直隸、天津、河間等處地方兼管河務(wù)兵備道，分守口北兵備道，整飭宣府張、獨(dú)、多三廳等處;山東省分巡兗、沂、曹兼管水利黃河兵備道，分守登、萊、青整飭海防兼管水利兵備道;江西省分巡吉、南、贛、寧兼管水利兵備道，分巡廣、饒、九、南兼管水利兵備道;浙江省分巡寧、紹、臺兼管水利海防兵備道，分巡溫、處兵備道兼管水利事務(wù);湖北省分守安、襄、鄖兵備道兼管水利事務(wù)……各 (水利)關(guān)防”，⑩《清高宗實(shí)錄》卷805，乾隆三十三年戊子二月庚辰條。允許直隸、天津、山東、江西、湖北、浙江等省的道員兼水利銜，將各地守巡道員兼行水利銜的制度推向高潮。

根據(jù)《清史稿·職官三》“道員”條的記載，清代直隸永定河道，山東運(yùn)河道，江蘇河庫道，山東濟(jì)東泰武臨道，山西冀寧道，湖北安襄鄖荊道，直隸清河道，河南河陜?nèi)甑溃憬疳閲?yán)道，廣東廣肇羅道，直隸通永道、天津道、大順廣道，江蘇蘇州道、蘇松太倉道、常鎮(zhèn)通海道、徐州道，山東兗沂曹濟(jì)道，河南開歸陳許鄭道、河北道、南汝光道，陜西陜安道，新疆阿克蘇道、喀什噶爾道，浙江寧紹臺道、溫處道，江西撫建廣饒九南道、吉南贛寧道，湖北漢黃德道、上荊南道，四川成綿龍茂道，廣東南韶連道，江南江寧道，山東登萊青道，甘肅寧夏道，新疆伊塔道等36個道兼署水利職銜。?《清史稿》卷116《職官三》，北京:中華書局，1976年版，3355頁。然而，與其他文獻(xiàn)相對比，此道員兼水利銜的記錄并不完整，上文所述乾隆三十三年 (1768)兼水利的守巡道，很多即未載于其中，兼銜水利的守巡道應(yīng)不止此數(shù)。概而言之，大凡實(shí)在管轄有府、直隸廳州的守巡道和糧儲道，尤其是轄內(nèi)有干支河流和湖海者，道員一般都兼水利銜。

(三)同知、通判、州同、州判、縣丞、主薄等佐貳官兼銜水利。清代沿襲明代制度，在府級政區(qū)設(shè)同知 (正五品)、通判 (正六品)，作為知府的主要佐貳官，分掌糧鹽督捕、江海防務(wù)、河工水利、清軍理事、撫綏民夷諸務(wù);此外，清代在部分地區(qū)設(shè)直隸廳或散廳，也委派同知或通判掌治其地;在州級政區(qū)，則將明代知州的佐貳官同知、通判改稱為州同 (從六品)、州判 (從七品)，習(xí)慣上仍稱同知、通判，分掌糧務(wù)、水利、防海、管河諸職;在縣級政區(qū)設(shè)縣丞 (正八品)、主簿 (正九品)，佐助知縣分掌糧馬、征稅、戶籍、緝捕諸職。①《清史稿》卷116《職官三》，北京:中華書局，1976年版，3356～3357頁。這些府州縣的各等佐貳官，其職掌內(nèi)原本也包括水利、海防，但與其他各類職掌相混雜。隨著清政府對水利重視程度的提高，以及水利兼銜制度的實(shí)施，這些佐貳官作為較基層的官員也普遍被委兼水利銜。在雍正五年 (1727)廣東總督孔毓珣《江南水利四條》中，即提出“請將水利事宜，專責(zé)兼水利銜之同知、通判、縣丞、主簿等官”，工部和雍正帝均表贊同。②《清世宗實(shí)錄》卷58，雍正五年六月丙申條。次年，“命河南……各府同知、通判及各直隸州同、州判并兼管水利，聽道員調(diào)委”③《清世宗實(shí)錄》卷76，雍正六年十二月丙申條。制度逐步推開。雍正十年 (1732)，清廷議準(zhǔn)云南“各 (府)州縣凡有水利之處，將同知、通判、州同、州判、經(jīng)歷、吏目、縣丞、典史等官皆準(zhǔn)加水利職銜，境內(nèi)河道溝渠責(zé)令專理”，④乾隆《大清會典則例》卷134。佐貳官兼水利兼銜較完整地包括了從府到州縣的各個級別。至乾隆二十年 (1755)以后，水利佐貳官的水利兼銜達(dá)到了鼎盛期。僅乾隆二十三年(1758)，就有安徽、江西、湖南、廣西等省督撫，都上疏要求讓本省各府州縣的同知、通判、縣丞、主薄等佐貳官員兼署水利職銜，也都獲準(zhǔn)實(shí)施。⑤分別見《清高宗實(shí)錄》卷564，乾隆二十三年六月辛酉條;卷566，乾隆二十三年秋七月己亥條;卷571，乾隆二十三年九月甲辰條;卷587，乾隆二十四年五月己酉條。少數(shù)地方，還讓職級較低的巡檢司、驛丞等也兼委水利銜。如乾隆十二年 (1747)，頒給湖北潛江縣高家場巡檢兼管水利印記。⑥《清高宗實(shí)錄》卷287，乾隆十二年三月壬子條。巡檢兼管水利的例子大概以湖廣之廣濟(jì)縣、黃梅縣較為突出。廣濟(jì)縣原以典史分管江堤，黃梅縣原以縣丞經(jīng)管正堤、月堤，均駐扎縣城，所管江堤又較為遼長。鑒于此乾隆二十九年 (1764)調(diào)任湖北巡撫署湖廣總督常鈞奏請，增以廣濟(jì)縣之武穴巡檢、馬口巡檢、龍坪巡檢，黃梅縣之新開鎮(zhèn)巡檢、孔壟鎮(zhèn)巡檢，分管轄內(nèi)堤工，統(tǒng)歸武穴同知管轄。⑦《清德宗實(shí)錄》光緒二十四年戊戌七月乙丑條。一般而言，縣丞以上佐貳官負(fù)責(zé)府州縣全境的水利事宜，而主薄、典史以下佐貳官，則多數(shù)被派遣到轄區(qū)內(nèi)有水利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，駐扎分管彼處水利事務(wù)。如乾隆三十八年(1773)，陜西長安縣的主簿被派遣分駐縣內(nèi)的斗門鎮(zhèn)兼管水利，朝邑縣的主簿被派遣分駐縣內(nèi)的大慶關(guān)兼管水利。⑧《清高宗實(shí)錄》卷948，乾隆三十八年十二月丙戌條。

清政府也很注意為兼水利銜的同知、通判、縣丞、主薄等佐貳官鑄制和頒發(fā)關(guān)防。較典型的例子是乾隆三十七年 (1772)，署江西巡撫、布政使李瀚奏稱， “江西省通判十員，兼水利銜者俱有關(guān)防。惟建昌、贛州二府通判，沿用木戮”，特請求“將二府督糧通判一體兼管水利，頒給關(guān)防”，獲準(zhǔn)執(zhí)行⑨《清高宗實(shí)錄》卷916，乾隆三十七年壬辰九月壬子條。。可以看出，不但絕大多數(shù)兼水利銜的佐貳官已被頒發(fā)關(guān)防，即便是少量以“木戮”代替關(guān)防的佐貳官也被及時糾正，頒發(fā)給正式關(guān)防。當(dāng)然，由于有的佐貳官職級較低，按制度發(fā)給的是鈐記或圖記等。如乾隆五年 (1740)，吏部便頒給湖北沔陽州分駐仙桃鎮(zhèn)兼管州北水利的州判仙桃鎮(zhèn)兼管水利州判鈐記。⑩《清高宗實(shí)錄》卷126，乾隆五年九月己卯條。而乾隆十一年 (1746)九月吏部同意頒給直隸唐縣等兼水利銜的佐貳官的印信則稍成系統(tǒng)地作了區(qū)分，其中頒給唐縣管理水利主簿者為“鈐記”，給新城縣水利縣丞者為“關(guān)防”，滿城縣方順橋兼管河務(wù)巡檢司所獲則為“印信”。?《清高宗實(shí)錄》卷274，乾隆十一年九月庚子條。個中差別，留待他文詳辨。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，此等兼水利銜的佐貳官，水利職司一般均屬其諸多職責(zé)中之最重者，故在史志記載中，這些佐貳官多被冠以“水利同知”、“水利通判”、“水利州判”、“水利州同”、“水利主薄”等稱謂。

總之，清代兼水利銜的職官，級別最高者為巡撫，但僅為晚清才出現(xiàn)的特例。制度化的水利兼銜者，職級最高的為守巡道、糧守道之道員，數(shù)量最多最為普遍的是各府、廳的同知、通判，各州的州同、州判，各縣的縣丞、主薄等佐貳官，部分地區(qū)的典史、驛丞、巡檢司巡檢等也兼水利銜。這些官員，經(jīng)所屬省區(qū)督撫等官奏請，由吏部議復(fù)，皇帝諭準(zhǔn)，明確其兼行水利職銜，并鑄制頒發(fā)給籍以行使權(quán)力的水利關(guān)防、鈐記、印信，從而形成了清代龐大的水利職官系統(tǒng)。

我國語文教學(xué)中有著編選字表的傳統(tǒng)?！肚ё治摹?1000字)、《三字經(jīng)》(1248字)是古代漢語教學(xué)的重要素材。黎錦熙在1922年發(fā)表的《國語基本語詞的統(tǒng)計研究》(《國文學(xué)會叢刊》1卷1號)，是現(xiàn)代意義上的字頻統(tǒng)計分析[4]。

三、清代水利兼銜制度實(shí)施的時空進(jìn)程

檢閱文獻(xiàn)，清代水利兼銜制度的實(shí)施，應(yīng)該起始于雍正五年 (1727)。雍正帝登基以后，非常重視水利，五年 (1727)下諭旨強(qiáng)調(diào):“地方水利，關(guān)系民生最為緊要。如江南戶口繁庶，宜更加修浚，時其蓄泄，以防旱澇”，并且認(rèn)為“水利事關(guān)重大，必得實(shí)心辦事之人，方有裨益”。①乾隆《大清會典事例》卷134《水利》。既重視水利事宜，更強(qiáng)調(diào)水利經(jīng)辦者必須是實(shí)心辦事之人。因此，當(dāng)這年六月兩廣總督孔毓珣在《水利之考核宜明》的奏疏中，提出“蘇松等州縣……請將水利事宜專責(zé)兼水利銜之同知、通判、縣丞、主簿等官……并將江常鎮(zhèn)道、蘇松太道 (員)，均兼水利營田銜，令水利各官有所統(tǒng)轄”時，工部和雍正帝均迅速批準(zhǔn)實(shí)施。②《清世宗實(shí)錄》卷58，雍正五年六月丙申條。此事在乾隆《大清會典則例》卷134亦有記載，時間也是雍正五年(1727)。其后，這一制度在全國得到了迅速推廣。如雍正六年 (1728)，河?xùn)|道田文鏡奏準(zhǔn)，“河南開歸河道、分巡南汝道，山東分守濟(jì)東道、分守登萊青道，并加水利銜”③《清世宗實(shí)錄》卷76，雍正六年十二月丙申條。，河南、山東二省開始實(shí)施地方官兼署水利職銜。至乾隆時期 (1736～1795)，水利兼銜的推行范圍和程度都達(dá)到了歷史的最高峰。尤其是乾隆二十二年 (1757)，吏部和乾隆帝批準(zhǔn)了河南布政使劉慥將各省守、巡各道及同知、通判等官“概兼水利”的奏請，水利兼銜在全國獲得了普遍實(shí)施。④《清高宗實(shí)錄》卷549，乾隆二十二年十月丙戌條。

雖然，嘉道 (1796～1850)以后水利兼銜有所衰退，在嘉慶朝以后的實(shí)錄中記載較少，但這一制度一直沿襲至清亡。光緒十一年 (1885)，清政府為了解決新疆地區(qū)屯田區(qū)域的水利管理問題，還曾考慮“將精河及庫爾喀喇烏蘇舊設(shè)糧員兩缺改為撫民同知，兼管屯田水利。伊犁理事同知，亦可加屯田水利?！雹荨肚宓伦趯?shí)錄》卷222，光緒十一年乙酉十二月己丑條。二十四年 (1898)七月，光緒帝對內(nèi)閣的諭令中稱: “國家設(shè)官分職，各有專司……如各省同 (知)通 (判)佐貳等官，有但兼水利、鹽捕，并無地方之責(zé)者?！雹蕖肚宓伦趯?shí)錄》卷425，光緒二十四年七月乙丑條。同知、通判兼水利銜不但存在，而且水利仍為其主要職責(zé)。至光緒三十二年 (1906)九月，清廷設(shè)農(nóng)工商部，其下所設(shè)務(wù)農(nóng)，“掌農(nóng)桑……通各省水利”，⑦《清史稿》卷119《職官志六》，農(nóng)工商部條，北京:中華書局，1976年版，第3466頁。水利兼銜等舊制才逐漸為新政所取代。但據(jù)《清史稿·職官志三》道條記載，在水利兼銜中扮演重要角色的道員，到清末仍在兼水利銜，“四川成綿隆茂道，駐省城，兼水利，光緒三十四年省?！雹唷肚迨犯濉肪?16《職官三》，北京:中華書局，1976年版，3354頁。最晚的記錄出現(xiàn)在宣統(tǒng)元年 (1909)，浙江設(shè)南田撫民廳，“以寧波府水利通判移駐”⑨《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷16，宣統(tǒng)元年六月癸卯條。?？梢姡驺曋贫然旧鲜请S著清朝的滅亡才最終退出了歷史舞臺。

水利兼銜制度的實(shí)施的空間范圍，前已述及雍正五年 (1727)始于江南之江寧、常州、蘇州、松江、鎮(zhèn)江府及太倉州一帶。其后在山東、河南等省推行。至乾隆二十二年 (1757)，“各省守、巡各道及同知、通判等官……即或向無兼銜者，亦請概兼水利”⑩《清高宗實(shí)錄》卷549，乾隆二十二年十月丙戌條。，從政策上講，應(yīng)該在全國各省普遍推開。事實(shí)也是如此，在內(nèi)地省份，此制不但在湖河較多的水利重地實(shí)施，也推行于水利向未受到重視的山鄉(xiāng)。如在江西，“南、臨、饒、九等府，濱臨江湖，全賴圩堤捍衛(wèi)。其余雖系山鄉(xiāng)，而溪河小港，灌溉攸資。除南昌府原兼水利銜外，其饒、九、贛、南，糧驛四道，請概兼銜水利”①《清高宗實(shí)錄》卷587，乾隆二十四年己卯五月己酉條。。在邊遠(yuǎn)省區(qū)，云南、甘肅、寧夏也實(shí)施了水利兼銜。②據(jù)《清高宗實(shí)錄》卷594乾隆二十四年八月甲申條載，乾隆二十四年，原任甘肅巡撫明德上疏請求，甘肅蘭州府下狄道、河州、皋蘭、金縣、靖遠(yuǎn)五州縣同知兼水利銜外，還應(yīng)“加臨洮道水利銜，統(tǒng)為督率”;“寧夏府屬之寧夏、寧朔、平羅、靈州四州縣水利，請并歸水利同知管理，加寧夏道水利銜，換給關(guān)防。”經(jīng)議復(fù)，此奏獲準(zhǔn)實(shí)施。而新疆則在光緒十年 (1884)建省前后，仍在推行水利兼銜制。如光緒八年 (1882)設(shè)置的喀什噶爾道，“兼水利、屯墾、通商”。次年設(shè)置的阿克蘇道，“兼水利、屯政，撫馭蒙部，稽查卡倫，駐本城”。十四年 (1888)設(shè)置的伊塔道“兼水利、屯田，稽查卡倫”。③《清史稿》卷116《職官志三》“道條”，北京:中華書局，1976年版，第3354頁。水利兼銜不僅實(shí)施，而且是道員最首要職掌。從對《清實(shí)錄》、《清史稿》及其他史志的檢閱情況看，除蒙古、西藏、東北未見水利兼銜情況外，其他省區(qū)均見實(shí)施。

四、兼水利銜官員的職責(zé)與運(yùn)作機(jī)制

雖然，清代相關(guān)文獻(xiàn)中并無兼水利銜官員水利職守及運(yùn)作機(jī)制的專篇或?qū)l記載，但匯集零散材料，我們?nèi)阅軐@方面情況窺其大概。

首先，兼水利銜官員必須掌握轄區(qū)內(nèi)的水旱情形及水利設(shè)施狀況，及時上報，以使各級政府能做好應(yīng)對準(zhǔn)備，盡可能地保障百姓的生產(chǎn)生活。故此，清廷早在雍正五年 (1727)開始實(shí)行水利兼銜時即明確指出，“水利同知、通判、縣丞、主簿等官各兼水利銜，在于所屬河道并閘內(nèi)外不時廵察”。④乾隆《大清會典事例》卷134。而乾隆二十二年(1757)，河南布政使劉慥的奏疏則較系統(tǒng)地表達(dá)了政府對水利兼銜者在這方面的職責(zé)，“凡有干支河渠，于冬令水落時，責(zé)令地方官逐一查勘，河身有無淤淺阻塞，堤埝有無汕刷殘缺，報明該管廳道，親往勘實(shí)……倘不實(shí)力查辦，一經(jīng)水發(fā)，淹及田廬。先將地方官及廳道查參，分別議處。再或因循玩忽，積久不辦，致河身阻塞、堤埝殘廢，除參處外并令分任出資修浚?！雹荨肚甯咦趯?shí)錄》卷549，乾隆二十二年十月丙戌條。湖南還于乾隆十八年 (1753)十一月由巡撫喬光烈提出了定期查勘洞庭濱湖水勢、水道的做法，“責(zé)成水利縣丞、州判等不時巡查，每年該管州縣巡查四次，府二次，道一次，巡撫間年一次，查明奏報……各官失察縱客分別查參。上司失察，交部議處”，獲乾隆帝稱贊而得以實(shí)施。⑥《清高宗實(shí)錄》卷699，乾隆二十八年十二月壬午條。

其次，根據(jù)水旱形勢和水利設(shè)施的狀況，及時疏浚或興修水利，排除水利隱患。對于迫在眉睫的水澇災(zāi)害，水利兼銜者應(yīng)當(dāng)立即采取疏浚和加固堤閘等措施。乾隆《大清會典則》卷74《工部》都水清吏司條載“凡水利，直省河、湖、淀、泊、川澤、溝渠有益于民生者，以時修治，務(wù)令蓄泄隨宜，旱潦有備，以府州縣丞倅佐貳董其役”。雍正十年 (1732)，所設(shè)之云南昆陽州水利同知，“駐札?？?，常川廵察，遇有壅塞，不時疏通，設(shè)或沖塌立即堵筑”⑦乾隆《大清會典則例》卷134《云南水利條》。，更加強(qiáng)調(diào)此水利同知對?？谒闆r的監(jiān)督與及時治理。一般情況下，兼水利銜的官員，應(yīng)在水枯和農(nóng)閑時分，對已察明的水利設(shè)施加以維護(hù)。乾隆二十二年 (1757)，河南布政使劉慥的奏疏便說明各省守、巡各道等水利兼銜者，“凡有干支河渠……督率州縣于春融撥夫修浚。河渠一律寬深，堤埝補(bǔ)筑堅固。或工段綿長，民力不繼，酌定請旨，動項(xiàng)辦理”。⑧《清高宗實(shí)錄》卷549，乾隆二十二年十月丙戌條。在督率各地興修水利的過程中，清代還形成了“官工”、“民工”二種方式?！胺裁裥拚?，工巨則報于部而覆焉。民修各工，除款項(xiàng)無多，無關(guān)緊要者，仍聽民間自行辦理。若系要工，經(jīng)費(fèi)逾五百兩，俱一體報部覆銷”。⑨嘉慶《大清會典》卷47《工部·都水清吏司》。

第三，監(jiān)督水利工程的興修，保障工程錢糧的合理使用和工程質(zhì)量。乾隆二年 (1737)，河南按察使隋人鵬根據(jù)河工監(jiān)理辦法，較系統(tǒng)地提出對兼水利銜的道府至丞倅官員的議敘議處條規(guī)，“承修之員，果能修筑堅固，錢糧并無糜費(fèi)者，工完保固三年之后，督撫具題議敘;至專轄監(jiān)修、統(tǒng)轄督修之員，果能督率有方，照河工秋汛平穩(wěn)例，量加議敘。倘不預(yù)期修筑，水發(fā)致田廬被淹者，將承修之員照河工堤岸預(yù)先不行修筑例，降一級調(diào)用，監(jiān)修罰俸一年，督修罰俸六個月。更有虛冒侵蝕，工程不堅固者，將承修之員照河工侵欺錢糧例，嚴(yán)參革職治罪，該管各官徇隱不報，照徇庇例，降三級調(diào)用”。這一奏請獲乾隆帝的諭準(zhǔn)而加以實(shí)施。①《清高宗實(shí)錄》卷52，乾隆二年閏九月癸亥條。

就水利兼銜制度的運(yùn)作而言，首先是各級兼水利銜官員遞相統(tǒng)轄，形成內(nèi)部縱向管理體系。各省區(qū)以兼水利銜的守、巡道和糧儲道道員為最高水利兼銜官員，分別統(tǒng)轄所屬各府及直隸廳 (州)兼水利銜的同知或通判，各州兼水利銜的州同或州判，各縣兼水利銜的縣丞及主薄、典史、巡檢、驛丞等。嘉慶《大清會典》卷47《都水清吏司》便記載了河道總督及各省水利職官的隸屬關(guān)系。如在江南，管治海塘的“蘇松太道 (員)轄松江府海防同知一人、所屬縣丞二人，太倉州海防州同一人，所屬主薄一人，巡檢一人，共設(shè)塘長七十五人?！倍谠颇?，雍正十年 (1732)全省各地普遍實(shí)施水利兼銜制度時，規(guī)定“除云南一府仍歸(云南)糧道管轄，其各屬在迤東者統(tǒng)歸迤東道管轄，在迤西者統(tǒng)歸迤西道管轄”，②乾隆《大清會典則例》卷134“云南水利條”乾隆三十一年(1766)析迤東道之鎮(zhèn)沅、元江、臨安、普洱四府新設(shè)迤南道后，也于三十三年 (1768)讓其兼水利銜，統(tǒng)管四府水利兼銜官員。③《清高宗實(shí)錄》卷816，乾隆三十三年八月丁巳條。這樣，云南省各府、直隸廳 (州)、州縣的水利兼銜官員，無一遺漏地分別遞屬于兼水利銜的云南糧儲道、迤西道、迤東道和迤南道道員統(tǒng)管。

其次，兼水利銜的各級官員還與各級官員(尤其是正印官)在水利事務(wù)方面形成了互動關(guān)系。水利兼銜制度實(shí)施后，“地方農(nóng)田水利，正印等官均應(yīng)辦理”而“守、巡各道及府州佐貳，分司協(xié)理”④《清高宗實(shí)錄》卷564，乾隆二十三年六月辛酉條。。正印官員仍是各地水利事務(wù)的主導(dǎo)者，水利兼銜官員系“分司協(xié)理”。各省督撫等正印官，首先應(yīng)查明各地“有水利而尚未兼銜者，分別具題”，奏請設(shè)立水利兼銜官員。再者，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)各地水利興修。乾隆帝還曾嚴(yán)厲指出:“各省事件責(zé)成全在大吏，凡一切勘修工程，該督撫應(yīng)揆度地方情形，隨宜辦理。不得徒委廳道等官，乃至有名無實(shí)，將該督撫一并交部議處?！雹荨肚甯咦趯?shí)錄》卷549，乾隆二十二年十月丙戌條。因此，府廳州縣兼水利銜的佐貳官，對于轄下水利情況及治理意見，除向上級水利兼銜者報告外，還必須向同級正印官員匯報。如相關(guān)水利問題工程不大，需費(fèi)不多，則由各級官員會同努力，組織民力完成。如工程量大，經(jīng)費(fèi)開銷多，則由督撫上報工部和皇帝，請帑修建。

第三，通過“大計”督促水利兼銜者履行水利職能。清制，吏部清吏司每三年對各直省官員實(shí)施“大計”考核?！胺泊笥嫞栏菘h遞察其屬之職”。先由府廳州縣正印長官各考其屬官之職，遞相詳報上級正印官員。然后，匯總呈報守、巡道道員。“道復(fù)遍查其屬，出考移司 (布政司、按察司)。司匯覆加考，詳總督巡撫?？偠窖矒崮吮椴於⒖佳伞Ｗ慨愓弑匕雌涫露鴷趦?，乃題則報部?！薄＂藜螒c《大清會典》卷八《吏部清吏司》。水利兼銜制度實(shí)施后，水利兼銜官員水利職責(zé)的考察應(yīng)是大計的重點(diǎn)。早在雍正五年(1727)水利兼銜制度推行之初，雍正帝便諭準(zhǔn)廣東總督孔毓珣提出的江常鎮(zhèn)道、蘇松太道“令水利各官有所統(tǒng)轄，入于大計內(nèi)，分別考核”的奏請。⑦《清世宗實(shí)錄》卷58，雍正五年丁未六月丙申條。十年 (1732)，云南水利兼銜制度建立后，也明確規(guī)定，各級水利兼銜官員，由“各該府(知府)察勘驗(yàn)報，各該道考察詳明，聽督撫酌核勸懲”。⑧乾隆《大清會典則例》卷134“云南水利條”。至乾隆二年 (1737)，河南省還將對水利兼銜官員的大計具體化。“自道府至丞倅，俱有兼管水利銜，各員議敘議處之條，未曾詳悉分別。請嗣后承修之員，果能修筑堅固、錢糧并無糜費(fèi)者，工完保固三年之后，督撫具題議敘;至專轄監(jiān)修、統(tǒng)轄督修之員，果能督率有方，照河工秋汛平穩(wěn)例，量加議敘。倘不預(yù)期修筑，水發(fā)致田廬被淹者，將承修之員照河工堤岸預(yù)先不行修筑例，降一級調(diào)用。監(jiān)修罰俸一年，督修罰俸六個月。更有虛冒侵蝕，工程不堅固者，將承修之員照河工侵欺錢糧例，嚴(yán)參革職治罪。該管各官，徇隱不報照徇庇例，降三級調(diào)用?！雹佟肚甯咦趯?shí)錄》卷52，乾隆二年閏九月癸亥條。應(yīng)該指出的是，各直省大計中，“遍查其屬，出考移司”這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)的實(shí)施者，系同樣兼水利銜的道員，其對所屬兼水利銜的佐貳官的考核自然會格外關(guān)注而又諳熟其情。這樣，大計就成了水利兼銜官員奮勉履職，與各級官員互動協(xié)作的有效途徑。

總之，兼水利銜的各級職官從水情水利的及時了解監(jiān)控、匯報到水利工程建設(shè)的組織實(shí)施，再到工程質(zhì)量的監(jiān)督方面，均負(fù)有責(zé)任，形成了頗為完整的職責(zé)體系。通過兼水利銜職官體系的縱向領(lǐng)導(dǎo)、兼水利銜官員與省級以下各級正印官員的橫向互動，兼水利銜官員所獲水利信息與水利工作的意見方案，較及時順暢地傳遞到地方各級政府、中央工部，乃至皇帝。在地方各級正印官員的主導(dǎo)下，一些區(qū)域性的中小型水利工程及時得到了興建和修建，一些需費(fèi)較多的大型水利項(xiàng)目則由總督或巡撫奏報工部，由國家撥款，動帑興修。而三年一次的直省官員“大計”則對水利兼銜官員履行水利職責(zé)發(fā)揮了較好的激勵與監(jiān)督作用。

五、結(jié) 語

清代水利兼銜制度自雍正五年 (1727)至宣統(tǒng)末年清王朝滅亡，在清廷設(shè)置了道、府、直隸州(廳)、廳、州、縣的絕大部分地區(qū)推行。各地的守、巡道及糧儲道道員，府以下行政區(qū)劃的同知、通判、州同、州判、縣丞、主薄、典史、驛丞、巡檢司巡檢等佐貳官和低級吏弁等，多被委任兼領(lǐng)水利銜，山東、河南巡撫則作為特使在清末兼水利銜。各級水利兼銜官員均被頒發(fā)水利關(guān)防或鈐記等職權(quán)憑證，規(guī)定職責(zé)與獎懲條例，負(fù)責(zé)各地水利情況的勘察、上報，承擔(dān)各地水利工程修建的領(lǐng)導(dǎo)和質(zhì)量監(jiān)督。這一制度，實(shí)施時間長，涵蓋范圍廣，涉及官員層級和員數(shù)眾多，制度較為完備，是清代職官制度發(fā)展的重要內(nèi)容。該制度也是中國古代水利職官制度的重大發(fā)展，使秦漢以來的水利職官由中央延展至地方各級，由臨時性的水利官員差遣轉(zhuǎn)化為制度化的水利官員設(shè)置。

這一制度的實(shí)施，使秦漢以來中央主導(dǎo)下的黃河、長江、運(yùn)河、沿海堤防等重大水利工程的應(yīng)急性興建和治理，轉(zhuǎn)化為全國各地普遍連續(xù)的水情監(jiān)控和水利建設(shè)，極大地推動了清代水利的發(fā)展。《清史稿》卷129《河渠志》“直省水利條”在總結(jié)清代水利時說:“清代軫恤民艱，亟修水政，黃、淮、運(yùn)、永定諸河、海塘而外，舉凡直省水利，亦皆經(jīng)營，不遺余力?！备髦笔〉胤綄雍吹闹卫?，各地水利溝渠的開挖、壩閘塘堰的興修，構(gòu)成了清代水利發(fā)展的宏大圖景，與黃淮、長江及海塘的治理一道，標(biāo)志著清代水利發(fā)展到前所未有的程度。

當(dāng)然，水利兼銜制度與地方官僚制度相互聯(lián)動，很大程度上激活了地方各級政府對社會生產(chǎn)生活攸關(guān)的水利問題的關(guān)注和投入，使政府行為得到了較好體現(xiàn)，清朝對包括邊疆在內(nèi)的各級地方的統(tǒng)治大為加強(qiáng)，中國在傳統(tǒng)水利專制權(quán)力的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步向著水利社會的方向發(fā)展。