生態(tài)補償應(yīng)該抓緊進行建立高效合理生態(tài)補償機制的政策建議

四川省縣域經(jīng)濟學(xué)會課題組

生態(tài)補償應(yīng)該抓緊進行建立高效合理生態(tài)補償機制的政策建議

四川省縣域經(jīng)濟學(xué)會課題組

即將到來的“十三五”，四川將處于深入實施“三大發(fā)展戰(zhàn)略”、奮力推進“兩個跨越”的重要階段。要同步實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)，必須構(gòu)建和完善高效合理的生態(tài)補償機制。

生態(tài)補償機制包括由生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者補償因保護生態(tài)環(huán)境所造成的損失，還包括由生態(tài)環(huán)境破壞者向生態(tài)環(huán)境破壞受害者的賠償。有些地區(qū)，可能因涉及環(huán)境保護，而被限制發(fā)展工業(yè)，導(dǎo)致地方經(jīng)濟相對落后；可能因為犧牲自身的環(huán)境，來促進其他地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展——對于這兩種情況，國家財政均應(yīng)進行補助。

近年來，四川省除在國家重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償、“三江”（岷江、沱江）流域生態(tài)補償、礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償外，又進一步明確了飲用水水源保護區(qū)域、能源資源開發(fā)和水電開發(fā)區(qū)域建立生態(tài)補償機制；在省內(nèi)一些地區(qū)還自主探索，建立了增殖放流、碳匯貿(mào)易、飛地工業(yè)發(fā)展型補償?shù)葏f(xié)調(diào)補償機制。

PART.1補償主體涉六大領(lǐng)域

生態(tài)補償作為一個系統(tǒng)、完整的政策設(shè)計，就四川省而言，其補償?shù)闹黧w包括生態(tài)功能區(qū)、森林、草地、水資源、礦產(chǎn)開發(fā)和水電開發(fā)六大重要領(lǐng)域。這些領(lǐng)域不僅在四川省的生態(tài)建設(shè)和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展中占有重要地位，而且代表著全省生態(tài)補償?shù)娜指琶病?/p>

這六大領(lǐng)域既有共性，又有各自的特點和重點。其共性是，各領(lǐng)域的生態(tài)補償都具有重要意義，迫切需要，都要求在補償主體、補償客體、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償政策、管理、監(jiān)督等方面上，及時采取措施，予以實踐。但是，六個領(lǐng)域具體的補償內(nèi)容、區(qū)域，補償主體、方式和補償對象等，又各有不同或各有側(cè)重，既不能相互代替，也不能套用同一模式。

需要著重指出的是，這六個補償領(lǐng)域中，生態(tài)功能區(qū)和森林，重點是對保護其服務(wù)功能成本的補償；而對于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與資源利用交叉的草地和水資源來說，則重點是對機會成本、修復(fù)成本、建設(shè)成本、保護成本的補償；對于資源開發(fā)的礦產(chǎn)、水電開發(fā)來說，重點是賠償。

PART.2建立三大組織機構(gòu)

——建立生態(tài)補償實施管理機構(gòu)。生態(tài)補償作為一項新的經(jīng)濟政策和社會發(fā)展制度，需要以政府為主導(dǎo)和實施主體，強化、健全領(lǐng)導(dǎo)和管理。但四川省至今沒有明確的管理機構(gòu)，沒有代表政府的統(tǒng)一實施主體，有關(guān)生態(tài)補償工作處于分散、臨時、半空白狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、規(guī)范、安排、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，其有效性、權(quán)威性都不適應(yīng)生態(tài)補償客觀形勢發(fā)展的要求。

為此，我們建議由四川省發(fā)展和改革委員會作為行政實施管理主體，成立專門管理機構(gòu)或委員會、處室，仼命專職管理人員，負(fù)責(zé)具體管理事務(wù)。由省發(fā)改委負(fù)責(zé)的好處在于，它是綜合管理部門，有利于不同生態(tài)補償領(lǐng)域的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理，有利于生態(tài)補償?shù)木C合預(yù)算、綜合平衡和規(guī)劃實施。

——建立生態(tài)補償中介評估機構(gòu)。其主要職能是處于補償方與被補償方之間的非利益相關(guān)地位，公平評價補償?shù)膬?nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、范圍，確定補償責(zé)仼方（兩個以上時可分比例負(fù)擔(dān)），補償重點、資金。中介機構(gòu)必須具備評價能力和水平，公平公正，為政府實施生態(tài)補償提供科學(xué)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。中介機構(gòu)應(yīng)為有權(quán)威的非政府機構(gòu)，但負(fù)有評價責(zé)仼、權(quán)力和推進補償實施的仼務(wù)。

——建立生態(tài)補償監(jiān)督機構(gòu)。其主要仼務(wù)是：一是監(jiān)督中介機構(gòu)的評價程序、收費標(biāo)準(zhǔn)、評價公平性和科學(xué)性。二是對生態(tài)補償?shù)倪^程和落實進行監(jiān)督。三是對違反生態(tài)補償法規(guī)、拒不執(zhí)行補償?shù)膯挝惶釋缣幚泶胧?。四是對違反生態(tài)補償主體提岀法律訴訟。建議生態(tài)補償監(jiān)督機構(gòu)設(shè)立于省監(jiān)察廳。

PART.3細(xì)化補償法律解釋

當(dāng)前，全國沒有生態(tài)補償立法，有關(guān)法律依據(jù)可從環(huán)境保護法、森林法、大氣環(huán)境保護法、水資源保護法、草原法等中得到支撐，并進行相關(guān)的法律解釋。此外，四川省應(yīng)針對本省實際，細(xì)化生態(tài)補償?shù)姆山忉?，制定相關(guān)的法規(guī)。

——制定生態(tài)補償實施和管理條例作為全省生態(tài)補償?shù)姆梢罁?jù)與行動指南。建議由省法制辦、省環(huán)境保護廳、省發(fā)展與改革委員會合力主持制定，省林業(yè)廳、國土廳、水利廳、農(nóng)業(yè)廳參與。

——逐步建立自然資源產(chǎn)權(quán)制度，開展自然資源普查。對全省森林、水資源、水電開發(fā)、礦產(chǎn)等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)計確權(quán)登記，明確各種自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)，完善資源有償使用制度，制定相應(yīng)的資源管理與生態(tài)補償實施細(xì)則；推動建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資產(chǎn)和環(huán)境、資源離任審計制度，編制自然資源負(fù)債表。

——規(guī)范生態(tài)補償訴訟程序。健全企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害懲罰賠償制度、環(huán)境損害評估制度、環(huán)境公益訴訟制度等。建立環(huán)境審判庭、生態(tài)補償分庭，或?qū)⑸鷳B(tài)補償法律實施，包括訴訟、受理、庭審等列入環(huán)境法院審判內(nèi)容。

PART.4打造財政支撐體系

生態(tài)補償作為一種新的經(jīng)濟活動形態(tài)，在財政運行中基本上還處于空白或很不完善的狀態(tài)。因此，急需盡快構(gòu)建起與之相適應(yīng)的財政體制、制度、運行機制和可操作模式。

總的要求是建立以政府投入為主，全社會支持的生態(tài)補償投資融資機制，努力增加公共財政對生態(tài)補償?shù)耐度耄e極引導(dǎo)社會參與，拓寬生態(tài)補償市場化、社會化路子，探索利用國債基金、貸款、公益基金、國際贈款等集資途徑；強制破壞環(huán)境企業(yè)賠償，探索多渠道、多形式生態(tài)補償方式。

——構(gòu)建全省生態(tài)補償財政政策的基本框架。岀臺全省生態(tài)補償?shù)呢斦吆凸芾磙k法，確定生態(tài)補償?shù)呢斦芾頇C構(gòu)。加快建立“環(huán)境財政”，加大財政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補償?shù)牧Χ?，在中央和省級政府設(shè)立生態(tài)建設(shè)專項資金，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。

建立全省財政轉(zhuǎn)移支付機制，確定均衡性轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項性轉(zhuǎn)移支付、獎勵性轉(zhuǎn)移支付的原則、標(biāo)準(zhǔn)和范圍；初步確立生態(tài)補償?shù)呢斦?；初步提岀生態(tài)補償?shù)馁Y金使用原則、監(jiān)管措施。

——完善現(xiàn)行環(huán)境稅收政策。增收生態(tài)補償稅，調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅，將資源稅的征收對象擴大到所有礦產(chǎn)、非礦產(chǎn)資源、水資源、森林、草原；將現(xiàn)有資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計稅改為按實際產(chǎn)量計稅；對非再生性、稀缺性資源課以重稅。增設(shè)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境恢復(fù)稅。制定各種資源利用效率標(biāo)準(zhǔn)，增收不達標(biāo)的資源浪費稅。完善資源開發(fā)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金制度，改革現(xiàn)有企業(yè)成本核算方法，將環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)費用計入企業(yè)成本。

——初步劃定生態(tài)補償?shù)难a償主體、補償方式和補償對象。明確中央、省、區(qū)域之間，行業(yè)、企業(yè)之間大的補償領(lǐng)域和補償范圍、標(biāo)準(zhǔn)。建議主體功能區(qū)、森林、水資源補償以中央財政支持為主，草地補償以省財政為主，礦產(chǎn)開發(fā)和水電開發(fā)補償以企業(yè)補償為主，其中，水資源水質(zhì)保護以受益區(qū)補償為主。

——建立生態(tài)補償基金。由生態(tài)保護受益區(qū)按年GDP或財政收入比例建立對囗援建基金，建立生態(tài)保護募捐基金，接受國內(nèi)外企業(yè)、團體、個人捐助。探索或試發(fā)行生態(tài)補償彩票。

PART.5生態(tài)補償市場化

——探索市場化生態(tài)補償模式。培育資源市場，開放生產(chǎn)要素市場，使資源資本化、生態(tài)資本化；探索資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等市場化補償模式；建立完善資源合理配置和有償使用制度，加快資源取用權(quán)、出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃等交易機制建設(shè)，推進排污指標(biāo)有償分配制度，推行排污權(quán)交易。

——建立碳匯、環(huán)境容量、排污權(quán)、生態(tài)功能交易平臺。初步明晰政府與市場的關(guān)系，建立生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的評估機構(gòu)，完善有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)功能服務(wù)等的價格形成機制，實行差別化資源價值評估，按反應(yīng)市場供求、資源稀缺性程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)成本，確定科學(xué)的價格。完善市場運作和稅收政策。

——依托四川聯(lián)合環(huán)境交易所，重點開展資源環(huán)境稅費改革試點。推進排污權(quán)有償使用和加以試點，完善排污權(quán)交易工作方案，建立初始排污權(quán)分配機制，積極推進碳排放權(quán)、森林碳匯和水權(quán)交易市場建設(shè)。建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場，制定排污權(quán)交易管理辦法和實施細(xì)則。

“十三五”四川首批生態(tài)補償先行試驗區(qū)建議

PART.6強化生態(tài)補償教育

省科技廳設(shè)立生態(tài)補償研究專項，持續(xù)支持四川省生態(tài)補償?shù)难芯浚辉诖髮W(xué)有關(guān)院系開設(shè)生態(tài)補償課程，開展生態(tài)補償法律教育，培養(yǎng)相關(guān)人才，依托在川科研院所和大學(xué)培養(yǎng)造就一批生態(tài)補償專業(yè)人才；建立生態(tài)補償培訓(xùn)機構(gòu)，重點培訓(xùn)市縣生態(tài)補償管理人才，相關(guān)企業(yè)和事業(yè)單位從事生態(tài)補償工作人才；著手培養(yǎng)生態(tài)補償律師，逐步建立相關(guān)律師事務(wù)所；開展生態(tài)補償宣傳教育，對各級領(lǐng)導(dǎo)和廣大民眾普及生態(tài)補償知識，建立生態(tài)補償公眾參與制度，公開生態(tài)補償實施情況與信息，建立公眾評議平臺，建立生態(tài)補償公示制度，開通公眾意見反饋渠道。

PART.7“十三五”規(guī)劃先行試驗區(qū)

生態(tài)補償是新生事物，牽連到復(fù)雜的利益分配，補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、范圍、時間等又與生態(tài)系統(tǒng)的功能、價值、可逆性與不可逆性，以及資源的價值、稀缺性、可更新性等有關(guān)，科學(xué)的較客觀的計算與定量化，需要有大量扎實的基礎(chǔ)研究作支撐，短期內(nèi)很難做到。也就是說，生態(tài)補償?shù)目茖W(xué)實現(xiàn)還面臨著很多空白。但是，生態(tài)建設(shè)與社會經(jīng)濟發(fā)展又迫切需要生態(tài)補償支撐，必須盡快將生態(tài)補償付諸實施，并在實施中不斷完善。不能等到什么都研究清楚了（實際上科學(xué)研究是無止境的）才開始生態(tài)補償。因此，生態(tài)補償必須抓緊進行，逐步擴展，先易后難，先抓重點領(lǐng)域，后全面推行，逐步完善，走向成熟規(guī)范。

“十三五”是個重要機遇，應(yīng)結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，將生態(tài)補償作為重要內(nèi)容，統(tǒng)一規(guī)劃，組織有序?qū)嵤?。在全省啟動生態(tài)功能區(qū)、森林、草地、水資源、水電開發(fā)、礦產(chǎn)開發(fā)的生態(tài)補償。建議設(shè)立“十三五”首批生態(tài)補償先行試驗區(qū)。

( 課題組組長:陳國階 中國科學(xué)院成都山地所研究員

課題組成員:王益謙 四川大學(xué)教授，博士

黃 寰 成都理工大學(xué)教授，博士

朱 婧 成都理工大學(xué)副教授，博士

劉新民 四川省環(huán)境科學(xué)院博士

慕長龍 四川省林業(yè)科學(xué)研究院副院長，研究員

駱宗詩 四川省林業(yè)科學(xué)研究院副研究員

傅 斌 中國科學(xué)院成都山地所副研究員，博士

劉 菊 中國科學(xué)院成都山地所，博士

閻 曉 中國科學(xué)院成都山地所，博士）