特種設(shè)備安全監(jiān)察模式改進(jìn)研究

◆崔繼峰　郭 政　孫曉峰/ 文

特種設(shè)備安全監(jiān)察模式改進(jìn)研究

◆崔繼峰郭 政孫曉峰/ 文

特種設(shè)備安全關(guān)系到人民群眾的生命安全，也關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全和社會(huì)穩(wěn)定，它是社會(huì)公共安全的重要組成部分。我國特種設(shè)備的種類繁多，總體呈現(xiàn)出分布范圍廣、增長速度快、安全隱患多、事故影響大等特點(diǎn)。本文以上海某區(qū)為例，從監(jiān)察方法流程方面入手，分析特種設(shè)備安全監(jiān)察的形式和模式，并基于當(dāng)前的監(jiān)察力量探索以法律法規(guī)為基礎(chǔ)、完善監(jiān)管機(jī)制、發(fā)揮各相關(guān)方職責(zé)作用等科學(xué)有效的監(jiān)察模式改進(jìn)方向，以期推動(dòng)特種設(shè)備安全的有效保障。

前言

特種設(shè)備，是對人身和財(cái)產(chǎn)安全有較大危險(xiǎn)性設(shè)備的總稱，具體包括鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機(jī)械、客運(yùn)索道、大型游樂設(shè)施、場（廠）內(nèi)專用機(jī)動(dòng)車輛等。特種設(shè)備安全歷來是社會(huì)及有關(guān)部門高度重視的領(lǐng)域，最近頻頻見于報(bào)端的電梯安全事件則表明當(dāng)前的特種設(shè)備安全形勢面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)?！案叨戎匾暋迸c“安全事件頻發(fā)”之間的錯(cuò)位促使政府部門在進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，深入思考在“重視”的前提下如何更有效地提高監(jiān)察成效。

1.特種設(shè)備安全監(jiān)察的形勢

從國家整體來看，特種設(shè)備安全監(jiān)察工作取得了顯著的成就，法制和體制基本健全，監(jiān)察機(jī)制不斷完善，近年來萬臺(tái)特種設(shè)備事故率呈現(xiàn)不斷下降的趨勢，2014年全國特種設(shè)備萬臺(tái)設(shè)備死亡率為0.39，較2013年下降15.22%，低于國務(wù)院安委會(huì)0.46的控制目標(biāo)?！吨腥A人民共和國特種設(shè)備安全法》于2014年1月正式施行，標(biāo)志特種設(shè)備安全監(jiān)察法制化新時(shí)期的開始。

目前特種設(shè)備安全監(jiān)察面臨著新的形勢：

一是《特種設(shè)備安全法》從國家層面夯實(shí)了我國特種設(shè)備安全監(jiān)察的法制基礎(chǔ)，以此為基礎(chǔ)的行政法規(guī)、規(guī)章及安全技術(shù)規(guī)范等修訂及體系完善工作持續(xù)推進(jìn)，特種設(shè)備監(jiān)察部門不斷深化行政許可和檢驗(yàn)工作改革。

二是特種設(shè)備總量基數(shù)近年來迅速增長但監(jiān)察人員仍相對不足。截至2014年底，全國特種設(shè)備總量達(dá)1036.46萬臺(tái)、特種設(shè)備安全監(jiān)察員15740人，分別較2013年上升10.63%和增加3249人，但特種設(shè)備安全監(jiān)察“人機(jī)不匹配”的矛盾仍然存在。以上海某區(qū)為例，該區(qū)特種設(shè)備監(jiān)察員人均監(jiān)察特種設(shè)備數(shù)量近5000臺(tái)(套)。

三是生活水平的提升促進(jìn)社會(huì)公眾對安全的要求也在不斷提高，同時(shí)當(dāng)今社會(huì)資訊網(wǎng)絡(luò)日趨完善，信息傳播快速且廣泛，在強(qiáng)化人民群眾特種設(shè)備安全感性認(rèn)識(shí)的同時(shí)，愈加擴(kuò)大了各類特種設(shè)備安全事件的傳播及對社會(huì)的負(fù)面影響，進(jìn)而使民眾對特種設(shè)備安全的期望愈發(fā)強(qiáng)烈。

特種設(shè)備的安全運(yùn)行，對于維護(hù)百姓生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展具有重大意義。在上述形勢下，如何更好的推進(jìn)特種設(shè)備安全監(jiān)察工作，進(jìn)一步增強(qiáng)特種設(shè)備安全監(jiān)察的成效，探索科學(xué)有效的安全監(jiān)察模式將是重要的突破口。

2.特種設(shè)備安全監(jiān)察傳統(tǒng)模式及問題分析

多年來，盡管特種設(shè)備安全監(jiān)察工作取得了一些成就，但是傳統(tǒng)監(jiān)察模式在面對特種設(shè)備安全監(jiān)察新的形勢方面仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)。本節(jié)將以上海某區(qū)的調(diào)研為例，闡述特種設(shè)備安全監(jiān)察傳統(tǒng)模式并分析其中的問題所在。

（1）傳統(tǒng)監(jiān)察模式

近年來我國已經(jīng)自上而下總體形成了自身的特種設(shè)備安全監(jiān)察模式及體系（見圖1），并通過風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急管理等策略的實(shí)施總體上保障了各地區(qū)特種設(shè)備安全形勢處于可控的局面。圖1以上海某區(qū)為例概述了特種設(shè)備安全監(jiān)察的傳統(tǒng)機(jī)制。在這一傳統(tǒng)模式下，政府及監(jiān)察部門仍在發(fā)揮著中堅(jiān)作用，其中區(qū)政府及直管部門在行政和業(yè)務(wù)方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)作用，并從大局出發(fā)對特種設(shè)備的安全管理提出了嚴(yán)格要求；地方質(zhì)監(jiān)部門承擔(dān)特種設(shè)備安全的直接監(jiān)察責(zé)任，而特檢科室負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全的監(jiān)察、許可、宣傳、執(zhí)法（支持）等日常工作職能；處于被監(jiān)察地位的特種設(shè)備生產(chǎn)及使用單位被動(dòng)地向特種設(shè)備監(jiān)察部門負(fù)責(zé)，負(fù)有特種設(shè)備在生產(chǎn)和使用過程中的管理及安全保障責(zé)任。

從圖1可以看出：作為特種設(shè)備生產(chǎn)使用主體的企業(yè)在特種設(shè)備安全中發(fā)揮作用有限，職責(zé)和主體責(zé)任不明確，僅在嚴(yán)格監(jiān)管下向監(jiān)察部門被動(dòng)負(fù)責(zé)；各級政府對特種設(shè)備安全嚴(yán)格要求，但因相關(guān)部門的支持配合力度有限使得特種設(shè)備監(jiān)察部門責(zé)任重大，不僅承擔(dān)特種設(shè)備安全的監(jiān)察職責(zé)，還負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、許可、執(zhí)法、培訓(xùn)、宣傳等工作；而與特種設(shè)備安全有關(guān)的社會(huì)組織力量有限，技術(shù)檢測機(jī)構(gòu)因受傳統(tǒng)管理體制制約而主動(dòng)性、服務(wù)性不足，并與特種設(shè)備使用單位之間存在不同程度的利益驅(qū)動(dòng)關(guān)系，為特種設(shè)備安全運(yùn)行埋下隱患；政府的強(qiáng)力要求與監(jiān)察形勢的發(fā)展、安全需求及監(jiān)察有效性存在一定的矛盾。

（2）存在的問題分析

本文結(jié)合法律法規(guī)要求及現(xiàn)狀的調(diào)研，圍繞特種設(shè)備安全深入分析各相關(guān)方在維護(hù)特種設(shè)備安全中存在的薄弱環(huán)節(jié)。

一是企業(yè)缺乏承擔(dān)特種設(shè)備安全主體責(zé)任意識(shí)。盡管我國現(xiàn)有法律、標(biāo)準(zhǔn)等已對企業(yè)特種設(shè)備安全的主體責(zé)任做出了明確規(guī)定，特種設(shè)備安全存在的根本問題是企業(yè)沒有有效承擔(dān)和落實(shí)特種設(shè)備安全主體責(zé)任。企業(yè)負(fù)責(zé)人及特種設(shè)備管理人員不熟悉特種設(shè)備安全的法律、法規(guī)，從而對企業(yè)應(yīng)承擔(dān)特種設(shè)備安全主體責(zé)任的要求不清楚、不落實(shí)。企業(yè)習(xí)慣于把特種設(shè)備安全管理工作視為是政府及監(jiān)察部門的事情，缺乏“安全第一”意識(shí)、“主體責(zé)任”意識(shí)。

二是安全監(jiān)察部門履職效率較低。盡管《特種設(shè)備安全法》對特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門職責(zé)做出了明確規(guī)定，但從我國特種設(shè)備安全監(jiān)察的發(fā)展歷程及實(shí)踐來看，特種設(shè)備安全監(jiān)察部門履行職責(zé)的效率較低。其主要原因，一是監(jiān)察部門職能的規(guī)定與實(shí)際體系的運(yùn)行存在沖突；二是從監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)來說，特種設(shè)備監(jiān)察的“人機(jī)不匹配”矛盾長期存在，在現(xiàn)有機(jī)制下難以徹底消除。

三是檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)技術(shù)支持功能尚未充分發(fā)揮。特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)職能包括為監(jiān)察部門科學(xué)監(jiān)管提供決策依據(jù)，但當(dāng)前這些機(jī)構(gòu)在特種設(shè)備安全管理中的角色模糊，技術(shù)支持作用尚未有效發(fā)揮。其主要原因有：一是特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)定位不清晰；二是特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測市場化水平不高；三是特種設(shè)備檢測機(jī)構(gòu)技術(shù)能力不能適應(yīng)特種設(shè)備的數(shù)量增長、技術(shù)含量提高的發(fā)展要求。

圖1　傳統(tǒng)特種設(shè)備監(jiān)察模式及相互關(guān)系

四是社會(huì)力量未能有效發(fā)揮作用?；拘纬伞罢y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、部門聯(lián)合監(jiān)督、檢驗(yàn)技術(shù)支撐、社會(huì)廣泛參與、科學(xué)監(jiān)察設(shè)備的多元共治工作格局”，是《“十二五”特種設(shè)備安全與節(jié)能發(fā)展規(guī)劃》的重要目標(biāo)之一。但現(xiàn)實(shí)中社會(huì)力量的參與有限，在行業(yè)自律、為政府監(jiān)察提供支撐、建立多元共治格局等方面的作用尚不明顯。原因是特種設(shè)備領(lǐng)域的社會(huì)組織數(shù)量較少、技術(shù)實(shí)力有限；社會(huì)組織在特種設(shè)備安全管理和服務(wù)方面的功能定位不明確，缺乏發(fā)展成長的環(huán)境和著力點(diǎn)。

3.特種設(shè)備安全監(jiān)察模式的改進(jìn)

本文參考部分發(fā)達(dá)國家的特種設(shè)備安全管理經(jīng)驗(yàn)，針對特種設(shè)備監(jiān)管傳統(tǒng)機(jī)制下的薄弱環(huán)節(jié)和問題，提出了較為完善的特種設(shè)備安全監(jiān)察新模式，促進(jìn)科學(xué)、有效的特種設(shè)備安全管理。

（1）特種設(shè)備安全監(jiān)察的國外經(jīng)驗(yàn)

世界工業(yè)發(fā)達(dá)國家對特種設(shè)備安全監(jiān)督管理已有100多年的歷史,各國不斷從依法監(jiān)察的成效及特種設(shè)備事故中吸取教訓(xùn)，積累經(jīng)驗(yàn)，完善制度，逐步形成了特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的模式。

美國在特種設(shè)備安全管理方面施行以地方和社會(huì)機(jī)構(gòu)為主、中央為輔的監(jiān)察模式，社會(huì)機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織和政府主管部門在特種設(shè)備安全管理方面互相補(bǔ)充、相互配合又相互制約；各州負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)察的職能部門各不相同，而權(quán)威的民間機(jī)構(gòu)（團(tuán)體）統(tǒng)一全國的特種設(shè)備使用單位資格和人員資格，以及設(shè)計(jì)、制造、檢測標(biāo)準(zhǔn)。日本的特種設(shè)備安全管理模式總體上可概括為“政府監(jiān)管、非營利組織協(xié)助”，政府通過法規(guī)實(shí)行全過程的嚴(yán)格監(jiān)督，并授權(quán)社會(huì)組織承擔(dān)政府的部分職能及賦予相應(yīng)的責(zé)任和利益，有效轉(zhuǎn)移政府的部分職能。歐洲的特種設(shè)備安全管理由歐盟委員會(huì)確定安全指令,然后由各個(gè)成員國根據(jù)指令制定或修改本國關(guān)于特種設(shè)備的法律法規(guī),并授權(quán)非營利組織進(jìn)行檢查檢驗(yàn)，形成了“歐盟立法、政府監(jiān)察、發(fā)揮社會(huì)組織作用”的特點(diǎn)。

上述國家和地區(qū)總體上施行政府管理，通過法律法規(guī)授權(quán)、指導(dǎo)非營利組織承擔(dān)檢驗(yàn)檢測、技術(shù)服務(wù)等職能的模式。主要共同點(diǎn)有:一是實(shí)施對特種設(shè)備設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、安裝和使用等全過程的監(jiān)督管理。二是在監(jiān)察的各個(gè)環(huán)節(jié)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的作用。這些特種設(shè)備監(jiān)察模式的形成與它們長期積累的工業(yè)建設(shè)和行業(yè)組織運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)、完善的法律法規(guī)體系、社會(huì)發(fā)展水平等密切相關(guān)，從而形成了政府與社會(huì)機(jī)構(gòu)、使用單位共同實(shí)施有效管理的局面。

（2）特種設(shè)備安全科學(xué)監(jiān)察新模式的構(gòu)建

從傳統(tǒng)特種設(shè)備安全監(jiān)察模式存在的問題出發(fā)，按照“安全第一、預(yù)防為主、節(jié)能環(huán)保、綜合治理”的基本原則，借鑒國外的成熟經(jīng)驗(yàn)，提出當(dāng)前特種設(shè)備安全監(jiān)察的新模式，即一條主線（法制主線）、兩類對象（特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用等責(zé)任單位和特種設(shè)備）、四個(gè)組織（監(jiān)察部門、檢測機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織/服務(wù)型企業(yè)、媒體群眾），將主管部門作為主導(dǎo),充分發(fā)揮社會(huì)組織、技術(shù)機(jī)構(gòu)等多方面的作用，加強(qiáng)群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)單一部門監(jiān)察向綜合治理的轉(zhuǎn)變，提高特種設(shè)備監(jiān)察成效。如圖2所示。

一條主線：嚴(yán)格依法依規(guī)。確保當(dāng)前的監(jiān)察體制主線符合《特種設(shè)備安全法》、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》等法律法規(guī)以及各類技術(shù)規(guī)范的要求。

兩類對象：明確監(jiān)察對象。當(dāng)前特種設(shè)備安全相關(guān)法律規(guī)定中明確，特種設(shè)備的生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位和特種設(shè)備本身是特種設(shè)備安全監(jiān)察的目標(biāo)對象，特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位是特種設(shè)備安全的第一責(zé)任主體。這一觀念應(yīng)在特種設(shè)備安全監(jiān)察過程中進(jìn)一步得到明確。

圖2　監(jiān)督管理和服務(wù)相結(jié)合的特種設(shè)備安全科學(xué)監(jiān)察模式

四類組織：分流服務(wù)壓力。特種設(shè)備監(jiān)察部門人手有限，人機(jī)不匹配現(xiàn)象無可避免，而目前監(jiān)察部門除了承擔(dān)大量繁重的日常檢查、投訴舉報(bào)處理等業(yè)務(wù)工作外，還需要承擔(dān)宣傳、培訓(xùn)、咨詢等服務(wù)性工作，工作量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了監(jiān)察部門能承受的范疇。因此，應(yīng)主動(dòng)落實(shí)首屆中國質(zhì)量大會(huì)會(huì)議精神，在特種設(shè)備安全監(jiān)察領(lǐng)域探索“放、管、治三位一體”創(chuàng)新發(fā)展思路，積極發(fā)揮檢測機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織/服務(wù)型企業(yè)及社會(huì)公眾監(jiān)督的作用，提升特種設(shè)備安全監(jiān)察成效。如圖2所示，通過政府購買服務(wù)等形式獲取檢測機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織/服務(wù)型企業(yè)的支持，同時(shí)也可以通過它們開展各類特種設(shè)備安全相關(guān)的宣傳、培訓(xùn)、咨詢等服務(wù)業(yè)務(wù)，分擔(dān)監(jiān)察部門的服務(wù)壓力。

4.結(jié)語

本文研究主要以上海某區(qū)為例闡述分析當(dāng)前特種設(shè)備安全監(jiān)察的形勢及存在的問題，并從實(shí)際需求出發(fā)構(gòu)建合適、有效的特種設(shè)備安全監(jiān)管新模式，得到該區(qū)特種設(shè)備監(jiān)管部門的認(rèn)同和實(shí)踐。該區(qū)已從落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任入手，依據(jù)法律法規(guī)梳理、發(fā)布企業(yè)主體責(zé)任清單，結(jié)合特種設(shè)備安全責(zé)任書的簽訂及多方互動(dòng)，促使企業(yè)發(fā)揮特種設(shè)備安全主體作用，取得了積極的成效。

特種設(shè)備安全監(jiān)察工作對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展、對穩(wěn)增長和和諧社會(huì)建設(shè)具有重要與現(xiàn)實(shí)意義。面對社會(huì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、特種設(shè)備安全新形勢，應(yīng)不斷探索特種設(shè)備安全監(jiān)察的模式和方式，完善工作機(jī)制體系，在“依法治特”目標(biāo)指引下，加快推進(jìn)特種設(shè)備安全的行政體系改革和政府職能轉(zhuǎn)型，努力建設(shè)形成綜合監(jiān)察與社會(huì)服務(wù)相結(jié)合的特種設(shè)備安全治理體系。

（略）

（第一、二作者單位：上海質(zhì)量管理科學(xué)研究院；第三作者單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）