政府購買水利公共服務(wù)問題的研究

鄧娟娟

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

黨的十八屆三中全會強調(diào)，要“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。2014年《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》指出，“今后將加快水行政管理職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新水利公共服務(wù)提供方式”。正確認(rèn)識、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府購買水利公共服務(wù)工作，這是貫徹十八屆三中全會精神，全面深化改革的重要任務(wù)，也是執(zhí)行水利改革發(fā)展指導(dǎo)意見，推動水行政主管部門職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求。

1 政府購買公共服務(wù)的科學(xué)內(nèi)涵

政府購買是在公共服務(wù)領(lǐng)域打破政府壟斷地位引入競爭機制，把市場管理手段、方法、技術(shù)等引入公共服務(wù)之中，將公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)分開，政府依靠市場和非營利組織進(jìn)行生產(chǎn)，通過購買的方式間接地向公眾提供公共服務(wù)。政府的職責(zé)在于確定購買公共服務(wù)的范圍、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)、選擇公共服務(wù)承辦方（出售方）、監(jiān)督公共服務(wù)生產(chǎn)過程、評估公共服務(wù)的效果。

2 政府購買水利公共服務(wù)的主要模式

政府購買水利公共服務(wù)的模式主要有三種：

（1）依賴關(guān)系非競爭性購買模式。指政府與生產(chǎn)者之間具有依賴關(guān)系，購買任務(wù)是由政府委派給承接者。

（2）獨立關(guān)系非競爭性購買模式。指購買雙方之間是獨立關(guān)系。社會組織不是由購買服務(wù)的政府部門為了購買事項而成立，而在發(fā)生購買公共服務(wù)行為之前，該社會組織就已經(jīng)存在。

（3）獨立關(guān)系競爭性購買模式。指政府與生產(chǎn)者之間是獨立的關(guān)系，不存在人、財、物等方面的依賴關(guān)系。

3 政府購買水利公共服務(wù)的主要領(lǐng)域

政府購買水利公共服務(wù)，主要是對適合市場、社會組織承擔(dān)的水利公共服務(wù)，引入競爭機制，通過合同、委托等方式交給市場和社會組織承擔(dān)；逐步推行工程建設(shè)管理、運行管理、維修養(yǎng)護(hù)、技術(shù)服務(wù)等水利公共服務(wù)向社會力量購買，推動水利公共服務(wù)承接主體和提供方式多元化。具體來講主要包括：

（1）鼓勵社會力量參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與工程運行管理。主要是各類水利基礎(chǔ)設(shè)施提供的供水、排水、抗旱、除澇等服務(wù)。水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運行維護(hù)，可以鼓勵社會力量參與，政府購買。對于合適的新建工程，可以在總結(jié)“代建制”經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過公平公開的方式選擇合適的法人機構(gòu)負(fù)責(zé)水利設(shè)施的建設(shè)及運行維護(hù)，政府以付費的方式補償投資和運行成本。對于合適的已建工程，在繼續(xù)推進(jìn)水利工程管養(yǎng)分離的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新水利工程運行維護(hù)市場化機制，通過公平公開的方式選擇合適的法人機構(gòu)負(fù)責(zé)水利設(shè)施運行維護(hù)，政府以付費方式補償運行成本。

（2）吸收社會力量參與水利公共信息等技術(shù)服務(wù)。一方面水利公共信息公開發(fā)布必須由政府依法獨立承擔(dān)，另一方面在水利公共信息的收集、整理、生產(chǎn)、應(yīng)用等環(huán)節(jié)，可以廣泛吸收社會力量參與完成。

（3）動員社會力量有序參與水利公共政策制定各環(huán)節(jié)工作。一方面水利公共政策必須強化政府主導(dǎo)地位，真正體現(xiàn)公共利益，另一方面水利公共政策制定面臨相關(guān)利益群體日益多元、利益訴求日益多樣、社會心態(tài)日益復(fù)雜的形勢，積極動員社會力量有序參與水利公共政策的調(diào)查、提議、咨詢、討論、評估等環(huán)節(jié)，是堅持民生水利理念，建立社會參與機制的重要體現(xiàn)?？梢猿浞职l(fā)揮社會力量自身的親民性，增強水利公共政策的民意基礎(chǔ)。

（4）引導(dǎo)社會力量參與維護(hù)水利公共秩序各方面工作。在水事矛盾、涉水公共事件的法律咨詢、損害評鑒、事件評估等工作中，應(yīng)鼓勵引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會、中介組織、專業(yè)服務(wù)機構(gòu)等社會力量主動參與。當(dāng)水事矛盾、涉水公共事件突發(fā)后，政府可以立即啟動并授權(quán)給相關(guān)行業(yè)協(xié)會、專業(yè)鑒定檢測機構(gòu)等社會組織對涉水公共事件涉及的損害范圍、事件等級、發(fā)展趨勢等情況進(jìn)行科學(xué)檢測和鑒定，并出具法定檢測鑒定意見作為解決事件的依據(jù)，充分發(fā)揮社會力量具有的獨立性和中立性，提升政府的公信力和透明度。

4 完善政府購買水利公共服務(wù)的政策建議

按照全面深化改革，完善政府購買水利公共服務(wù)的政策指導(dǎo)意見，要妥善處理好政府和市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場機制的作用，大力培育水利公共服務(wù)市場主體，強化市場秩序監(jiān)督考核，建立起科學(xué)規(guī)范、高效有序的政府購買水利服務(wù)新機制，不斷提高水利公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，形成政府主導(dǎo)、社會參與、群眾受益的水利公共服務(wù)發(fā)展新格局。

4.1 明確政府購買水利公共服務(wù)的職責(zé)

在政府購買水利公共服務(wù)過程中，應(yīng)當(dāng)合理區(qū)分中央和地方的職責(zé)。

4.1.1 中央政府在水利公共服務(wù)購買中的責(zé)任

（1）制定規(guī)則、規(guī)范流程。制定相關(guān)的法律法規(guī)，健全相關(guān)制度，對政府購買水利公共服務(wù)的質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及價格標(biāo)準(zhǔn)，通過法律法規(guī)設(shè)立一些基本原則和標(biāo)準(zhǔn)；制訂鼓勵和支持購買水利公共服務(wù)發(fā)展的優(yōu)惠政策。

（2）明確中央政府的購買范圍。主要負(fù)責(zé)全國性的水利公共服務(wù)的購買。

（3）有選擇地進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。

4.1.2 地方政府的主要責(zé)任

（1）組織實施購買地方性質(zhì)的水利公共服務(wù)。在充分了解中央制定的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身區(qū)域的特點，出臺地方實施政府購買的指導(dǎo)性意見，制定購買水利公共服務(wù)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，逐步推進(jìn)，并確定當(dāng)年購買水利公共服務(wù)的種類、數(shù)量等。

（2）監(jiān)督管理地方水利公共服務(wù)的生產(chǎn)者，督促其生產(chǎn)高質(zhì)量的公共服務(wù)。

4.2 明確清晰政府購買水利公共服務(wù)的基本流程

政府向社會力量購買水利公共服務(wù)，要明確政府向社會購買水利公共服務(wù)的操作流程，規(guī)范政府購買公共服務(wù)行為：

（1）深入研究政府購買水利公共服務(wù)的內(nèi)容，準(zhǔn)確界定水利公共服務(wù)領(lǐng)域。涉及政府為社會提供公共服務(wù)的事項，如供水排水，抗旱除澇，信息采集、加工，工程運行維護(hù)，滅害評估評價等領(lǐng)域，可逐漸放開，采取政府購買的方式。但是，還需要深入研究哪類工程、哪類信息、哪類服務(wù)適合由社會生產(chǎn)、政府購買。

（2）上報預(yù)算和下?lián)苜Y金。將政府購買水利公共服務(wù)的資金納入公共財政預(yù)算體制，在確定了公共服務(wù)的購買范圍后，應(yīng)該做出預(yù)算，并上報財政部門。政府財政部門審查和批準(zhǔn)公共部門上報的預(yù)算，并下發(fā)到該部門。

（3）公共部門公布購買價格，發(fā)布購買信息。將政府所需購買的公共服務(wù)事項，購買價格、具體達(dá)到的目標(biāo)以及對供應(yīng)方的資質(zhì)要求等信息向全社會公布，發(fā)布購買信息。

（4）建立監(jiān)督機構(gòu)。公共部門只要發(fā)布購買信息，明確購買公共服務(wù)這一事項，就要建立監(jiān)督機制。改變以往的事后監(jiān)督，從實施招標(biāo)確定供應(yīng)商開始，到完成任務(wù)進(jìn)行績效評價的購買全過程都要置于監(jiān)督之下。

（5）收集供應(yīng)商信息，確定購買方式。對于前來申報的營利組織和社會組織，先要對其進(jìn)行資格審核，看資質(zhì)是否達(dá)到完成此次項目的要求。

（6）確定服務(wù)供應(yīng)方，簽訂購買合同。在雙方充分相互了解、信任和協(xié)商交流的基礎(chǔ)上簽訂合同，內(nèi)容應(yīng)包括：明確的雙方權(quán)利義務(wù)、資金支付方式、爭議解決機制等。

（7）建立績效評估機制。在公共服務(wù)項目完成時一定要進(jìn)行績效評估。要構(gòu)建專業(yè)化的評估機制，一是制定可操作性強的評估標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同公共服務(wù)類型的特點設(shè)計不同的評估標(biāo)準(zhǔn)，評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)分類分級。二是吸納專家學(xué)者參與評估，提高評估的專業(yè)化水平。三要推進(jìn)社會參與，建立公眾參與評價的平臺，使之制度化。最后，評估要以客觀事實為依據(jù)，注重日常定期考核與結(jié)果考核相結(jié)合。

（8）公開政府購買公共服務(wù)信息。在國家指定的媒體或網(wǎng)絡(luò)平臺上披露、公開政府購買公共服務(wù)的信息，除涉及商業(yè)秘密之外的接受公眾監(jiān)督一切信息。

4.3 完善政府購買水利公共服務(wù)相關(guān)制度

（1）健全供應(yīng)商市場準(zhǔn)入制度。使供應(yīng)商的資格標(biāo)準(zhǔn)具體化，對不同的政府購買活動中供應(yīng)商資格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，并且建立供應(yīng)商資源庫，在指定的媒體網(wǎng)絡(luò)上使用國家統(tǒng)一的供應(yīng)商名錄。

（2）資金納入公共財政預(yù)算體制。將政府購買公共服務(wù)預(yù)算納入公共財政預(yù)算體制，確保政府購買公共服務(wù)資金來源的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

（3）建立多元專業(yè)監(jiān)督機制。政府購買公共服務(wù)的過程離不開監(jiān)督，公共服務(wù)可以外包，但是責(zé)任不能外包，甚至需要比以往加強監(jiān)督，保障公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。政府購買公共服務(wù)應(yīng)建立內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機制。

（4）完善績效評估制度。首先，建立效率評價體系，評價政府購買公共服務(wù)的效率，通過衡量一定金額購買的公共服務(wù)量或者一定的公共服務(wù)數(shù)量所使用的財政金額，來判斷政府購買公共服務(wù)是否有效率。其次，建立效果評價體系，顯示公共服務(wù)的受益者是否滿意。

（5）建立信息公開制度。應(yīng)該建立完善的信息公開披露制度，使得政府購買公共服務(wù)的信息公開化、經(jīng)?；?、制度化，為供應(yīng)商營造一個公平的信息環(huán)境。在特定的媒體網(wǎng)絡(luò)，對于購買公共服務(wù)過程中除涉及商業(yè)秘密以外的購買項目，程序性文件，購買結(jié)果等信息進(jìn)行公開，接受公眾的監(jiān)督。

4.4 培育水利公共服務(wù)供給的社會主體，營造公平競爭的市場環(huán)境

政府要加大對水利公共服務(wù)供給的社會主體的扶持力度，這是解決水利公共服務(wù)“向誰購買”的重要保障。首先，政府要加大培育社會組織、機構(gòu)和企業(yè)作為水利公共服務(wù)的承擔(dān)主體。其次，政府要打破限制社會力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的不合理行政性障礙，為社會組織、機構(gòu)和企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)提供更加公平、公開、公正的政策環(huán)境。政府不能干涉社會組織的具體事務(wù)，政府向社會組織購買服務(wù)，要采用競爭性機制，利用市場的力量，政府在公開、公平、公正的原則上進(jìn)行水利公共服務(wù)項目的招投標(biāo)，各類社會組織在平等競爭的基礎(chǔ)上進(jìn)行競標(biāo)。

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