司法改革二題：員額制與漲工資

◎湯維建

（湯維建，民革中央常委，中國人民大學法學院教授/責編 張棟）

員額制與漲工資是本輪司法改革的兩個重要內容。員額制是司法人員分類管理中的核心內容，漲工資是司法保障制度中的核心內容。這兩個內容又是關聯在一起的：之所以實行員額制，其目的在于落實司法責任制和司法保障制，而漲工資則是建立在員額制的基礎之上的，而不是普漲工資。員額制涉及人的資源的調整，漲工資則涉及物的資源的配置；前者是做減法，后者則是做加法，二者均屬敏感性的 “動奶酪式”的改革，牽一發(fā)而動全身，不可不慎。本文擬就這兩個題目作出探討，對于員額制，重在揭示出實踐中存在的有待協調和解決的問題；對于漲工資，則重在論證其必要性和正當性。

員額制改革

本次司法改革的重頭戲之一就是員額制改革。所謂員額制改革，就是將人民法院和人民檢察院的現存工作人員分為司法官 （法官和檢察官）、司法輔助人員和司法行政人員，并按一定比例確定法官和檢察官的總數和崗位。員額制是針對法官和檢察官而言的，通過員額制改革，將現在具有審判員和檢察員資格的人分為兩種：一種是進入員額的法官和檢察官，另一種是員額外的法官和檢察官。進入員額的法官和檢察官就是正式的法官和檢察官，未進員額的法官和檢察官，只能做司法輔助人員，他們協助法官和檢察官辦理案件。按照中央的統一規(guī)劃，司法官、司法輔助人員和司法行政人員分別占中央政法編制總數的39%、46%和15%。中共中央深化改革領導小組于2015年9月15日第十六次會議上通過的 《法官、檢察官單獨職務序列改革試點方案》所稱的 “單獨職務序列改革”，實即為員額制改革。這里且以法院為例加以探討。

員額制改革的意義無需深論，要放權給法官獨立辦案，不可能放權給所有在法院的工作人員，而必須有所選擇和限定，員額制就是一種選擇和限定法官的方式。同樣的道理，發(fā)生了冤假錯案，也不可能追究所有法院工作人員的責任，而只能追究進入員額的、并切實辦案的法官的責任。但是員額制改革有以下問題需要解決：

1.員額制按照什么標準確定？國家統一確定員額制為39%，這是從國家層面而言的。在各省內，39%的員額如何分配？首先它不是也不宜平均分配，而應有所區(qū)別。這里需要考慮兩個傾斜：一是向基層傾斜，因為案件總量的80%都在中級法院以及基層法院，無疑，基層法院和中級法院應當多占員額比例；二是向案件量較為集中的地區(qū)傾斜，案件量的分布是不均衡的，員額理應向辦案負擔較重的法院傾斜。除案件量外，其他的因素，如GDP水平、人口量等等，是否應加考量，其所占比重如何？均應深加探討?？偟膩碚f，員額總量在各省級區(qū)域內，在上下級法院之間、在不同區(qū)域的法院之間，是可加調整的，不宜搞一刀切。

2.如何對待未入員額的法官？現在已通過法定程序擔任法官的審判人員，由于員額制的限制而不能入員額，那就成了員額外的法官。這樣的法官在法律上還是不是真正的法官呢？如果說他們還是真正的法官，他們卻失去了獨立辦案的權力，只能做審判輔助人員了；如果說他們不是真正的法官，則他們已經過人大任命為正式的審判員，現在是將他們罷免了呢，還是維持現狀？罷免了，理由不足，與 《法官法》相沖突；不罷免，不倫不類。這是一個問題，需要解決。拿湖北為例，湖北現有審判職務人員8736人，占中央政法編制 （14274名）的61.20%，按39%的比例遴選，有3140名審判人員不能進入法官員額。這部分人員的安排和身份確定就是一個問題。

3.如何對待司法輔助人員和司法行政人員？司法輔助人員和司法行政人員都屬于員額外的法院工作人員，他們的待遇保障應當如何考慮，目前尚待明確。這部分人也相當重要，尤其是審判輔助人員，他們協助法官辦案，投入的工作量也很大；如果缺乏他們的協助，法官辦案幾乎是不可能的，尤其在案多人少的情況下更是如此。

4.哪些人可以進員額？從一些法院的人員結構來看，如果現在處在院庭長崗位上的人都要入員額，則員額幾乎或大多被他們所擠占了，普通法官難以獲得員額。現在處在院庭長位置上的官員，他們既是司法改革的對象，又是司法改革的具體操作者。在是否要入員額的問題上，他們顯然具有優(yōu)勢的話語權，這對稀缺的員額配置而言，是否還能做到公平公正，難免存疑。即便是由具有外部特征的法官遴選委員會來從業(yè)務上挑選入額候選法官，但實際上，這些候選名額基本上還是由法院自己提出，因為遴選委員會中的成員，對該名單熟悉者，必定來自法院；對該名單不熟悉者，短期內實難判斷。

5.員額應當分配給哪些部門？法院有業(yè)務部門，即民庭、行政審判庭、刑庭等等，也有綜合部門，如研究室、案件管理部門等等。這些有限的員額是全部進業(yè)務部門，還是要同時考慮一些與業(yè)務關聯較為緊密的綜合部門？這些部門如果連研究室主任、案管辦主任等等，都不是員額內的法官，則顯然不利于這些部門的工作。在調研中，有一種觀點認為，監(jiān)察部門也應有員額法官，因為否則的話，他們很難發(fā)現法官在審判中的違法亂紀行為，因為這些行為往往與審判的專業(yè)性活動是相互滲透的。此外，執(zhí)行員是否占員額？如果執(zhí)行員也進員額，那現在原本就很緊張的員額更加匱乏；但如果不進員額，則執(zhí)行員只能進司法輔助人員或司法行政人員的序列，這樣是否有利于搞好執(zhí)行工作，也是一個問題。

6.員額制與案多人少的矛盾如何解決？法院所面臨的案多人少的矛盾日益尖銳，這一點在實行立案登記制后更加突出，但通過員額制改革，在第一線辦案的法官不是增加了，而是減少了，這勢必導致法官人均辦案數量劇增，最后必然加劇案多人少的矛盾。為了解決這個矛盾，就需要通過司法改革的系統推進，大大提升司法效率，進一步建立健全多元化的糾紛化解機制。

7.員額法官是否固定不變？員額是相對穩(wěn)定的，但入了員額并不意味著永遠都是員額法官，對于員額法官應當定期考核，比如五年一考核，考核不合格的，應當退出員額，讓符合條件者進員額。也就是說，員額是固定的，但誰能夠入員額并占有員額，卻并不是也不宜固定化的，應當實行員額考核制和流動制，從而保障優(yōu)秀的法官能夠順利進入員額，構建員額的優(yōu)勝劣汰機制。

8.員額法官的后備軍或替補隊員是哪些人？

司法輔助人員無疑是員額法官的后備軍，因為他們一直協助和配合員額法官辦案，站在司法辦案的第一線，經過一定的時間，積累了經驗和知識，理應在員額有空缺時優(yōu)先考慮他們入額。值得探討的是，司法行政人員是否有進員額的機會與可能？從理論上說，司法行政人員與法官和審判輔助人員是按不同的序列和條件、資質來選拔、使用和考核的，司法行政人員按照公務員序列進行管理，其晉升渠道有別于法官和審判輔助人員，他們只能按照行政級別來提拔和任用，不宜進入員額系列實行 “轉崗”，否則不利于司法專業(yè)化和行政專業(yè)化的發(fā)展。但調研中也有反映，認為司法行政人員在辦案水平上未必不如員額法官，如果他們要轉崗，在符合條件的情況下，理應提供渠道和可能。這個問題尚需深入探討。

9.員額制的基準數據如何確定？中央確定的員額制的基準數據是 “政法專項編制”，這個數據相對較小，在有的地區(qū)的法院顯得不夠用。因此，他們就想方設法擴大編制，包括事業(yè)編、雇員編、勞務派遣編等等，這些編制的人員的報酬待遇一般來自地方財政經費。各類編制合在一起，他們能夠勉強應對各種辦案需要?，F在實行員額制，卻只能在政法專項編制中按39%的比例確定法官員額，其結果辦案法官的數量將大大減少；但如果將其他編制的人員也作為基準數的組成部分來對待，則實行員額制后所保留的法官將有所增加。這樣做有兩個好處：一是使員額法官的數量增加，減輕了案多人少的矛盾；二是現在已具有法官身份的人能夠留在員額法官的崗位，不需要考慮他們在過渡期屆滿后的去留以及身份變更等問題，這樣會減少改革的阻力和矛盾。

總而言之，員額制改革勢在必行，但與之相伴隨而來的諸問題需加注意和協調解決，否則會造成司法隊伍的不穩(wěn)定。

法官、檢察官的工資制度改革

中共中央深化改革領導小組于2015年9月15日第十六次會議上通過了 《法官、檢察官工資制度改革試點方案》，提出 “要突出法官、檢察官職業(yè)特點，對法官、檢察官隊伍給予特殊政策”。對法官和檢察官給予特殊的工資待遇，提升他們的生活條件，改善他們的生活環(huán)境，使他們能夠擺脫為稻粱謀的后顧之憂，使他們能夠過上較為體面和有尊嚴的生活，這是司法改革整個系統中的一個重要的、不可輕忽的環(huán)節(jié)，也是司法改革要達到的目標之一。之所以要在公務員隊伍中，單獨將法官和檢察官率先提出來，賦予其較為豐厚的待遇，這是公共司法、深化法治的需要，是客觀規(guī)律使然。具體而言，有這樣幾個 “之需”的理由。

1.這是司法去行政化改革之需。司法去行政化是司法改革所要達到的重要目標，通過司法去行政化，使司法機關逐漸擺脫與行政機關同構化或同質化的色彩，回歸司法機關的應有屬性，使司法官與行政官得以區(qū)別開來。這就要求在司法人員的隊伍中，激勵法官或檢察官不要趨之若鶩地去擠行政官員和行政級別的獨木橋，而要在司法業(yè)務上精益求精，使自己成為司法業(yè)務上的行家里手。這樣就需要在工資待遇上向實際的司法者 （法官和檢察官）傾斜，使他們將努力的著力點放在提升自己的司法業(yè)務水準上，放在業(yè)務職稱晉級上，比如成為一級法官 （檢察官）、二級法官 （檢察官）、三級法官（檢察官）等等，而不是當一個庭長或院長 （或廳長、檢察長）。這樣通過努力辦案，同樣甚至更加能夠做出成就，以致雖屬普通法官或檢察官，無需做院長或檢察長，就能通過薪級的增長，達到甚至超過院長或檢察長的工資待遇。這樣一來，司法去行政化的目標有望逐步實現。

2.這是實行司法責任制之需。司法責任制是基于法官和檢察官獨立辦案的權限所產生的追究錯案責任的制度，法官和檢察官的獨立辦案權正在不斷地強化，與之同時，法官和檢察官的司法責任制也在不斷深化，據此，法官、檢察官對其所辦案件，責任到人、責任到面、責任到底，司法責任的制度之網越織越密，司法人員的壓力日益增大，司法職業(yè)的風險也不斷增多。為了使司法責任制真正落實，就必須同時跟進司法保障制。否則，如果一方面司法壓力越來越大，司法責任越來越重，而另一方面，司法待遇卻原地踏步，司法保障依然脆弱，這樣勢必會導致司法改革在責、權、利三者上失衡，責大、權大，但利小，而利對于自然的人而言是較為實際的，這在制度設計上決不可忽略不計。因此，司法責任的加重也要求對司法人員增利益、改待遇、優(yōu)條件，否則，司法的任務難以完成，司法責任也不能落實。

3.這是留住優(yōu)秀司法人才之需。司法是一種高度復雜的勞動形態(tài)，它不僅需要豐富的法律知識和司法經驗，同時還需要應對高強度辦案壓力的身體素質和心理素養(yǎng)，尤為重要的是它還需要有高尚的品德、無私的精神作為保障，可以說，司法人才毫無疑問應屬社會之精英，而非一般常人所可勝任，這是由司法的性質所決定的，也是各國司法所呈現出的共性。無論是大陸法系國家實行職業(yè)法官審判制還是英美法系國家實行陪審團審判制，其對于法官精英化的要求原無二致。法官和檢察官要經過專業(yè)的法科學習，要經過嚴格的司法考試，要經過師傅帶徒弟式的長期實踐和經驗積累，當他們越過司法輔助人員的行列，躋身于司法人員的方陣充當名符其實的法官或檢察官，此時已跨而立之年，甚至已年屆中年，與同輩同學相比，他們沉積了更長時間，理應在工資待遇上有所反映。不僅如此，由于司法官員本身的優(yōu)質性及其由此所導致的其廣泛的可適用性，其職業(yè)選擇的空間不僅寬闊，而且始終存在，在供求關系上，其屬于供方市場，在司法的隊伍中，他們一旦感覺到其自身價值的實現難以令人滿意，他們就會選擇用腳投票，棄司法職業(yè)而另就它職，比如做律師或者當公司顧問等等。這樣一種職業(yè)流動的現實存在，為司法制度的設計者提出了一個繞不開的重大課題，這就是如何建構和不斷完善留住優(yōu)秀司法人才和穩(wěn)定司法隊伍的激勵機制和動力機制。這種激勵機制或動力機制是由綜合因素構成的，需要在有形與無形、精神與物質、長久與眼下等多種制度維度中加以考慮和謀劃，但現實的工資待遇是其中之要者，這是無需置疑的。從比較法的視野看，西方國家常見的情景是優(yōu)秀的律師做法官，我國目前所呈現出的情景則恰好相反，是優(yōu)秀的法官做律師。我國的這種由法官向律師大量流動的現象，需要通過制度的優(yōu)化構建和資源的優(yōu)化配置加以遏制和克服，使法官和檢察官的職業(yè)成為法律人爭相獲得的香餑餑職業(yè)，使一崗難求，而且一旦獲得，就十分珍惜，不想離開，甚至努力終身為之奮斗和獻身。為此，就必須從現實出發(fā)，在法官和檢察官的工資和其它待遇等配套制度上多下功夫，使之不成為留住優(yōu)秀司法人才的制約性因素。

4.這是提升司法地位之需。司法地位是司法在社會中的地位，提升司法地位是司法改革的重要任務，只有提升了司法地位，才能充分發(fā)揮司法在化解矛盾、解決糾紛、維護秩序等方面的作用，才能使依法治國落到實處，因此，司法在一個國家中所處的地位和所發(fā)揮的實際作用，是衡量一個國家依法治國水平高低的重要尺度。提升司法地位需要通過司法改革綜合治理，比如強化其職能、加強對其職業(yè)保障等等，其中提升司法人員的物質待遇和工資水平是不可或缺的一環(huán)。因為經濟地位是構成司法在社會中的地位的重要衡量因素，很難設想，一個經濟地位低的群體在社會視野的評估中會有崇高的社會地位。同時，法官和檢察官的這種職業(yè)，他們作為個人還要體現司法的地位和形象，他們的生活不能拮據困窘，否則，且不說影響他們的身體健康和養(yǎng)老養(yǎng)小，就他們所呈現在世人面前的形象而言，也毫無尊榮感和優(yōu)越感可言。一個看上去就使人油然產生同情感或憐憫心的人，怎么能夠充當使人人都心向往之的法官或檢察官呢？當事人或社會公眾又如何放心他們去辦理大案、要案呢？可見，從合理的收入分配制度而言，向法官、檢察官稍作傾斜實有必要。因此問題便歸結為，通過提升司法人員的經濟地位和物質保障水平，是提升司法地位的雖非唯一但卻極為重要的途徑。

5.這是強化司法保障之需。本次司法改革主要包括四項內容，除人財物省級統管外，其他三項改革任務，包括司法人員分類管理、司法責任制和司法保障制，是緊密相關的三個方面。司法人員分類管理是為了將法官和檢察官作為司法人員分離而出，使之與司法輔助人員和司法行政人員分別對待，從而強化其職權，加重其責任，同時提升其保障水平。司法保障和司法責任是司法人員分類管理或單獨序列管理的兩個翅膀，二者必須同時兼顧，不可顧此失彼。司法保障所包含的內容較為廣泛，包括不經法定程序不得任意免職、不得任意變動崗位、任職時間較長等等，其中高薪制是重要組成部分。各國對司法人員均采用程度不等的高薪制，其原因固非偶然，前已多處述及。事實上，高薪制是其他司法保障制度的基礎，缺乏高薪制，其他司法保障便失去或減遜其實際意義，司法保障制度是一個完整性的制度系統，需要各方面兼顧，同時推進。

6.這是適應法官和檢察官高強度勞動之需。法官和檢察官的工作是高度智力化的投入，他們所辦理的案件，永遠是新的 “第一案”，因為任何案件都不是重復出現的，他們對法官和檢察官而言，都是一種起點意義上的挑戰(zhàn)。這樣一種工作的特性，決定他們不可能按部就班地重復流程地工作，而必須創(chuàng)造性地工作。尤其是，現在無論在法院還是在檢察院，都程度不等地面臨著案多人少的尖銳矛盾，他們要 “5+2”、 “白+黑”地辦案工作，奮筆疾書，撰寫司法文書，而且這些司法文書還要上網接受公眾的檢驗，接受歷史的檢驗，稍有錯訛、瑕疵，在考核時就要受到負面評價，就要扣工資、免獎金，甚至要轉崗、下崗、被免職。也正因如此，法官、檢察官應當屬于高收入職業(yè)群體。這是與馬克思所言的勞動價值論完全符合的，也是職業(yè)分層的必然歸屬和應然體現。

7.這是改革和完善收入分配制度之需。目前，法官和檢察官的工資待遇是根據 《公務員法》的規(guī)定加以確定的。 《法官法》第18條和 《檢察官法》第21條將法官和檢察官的級別都分為十二級，即最高人民法院院長為首席大法官，二至十二級法官分為大法官、高級法官、法官；最高人民檢察院檢察長為首席大檢察官，二至十二級檢察官分為大檢察官、高級檢察官、檢察官。雖然法官和檢察官都分為12個級別，但這些級別與工資待遇并不直接掛鉤，與工資掛鉤的是其科級、處級、局級等行政級別。這樣就使法官和檢察官和行政官員完全趨同。適用的法律相同，工資待遇趨同，其結果，法官和檢察官便與普通公務員完全趨同，其司法職業(yè)的特殊屬性未能體現出來。尤其是，法官和檢察官的行政級別與其所承擔的辦案任務恰好呈倒掛狀態(tài)，造成了辦案越多所拿的工資越少的怪現象。我國目前有80%的案件在中級和基層司法機關，有80%的司法人員在中級和基層司法機關，中級和基層司法機關的法官和檢察官職級低、待遇差、發(fā)展空間有限。這不利于體現其專業(yè)化的職業(yè)特點，不利于構筑其抵御職業(yè)風險的保障機制，不利于將優(yōu)秀的司法人才穩(wěn)定在辦案第一線，也不利于保障案件的辦案質量和提升法官與檢察官的辦案能力與水準，這與司法改革的總的走勢與要求不相吻合。十八屆三中全會在 《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要 “形成合理有序的收入分配格局”、 “健全資本、知識、技術、管理等由要素市場決定的報酬機制”，從而逐步形成橄欖型收入分配的新格局。法官和檢察官的工資制度改革構成了我國整體的工資制度改革的重要組成部分，前者對后者有啟迪和助推作用。

綜上所述，員額制改革旨在精簡司法官隊伍，挑選出優(yōu)秀的司法官，從而隆其地位，強化其獨立的辦案權力，從而實現對司法人員的分類化管理；而漲工資改革則是為了進一步完善我國的司法保障制度，改善司法官的生活待遇，使之更加安心于實際辦案工作，確保優(yōu)秀的司法人才不致流失。經過了員額制改革和司法人員工資制度改革，司法責任制的貫徹落實就具有了更加切實有力的、配套的制度保障，公正高效權威的司法目標便有望逐步獲得實現。