鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制方法初探

陳芳

（重慶市開縣郭家鎮(zhèn)鎮(zhèn)村建設(shè)管理所 重慶開縣 405400）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制方法初探

陳芳

（重慶市開縣郭家鎮(zhèn)鎮(zhèn)村建設(shè)管理所 重慶開縣 405400）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制是城鎮(zhèn)規(guī)劃行政管理的起點以及基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)最終效果的好壞，很大程度上取決于其規(guī)劃的合理性。本文主要針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制方法進行了具體分析，以期進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)、合理性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃；編制；方法；初探

1 引言

規(guī)劃的空間一旦形成，就會在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)使得該種狀態(tài)無法輕易改變。城市空間結(jié)構(gòu)的相對穩(wěn)定，城市功能組織、交通結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局將導(dǎo)致市場和政策對先進技術(shù)和理念的推廣形成阻礙，即所謂的“鎖定效應(yīng)”。因此，研究符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制方法，從規(guī)劃層面科學(xué)引導(dǎo)土地資源、溫室氣體排放空間可持續(xù)利用和城市經(jīng)濟、社會活動的可持續(xù)發(fā)展，是實現(xiàn)低碳經(jīng)濟的必要條件。

2 構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃理論的基礎(chǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的編制，不但要跟項目編制的一般要求相符合，也要能夠有效突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的發(fā)展特點，體如下所述：

2.1 實施主體——政府主導(dǎo)

現(xiàn)代城市發(fā)展是政府、市場和公眾三種力量的綜合產(chǎn)物。市場“無形的手”與政府有意識的宏觀調(diào)控共同作用，促成了規(guī)劃的有效實施。但由于市場調(diào)節(jié)具有其自身的不確定性及不可預(yù)測性（例如樓盤的市場調(diào)節(jié)等），因此，行動規(guī)劃更多的強調(diào)對可控項目的規(guī)劃，即由政府主導(dǎo)實施的、基于政府維度的行動計劃。如此，通過對能夠被政府主動干預(yù)并引導(dǎo)的項目進行合理的安排與調(diào)控，能夠在更大程度上確保規(guī)劃的貫徹實施。

2.2 領(lǐng)域側(cè)重——公益導(dǎo)向

市場調(diào)節(jié)以盈利性的項目為主要內(nèi)容，而政府調(diào)節(jié)則更多的考慮到公眾利益。因此，在規(guī)劃的領(lǐng)域選擇上，公共產(chǎn)品、公共服務(wù)以及相關(guān)政策扶持是其側(cè)重點。對于大部分公用產(chǎn)品及公共服務(wù)，是市場調(diào)節(jié)的空白領(lǐng)域，需要通過政府的投資與管理來提供；而部分涉及到國計民生的產(chǎn)業(yè)及項目，則需要政府與市場共同調(diào)節(jié)，政府在這些領(lǐng)域內(nèi)通過政策扶持影響項目的進程。

2.3 項目類別——公共為重

基于以上分析，以公共利益為導(dǎo)向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中的建設(shè)項目可以大致分為以下三類：①公共產(chǎn)品，以道路交通、郵政通信等基礎(chǔ)設(shè)施為主要內(nèi)容；②準(zhǔn)公共產(chǎn)品，以文、教、衛(wèi)、體等項目為主；③政策扶持產(chǎn)品，具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中則以保障房建設(shè)、農(nóng)村居民點建設(shè)為代表。

3 構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制的內(nèi)容

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的編制以項目為基礎(chǔ)，通過規(guī)劃分析進行統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。在進行項目庫建構(gòu)時，重點需要明確項目內(nèi)容與項目實施主體，以確保項目信息及特征明晰，項目實施路徑明確。

3.1 項目內(nèi)容按領(lǐng)域劃分

大量的項目經(jīng)過篩選后進入項目庫，規(guī)劃項目庫內(nèi)項目數(shù)量眾多，需要按照一定的特征將其分門別類組織起來。在統(tǒng)籌項目庫項目時，可依據(jù)各項目所屬領(lǐng)域進行歸納。根據(jù)行動規(guī)劃政府主導(dǎo)、公益導(dǎo)向的特點，按照所涉及的國民經(jīng)濟不同方面，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃及建設(shè)的具體特征，可以將項目庫內(nèi)的各項目按照基本屬性劃分為以下三大類、十三小類：

3.1.1 公共產(chǎn)品

這里的公共產(chǎn)品指純公共產(chǎn)品，即為社會公共所消費，在消費過程中具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品基本由政府提供，公眾在消費時無需付出成本。主要包括以下五類：

（1）行政管理：以政府服務(wù)為主的行政辦公設(shè)施等都屬于這一類別，包括政府大樓、社區(qū)服務(wù)中心等。

（2）道路交通：以道路交通設(shè)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路、村鎮(zhèn)通村路等為代表的道路建設(shè)以及以信號燈、交通標(biāo)志、路面標(biāo)線、護欄等為代表的交通設(shè)施屬于此類別。

（3）市政基礎(chǔ)：包括與城市發(fā)展與人民生活息息相關(guān)的能源設(shè)施、供排水設(shè)施、郵電通信設(shè)施、防災(zāi)設(shè)施等。

（4）環(huán)保環(huán)衛(wèi)：生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域涉及到與綠地建設(shè)、環(huán)境保護相關(guān)的各項建設(shè)活動，如垃圾收集與處理、污染治理等。

（5）園林綠化：綠地建設(shè)、公園建設(shè)等與城市綠化相關(guān)的活動。

3.1.2 準(zhǔn)公共產(chǎn)品

準(zhǔn)公共產(chǎn)品介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間，其特點是由政府與市場共同開發(fā)，主要包括以下四類：①文化娛樂：與群眾文化生活相關(guān)的各類建設(shè)項目，例如文化館、藝術(shù)館、青少年宮等。②科技教育：包括各中小學(xué)校以及相關(guān)科學(xué)研究所等。③醫(yī)療衛(wèi)生：鎮(zhèn)區(qū)醫(yī)院、衛(wèi)生院及村鎮(zhèn)衛(wèi)生所等。④體育運動：體育館、運動場等相關(guān)場所及社區(qū)健身設(shè)施等。

3.1.3 政策扶持產(chǎn)品

政策扶持產(chǎn)品基本上屬于市場參與開發(fā)建設(shè)的項目，但由于在某些方面與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展有著密切的關(guān)系，需要政府通過政策進行引導(dǎo)與支持，主要包括以下四類：

（1）土地整治：土地整治領(lǐng)域主要包括基本農(nóng)田建設(shè)、增減掛鉤以及未開發(fā)用地的管理。

（2）農(nóng)田水利：與農(nóng)田建設(shè)相關(guān)的灌溉設(shè)施、排水設(shè)施等都需要政府引導(dǎo)市場進行建設(shè)。

（3）產(chǎn)業(yè)發(fā)展：產(chǎn)業(yè)發(fā)展是經(jīng)濟建設(shè)的重要內(nèi)容，主要包括工業(yè)發(fā)展以及農(nóng)業(yè)發(fā)展兩個方面。與工業(yè)及農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)的建設(shè)

項目均屬于產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域。

（4）住區(qū)建設(shè)：住區(qū)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中的重要內(nèi)容，包括有鄉(xiāng)鎮(zhèn)住區(qū)建設(shè)及農(nóng)村居民點建設(shè)兩個方面（見表1）。

表1 各領(lǐng)域主要建設(shè)項目

3.2 項目實施主體按行業(yè)落實

以政府為實施主體的項目庫，在進行項目梳理后，需要明確各項目對應(yīng)的具體主管部門，以便于后續(xù)的項目具體落實與操作管理。在確定政府實施主體時，可根據(jù)項目的行業(yè)劃分進行對應(yīng)。

3.2.1 項目行業(yè)劃分

國民經(jīng)濟行業(yè)分類（GB/4754-2011）中，將國民經(jīng)濟各行業(yè)共劃分為20個大類。根據(jù)國民經(jīng)濟行業(yè)分類（GB/4754-2011），結(jié)合行動規(guī)劃的工作與管理特征，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃項目庫內(nèi)的項目按行業(yè)劃分為：農(nóng)業(yè)、林業(yè)、制造業(yè)、電力、熱力、燃?xì)?、供水、交通運輸業(yè)、倉儲業(yè)、郵政電信業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)、水利、環(huán)衛(wèi)、教育、文化、娛樂、體育、社會保障，共計19個行業(yè)。

3.2.2 政府實施主體

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃項目的實施基本由政府部門負(fù)責(zé)與主管，因此需要針對不同的項目在編制中明確各自對應(yīng)的部門。

4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃項目庫編制方法

在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃項目庫編制時，應(yīng)當(dāng)從多角度進行考慮，多種方法結(jié)合，以保證項目庫的編制統(tǒng)籌兼顧、覆蓋全面。

4.1 規(guī)劃引領(lǐng)法

（1）特征：遵循鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃具體內(nèi)容，確定實施項目。

（2）主要內(nèi)容：這是項目庫編制的最基本方法。項目庫內(nèi)的項目既要來源于規(guī)劃，也要符合編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃。在編制過程中，通過研究已完成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，了解調(diào)整及新建的各類用地；根據(jù)用地調(diào)整，確定應(yīng)當(dāng)實施的各類項目；將由規(guī)劃提出的各類項目具體化，即將圖紙及文轉(zhuǎn)化為各實際項目，形成項目庫的重要內(nèi)容。

4.2 政府申報法

①特征：政府依據(jù)發(fā)展計劃，申報建設(shè)項目。②主要內(nèi)容：這是項目庫內(nèi)公共產(chǎn)品及準(zhǔn)公共產(chǎn)品項目確定的重要依據(jù)。各政府部門均有基于各自實際的年度發(fā)展計劃。在進行項目庫編制時，要主動聯(lián)系各職能部門，要求縣鎮(zhèn)各政府部門及各村集體對應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的期限、結(jié)合自身的計劃，申報在規(guī)劃期內(nèi)的建設(shè)項目。一般此類項目都具有較強的穩(wěn)定性，并涉及到人民生活的方方面面，需要給予重視。

4.3 市場導(dǎo)入法

①特征：聯(lián)系市場開發(fā)投資情況，引入開發(fā)項目。②主要內(nèi)容：這是項目庫內(nèi)政策扶持產(chǎn)品相關(guān)項目的重要來源。對于非政府投資但與民生息息相關(guān)的各項目，通常采取開發(fā)引導(dǎo)、市場導(dǎo)入的方式。聯(lián)系規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資及建設(shè)意向，通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)情況進行整理和梳理，能夠為項目庫的編制提供基礎(chǔ)資料。

4.4 分期分級法

①特征：根據(jù)建設(shè)期限和重點，項目分期分級。②主要內(nèi)容：這是對項目庫進行編制與整理時的綜合方法。通過對已有項目按照時效性與重要性進行歸納，能夠有效的突出項目庫的重點。一般情況下，根據(jù)規(guī)劃期限，可將項目分為近期（3年及以內(nèi)）與遠期（3年以上）實施項目，以近期項目為主；根據(jù)項目規(guī)模、區(qū)位及目的等特征，可將項目分為重點項目與一般項目，對重點項目的信息要求更為明晰。

5 結(jié)語

總之，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行規(guī)劃編制方法的選定，要根據(jù)目標(biāo)價值取向的調(diào)整為主線，引導(dǎo)規(guī)劃編制的技術(shù)、內(nèi)容、成果及規(guī)劃決策體系的一系列調(diào)整與完善。同時，不斷創(chuàng)新規(guī)劃編制方法，改變傳統(tǒng)的規(guī)劃主體、決策的主體以及組織的模式，引導(dǎo)公眾參與其中，建立相應(yīng)的聯(lián)系制度，從而促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科學(xué)發(fā)展。

[1]汪光燾.制定鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法是當(dāng)前迫切任務(wù)（續(xù)2）[J].城市規(guī)劃通訊，2008（07）：9～14.

[2]王青峰，李光.鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制方法初探[J].國土資源導(dǎo)刊，2009（1）：47～ 48.

[3]唐斌.基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制方法的研究[J].城市建設(shè)理論研究，2012（10）：21.

F301

A

1673-0038（2015）46-0079-02

2015-10-26

陳芳（1979-），女，工程師，大學(xué)?？?，主要從事城市規(guī)劃建設(shè)管理工作。