用法治的理念推進(jìn)國(guó)土資源綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)工作
——以嘉興市秀洲區(qū)為例

嘉興市國(guó)土資源局秀洲區(qū)分局 韓 超

用法治的理念推進(jìn)國(guó)土資源綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)工作
——以嘉興市秀洲區(qū)為例

嘉興市國(guó)土資源局秀洲區(qū)分局 韓 超

根據(jù)《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于在嘉興市、舟山市全面開(kāi)展綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的通知》（浙政辦函〔2014〕35號(hào)），自2014年8月開(kāi)始，嘉興市在全市范圍內(nèi)開(kāi)展了以整合執(zhí)法主體、相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)、推動(dòng)執(zhí)法重心下移為重點(diǎn)的綜合執(zhí)法改革。2014年8月19日，嘉興市政府下發(fā)試點(diǎn)工作方案。秀洲區(qū)在8月29日召開(kāi)綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)工作動(dòng)員會(huì)，綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。

一、近年來(lái)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作

近年來(lái)，秀洲區(qū)在上級(jí)國(guó)土資源部門(mén)的指導(dǎo)下，積極開(kāi)展國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察體制、機(jī)制創(chuàng)新工作，促進(jìn)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作方式的轉(zhuǎn)變，2011-2012年連續(xù)兩年被市政府評(píng)為土地執(zhí)法監(jiān)察共同責(zé)任機(jī)制建設(shè)先進(jìn)單位。2012年作為市“兩網(wǎng)化”建設(shè)試點(diǎn)區(qū)，率先開(kāi)展國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格化網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了違法用地逐年下降的良好效果。從近兩年的土地衛(wèi)片檢查違法耕占比看均在2%以下，個(gè)體工礦類(lèi)違法用地得到了有效扼制。全區(qū)累計(jì)“兩網(wǎng)化”巡查7900多次，成功制止違法用地751起、面積達(dá)234421平方米。

表1 國(guó)土資源領(lǐng)域劃轉(zhuǎn)的行政處罰事項(xiàng)

二、扎實(shí)推進(jìn)綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)工作

（一）改革試點(diǎn)的內(nèi)容

從2014年9月1日起，劃轉(zhuǎn)的行政處罰權(quán)由綜合行政執(zhí)法部門(mén)行使，原相關(guān)行政管理部門(mén)不再行使。國(guó)土資源領(lǐng)域劃轉(zhuǎn)的行政處罰事項(xiàng)是：依照土地管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，對(duì)違法占地、破壞農(nóng)用地、改變土地用途、非法轉(zhuǎn)讓集體土地行為實(shí)施的全部行政處罰權(quán)（共18項(xiàng)）。如表1所示。

1.統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識(shí)綜合執(zhí)法改革的重要性

2014年8月以前，秀洲區(qū)是以區(qū)監(jiān)察大隊(duì)、基層國(guó)土資源所為主體承擔(dān)違法用地巡查、制止職能，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府力量開(kāi)展后期處置工作的傳統(tǒng)巡查模式。該模式將巡查發(fā)現(xiàn)新增違法用地的任務(wù)完全交由國(guó)土資源部門(mén)一家承擔(dān)，一旦工作稍有疏漏，所有責(zé)任都集中在巡查人員身上，基層壓力很大。而綜合執(zhí)法改革可以集中執(zhí)法權(quán)，增強(qiáng)基層執(zhí)法能力，整合執(zhí)法資源；有助于提高行政執(zhí)法效率，提升土地執(zhí)法快速反應(yīng)能力；能夠解決國(guó)土動(dòng)態(tài)巡查和執(zhí)法工作中的難點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)由“看到管不到”向“看到管得到”的轉(zhuǎn)變，提高違法用地、違法建筑處置到位率。2014年8月29日，秀洲區(qū)召開(kāi)綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)工作動(dòng)員會(huì)，會(huì)上統(tǒng)一了思想，形成了共識(shí)。

2.注重法治，為綜合執(zhí)法改革保駕護(hù)航

一是加強(qiáng)學(xué)習(xí)，充分理解相關(guān)政策法律?！都闻d市政府法制辦公室、市綜合執(zhí)法局關(guān)于劃轉(zhuǎn)綜合執(zhí)法行政處罰事項(xiàng)的公告》（嘉府法〔2014〕34號(hào)），領(lǐng)會(huì)4大類(lèi)18項(xiàng)劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)的內(nèi)涵。對(duì)18項(xiàng)劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)，積極配合區(qū)綜合行政執(zhí)法局查處；對(duì)18項(xiàng)以外的國(guó)土資源違法行為，繼續(xù)履行好監(jiān)管職責(zé)。二是加強(qiáng)法規(guī)政策指導(dǎo)。由于新《行政訴訟法》增加了受案范圍擴(kuò)大、訴訟時(shí)效延長(zhǎng)、復(fù)議共同被告、受理審查制變?yōu)榈怯浿频纫?guī)定，所以在推進(jìn)綜合執(zhí)法改革的同時(shí)注重對(duì)新法的運(yùn)用，研究新法實(shí)施的應(yīng)對(duì)措施，加強(qiáng)法規(guī)政策指導(dǎo)，規(guī)范各項(xiàng)行政行為。三是為綜合執(zhí)法人員提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)?？紤]到國(guó)土資源違法行為的定性和處罰涉及一些專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，分局派出2名業(yè)務(wù)骨干入駐執(zhí)法局工作，全力進(jìn)行配合，確保辦案質(zhì)量。

3.落實(shí)措施，做好綜合執(zhí)法改革各項(xiàng)工作

國(guó)土執(zhí)法隊(duì)員在“兩網(wǎng)化”巡查

綜合執(zhí)法改革文件

一是整合土地巡查隊(duì)伍。把全區(qū)6個(gè)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察中隊(duì)的執(zhí)法人員移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理和調(diào)度，履行巡查發(fā)現(xiàn)、制止、處置違法用地的職責(zé)。二是及時(shí)移交違法線(xiàn)索。對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法用地行為，經(jīng)初步核實(shí)后屬違法用地行為的，由國(guó)土局配合進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)測(cè)繪制作現(xiàn)狀圖，提供地類(lèi)分類(lèi)表、規(guī)劃分類(lèi)面積等證據(jù)材料后，把違法用地線(xiàn)索移交函和案件資料一并移交綜合行政執(zhí)法部門(mén)。三是建立相互抄告制度。國(guó)土部門(mén)和綜合執(zhí)法部門(mén)及時(shí)相互抄告上級(jí)出臺(tái)的涉及已劃轉(zhuǎn)行政執(zhí)法事項(xiàng)的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。兩個(gè)部門(mén)配合做好土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查和其他專(zhuān)項(xiàng)行為的工作情況和數(shù)據(jù)報(bào)送。4.明確分工，積極配合區(qū)綜合行政執(zhí)法一是明確綜合執(zhí)法部門(mén)為執(zhí)法主體，依法履行行政處罰職責(zé)。國(guó)土局負(fù)責(zé)面積測(cè)量和土地利用總體規(guī)劃和地類(lèi)判定；農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)局專(zhuān)家組負(fù)責(zé)耕地破壞鑒定；鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法中隊(duì)負(fù)責(zé)土地巡查。二是與綜合執(zhí)法部門(mén)建立協(xié)調(diào)會(huì)商機(jī)制，加強(qiáng)工作聯(lián)系。對(duì)執(zhí)法中遇到的重大的普遍性的問(wèn)題、專(zhuān)業(yè)技術(shù)和法律適用問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商解決。三是加強(qiáng)指導(dǎo)和配合。對(duì)執(zhí)法局辦案人員的國(guó)土專(zhuān)業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)進(jìn)行培訓(xùn)，在過(guò)渡階段由國(guó)土人員參與配合執(zhí)法。同時(shí)，做好已劃轉(zhuǎn)行政執(zhí)法職責(zé)事項(xiàng)的事中事后監(jiān)管與綜合執(zhí)法部門(mén)的日常巡查的對(duì)接。截至目前，秀洲區(qū)國(guó)土分局已配合區(qū)綜合行政執(zhí)法局辦理158件違法用地案件，涉及土地面積401.10畝，建立了案件移送機(jī)制、協(xié)調(diào)會(huì)商機(jī)制、相互抄告機(jī)制等一系列協(xié)作配合機(jī)制。

（二）存在的問(wèn)題和不足

與綜合行政執(zhí)法部門(mén)配合中存在一些問(wèn)題：國(guó)土執(zhí)法的慣性方式還在持續(xù)，目前國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察人員還在參與調(diào)查已劃轉(zhuǎn)行政處罰事項(xiàng)的工作。隊(duì)伍移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中隊(duì)雖已開(kāi)展巡查，但尚未落實(shí)專(zhuān)人建立、采集和上報(bào)巡查數(shù)據(jù)信息等。

三、下一步的工作打算

（一）理順新形勢(shì)下的國(guó)土執(zhí)法體制

明確執(zhí)法主體，按照“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，嚴(yán)格遵守執(zhí)行《嘉興市綜合行政執(zhí)法實(shí)施辦法》（市政府第49號(hào)令）。明確4大類(lèi)18項(xiàng)行政處罰權(quán)的行使主體是綜合執(zhí)法部門(mén)，而國(guó)土部門(mén)不得越權(quán)行使。

（二）進(jìn)一步建立相互協(xié)作配合機(jī)制

國(guó)土部門(mén)主動(dòng)配合綜合行政執(zhí)法部門(mén)，做好已劃轉(zhuǎn)行政執(zhí)法職責(zé)事項(xiàng)的事中事后監(jiān)管與綜合執(zhí)法部門(mén)的日常巡查、行政檢查等工作的對(duì)接，建立部門(mén)無(wú)縫銜接的監(jiān)管機(jī)制。加強(qiáng)工作聯(lián)系，建立協(xié)調(diào)會(huì)商機(jī)制，對(duì)執(zhí)法中遇到的重大的普遍性的問(wèn)題、專(zhuān)業(yè)技術(shù)和法律適用問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商解決。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)土業(yè)務(wù)指導(dǎo)

強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法局辦案人員的國(guó)土專(zhuān)業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，在過(guò)渡階段由國(guó)土人員參與配合執(zhí)法，“扶上馬、送一程”，加快執(zhí)法局辦案人員對(duì)國(guó)土業(yè)務(wù)知識(shí)的掌握，使綜合執(zhí)法人員能夠盡快獨(dú)立地辦理國(guó)土案件。

（四）進(jìn)一步推進(jìn)執(zhí)法信息共享

做好信息采集工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法中隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)制止違法用地，在區(qū)綜合行政執(zhí)法局加快建立“兩網(wǎng)化”信息中心，及時(shí)收集、匯總巡查數(shù)據(jù)，加快推進(jìn)做到信息共享。