東陽市破解農(nóng)民建房難工作現(xiàn)狀、存在問題及對策建議

東陽市國土資源局 王玫瑰

東陽市破解農(nóng)民建房難工作現(xiàn)狀、存在問題及對策建議

東陽市國土資源局 王玫瑰

隨著東陽市經(jīng)濟(jì)水平不斷提升，城市化水平不斷推進(jìn)，農(nóng)房建房需求日益增加。據(jù)調(diào)查東陽市70%以上的村莊存在“空心村”現(xiàn)象，兩大矛盾集中凸顯：一是村外圍新房林立與村內(nèi)破瓦殘垣的矛盾；二是農(nóng)民建房需求大與土地資源緊缺的矛盾。近幾年來，雖然每年用于危舊房和農(nóng)房改造的用地指標(biāo)超過400畝，可是農(nóng)房用地依然緊張，如果單靠新增用地來解決農(nóng)民建房難問題只能是杯水車薪。東陽市委市政府高度重視農(nóng)民建房工作，2015年，東陽市大力貫徹落實(shí)省政府《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地管理切實(shí)破解農(nóng)民建房難題的意見》文件精神，積極開展破解農(nóng)民建房難工作，取得了一定成效。截至目前，全市已完成農(nóng)房審批709戶。江北街道湖滄社區(qū)西兆莊小區(qū)、南馬鎮(zhèn)西溪村、城東街道李三小區(qū)等村集體破解農(nóng)民建房難取得了極大成效，為全市破解農(nóng)民建房難工作提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

江北街道湖滄社區(qū)西兆小區(qū)新房建成后照片

一、四大鏡頭聚焦東陽新農(nóng)村面貌涅槃

鏡頭一：江北街道湖滄社區(qū)西兆莊小區(qū)---空心村整治塑新顏。東陽市江北街道湖滄社區(qū)西兆莊小區(qū)位于東陽城市發(fā)展的東延區(qū)域---東陽經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)，是一個擁有農(nóng)戶不足百戶，常住人口少于200人的小村莊，小區(qū)住房多建于80年代以前，甚至有部分舊房建于建國之前。走進(jìn)村內(nèi)，斷根殘垣占據(jù)著大片黃金寶地。因土地指標(biāo)緊缺致使該小區(qū)舊區(qū)改造工作無法穩(wěn)步推進(jìn)，2014年初，西兆莊小區(qū)事務(wù)管理組經(jīng)小區(qū)兩委會及村民代表會議商量、并上報上盧管理處后，決定于當(dāng)年下半年在該小區(qū)開展空心村改造工作。

現(xiàn)下“空心村”改造正在該小區(qū)如火如荼地開展，小區(qū)通過與農(nóng)戶簽訂協(xié)議，允許小區(qū)村民保留參加下一輪舊村改造權(quán)利的形式，動員村民自發(fā)拆除危房、舊房。截至2015年4月底，小區(qū)自行拆除舊房農(nóng)戶15戶，增加可利用面積近1500平方米，在現(xiàn)有規(guī)劃的基礎(chǔ)上可審批建房并安置農(nóng)戶9戶。

鏡頭二：南馬鎮(zhèn)西溪村---“三改一拆”拆出新面貌。2014年9月24日南馬鎮(zhèn)“三改一拆”辦組織相關(guān)人員對南馬鎮(zhèn)西溪村擅自搭建的廠房、棚等違法建筑進(jìn)行拆除，三改一拆后為村平整出近9000平方米的場地，經(jīng)調(diào)查核實(shí)該平整地塊為建設(shè)用地，該村現(xiàn)已安排2戶危房戶建房，房屋已經(jīng)基本建成，極大改善了危房戶的生活水平。

鏡頭三：城東街道李三小區(qū)---土地綜合整治整出新村容。城東街道李三小區(qū)農(nóng)村響應(yīng)政府號召，積極開展農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目工程，于2014年12月26日依據(jù)《浙江省土地整治條例》通過驗(yàn)收，項(xiàng)目總面積為11.415畝，該項(xiàng)目規(guī)劃范圍涉及李三小區(qū)。通過對項(xiàng)目區(qū)的土地復(fù)墾，復(fù)墾耕地面積11.415畝，獲取用地指標(biāo)11.415畝。在堅持農(nóng)村宅基地管理“一戶一宅、拆舊建新、法定面積”的前提下，用獲取的用地指標(biāo)落實(shí)無房戶、危房戶共計32戶。該項(xiàng)目的實(shí)施將極大地改善當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳a(chǎn)生活條件，進(jìn)一步帶動和指導(dǎo)東陽市的社會主義新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村土地綜合整治工作。

鏡頭四：上盧農(nóng)房集聚區(qū)---破解農(nóng)民建房難題有了新模式。上盧農(nóng)房集聚區(qū)是東陽市開展的農(nóng)房集聚建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目，旨在于解決農(nóng)民建房難問題，整個規(guī)劃用地293余畝，預(yù)計建成后能安置農(nóng)戶2300戶。其中一期規(guī)劃用地50畝，可安置農(nóng)戶300多戶，工程預(yù)計于2017年年底前完成施工建設(shè)并交付使用。通過前期調(diào)查摸底，有意向到集聚區(qū)安置的農(nóng)戶達(dá)3000多戶。按照農(nóng)房集聚有關(guān)政策規(guī)定，經(jīng)認(rèn)定需要搬遷的地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)區(qū)域的住戶、經(jīng)市政府批準(zhǔn)的下山移民的住戶、D級危房戶、火災(zāi)戶和住宅倒塌戶等均可申請參與農(nóng)房集聚區(qū)項(xiàng)目。

江北街道湖滄社區(qū)西兆莊小區(qū)舊房拆除后照片

二、存在的困難及問題

1.用地供需矛盾仍然突出

雖然近幾年東陽市指標(biāo)分配已重點(diǎn)向農(nóng)房斜，近兩年每年拿出400畝用于危舊房和農(nóng)房改造。但從今年全市無房戶和危房戶最新調(diào)查摸底情況看，仍有無房戶和危房戶3.2萬戶，因此，農(nóng)民建房的需求大與土地供應(yīng)不足的矛盾依然很大。

2.村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接

由于村莊規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在編制時未考慮用地規(guī)模等問題，使得兩個規(guī)劃不協(xié)調(diào)，不同步。另外，人均建設(shè)用地規(guī)模偏大，以前編制的村莊規(guī)劃人均建設(shè)用地規(guī)模120平方米，房屋間距12.8米，這種規(guī)模占用了老百姓現(xiàn)在和將來的建房用地空間，也擠占了東陽以后的發(fā)展空間。

3.“空心村”現(xiàn)象普遍存在

一些村莊不同程度地存在建新不拆舊、一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地以及搶占、非法轉(zhuǎn)讓宅基地等問題，形成了大量的空心村，不僅影響了村容村貌，也制約了新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，造成了危舊房盤踞了大量村莊黃金土地而村內(nèi)部分農(nóng)戶卻無地可建房的極端矛盾。

4.農(nóng)村依法用地觀念淡薄

近年來，東陽市違法用地現(xiàn)象日益突出，老百姓依法用地意識亟待提升，存在一些農(nóng)村公益性項(xiàng)目、農(nóng)村私人建房違法的現(xiàn)象，這些違法用地行為不僅破壞了村集體的空間規(guī)劃，還浪費(fèi)了一定的土地資源。

三、下一步工作思路

1.加強(qiáng)農(nóng)民建房指標(biāo)分配與管理

一是指標(biāo)分配時重點(diǎn)向農(nóng)房傾斜。每年計劃指標(biāo)將近一半用于危舊房和農(nóng)房改造，今年仍然安排400畝用于農(nóng)民建房。二是進(jìn)一步完善無房戶、危房戶數(shù)據(jù)庫。2015年東陽市在去年上報無房戶、危房戶的基礎(chǔ)上，重新要求各鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道進(jìn)一步調(diào)查摸底，公示、核實(shí)無房戶、危房戶名單，截至目前，全市18個鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道都已完成匯總、上報工作。三是建立農(nóng)房審批備案制。下半年，將進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)房用地指標(biāo)管理，對不在無房戶、危房戶數(shù)據(jù)庫范圍內(nèi)的農(nóng)戶，原則上不予審批。同時，各鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道農(nóng)房審批后需上報國土局備案，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管，以確保用地指標(biāo)真正落實(shí)到無房戶、危房戶。

2.強(qiáng)化農(nóng)民建房規(guī)劃空間保障

在本次新一輪土地利用總體規(guī)劃中期修編中，東陽市將全力保障農(nóng)民建房、民生工程和省重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等三類項(xiàng)目用地空間，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)房空間布局，全市29000畝新增建設(shè)用地規(guī)模，其中用于農(nóng)民建房用地規(guī)劃空間指標(biāo)7000畝，以切實(shí)保障全市未來的農(nóng)房用地空間。

3.深入開展開展“一戶多宅”清理和空心村整治工作

解決農(nóng)村宅基地問題，“空心村”整治是關(guān)鍵，當(dāng)前，東陽市農(nóng)民建房用地缺口很大，通過用地指標(biāo)來解決農(nóng)民建房難是一個瓶頸。保增量的同時，更要挖掘存量。下一步要深入開展“一戶多宅”清理和空心村整治：對符合確權(quán)登記的，要根據(jù)《東陽市農(nóng)村宅基地確權(quán)登記具體操作指導(dǎo)意見（試行）》（東政辦發(fā)〔2015〕94號）規(guī)定，分不同時段予以確權(quán)；對不符合確權(quán)登記和未拆舊建新的舊房，一律予以拆除；對符合確權(quán)登記，但屬“一戶多宅”清理和空心村整治范圍內(nèi)的舊房，要通過村（居）集體回收、調(diào)劑置換、平面安置、出具待安置憑證等途徑分類處置，通過以上三種途徑，充分盤活村內(nèi)存量建設(shè)用地，騰出空閑地，用于農(nóng)民建房。今年東陽市將推進(jìn)41個“空心村”整治重點(diǎn)村，引導(dǎo)集聚農(nóng)戶800戶以上，可完成土地復(fù)墾280畝，新立項(xiàng)土地復(fù)墾200畝。

4.繼續(xù)推廣農(nóng)房集聚區(qū)項(xiàng)目建設(shè)

根據(jù)東陽市人民政府辦公室《關(guān)于加快農(nóng)房集聚建設(shè)補(bǔ)償安置的若干意見（試行）》（東政辦發(fā)〔2015〕34號）文件精神，在上盧集聚區(qū)試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步適當(dāng)放寬政策，適時啟動中心鎮(zhèn)農(nóng)房集聚區(qū)建設(shè)，并鼓勵有條件的集鎮(zhèn)所在地村、中心村啟動農(nóng)房集聚項(xiàng)目，到2018年，全市目標(biāo)建設(shè)功能區(qū)塊清晰、人口集聚適度、服務(wù)半徑合理、功能配套齊全的農(nóng)房集聚區(qū)若干個，以緩解全市農(nóng)民建房難問題。

5.建立農(nóng)民建房用地管理長效機(jī)制

根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國土資源管理完善土地執(zhí)法長效機(jī)制的實(shí)施意見》（東委辦發(fā)〔2015〕45號）規(guī)定，嚴(yán)格控制控制新增建設(shè)用地規(guī)模：一是規(guī)劃部門編制新的村鎮(zhèn)規(guī)劃時，人均建設(shè)用地規(guī)模中心村不得突破100平方米，其他村不得突破90平方米。二是垂直安置的房屋前后間距。中心村不得突破12.8米，其他村不得突破10.8米。三是建設(shè)用地要嚴(yán)格按照建筑占地與空間用地（含道路、綠地）1∶1的比例框地。四是農(nóng)村道路路寬原則上控制在6.5米以內(nèi)。五是建立違法用地查處與農(nóng)民建房用地審批相掛鉤的獎懲機(jī)制。轄區(qū)內(nèi)新發(fā)生的違法用地未按規(guī)定時限拆除的行政村，下年度暫不予安排農(nóng)民建房用地指標(biāo)。

6.進(jìn)一步提高農(nóng)民建房審批速度

作為創(chuàng)新國土資源審批方式委托下放審批權(quán)限的12個試點(diǎn)縣市之一，東陽市國土局將積極做好省廳和市局的銜接，做好“兩個試點(diǎn)”承接工作，在前期行政審批時限縮短70%的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提速增效，理順各科室內(nèi)部關(guān)系，優(yōu)化農(nóng)轉(zhuǎn)用審批流程，明確審批時間節(jié)點(diǎn)，加快農(nóng)房用地審批時間。同時，根據(jù)《東陽市人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步明確土地及規(guī)劃管理職責(zé)的意見》（東政辦發(fā)〔2011〕11號）文件精神，在農(nóng)民私人建房用地審批、土地登記發(fā)證擴(kuò)權(quán)到各鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，規(guī)范審批流程，加快農(nóng)房審批時間。