法律援助辦案補貼發(fā)放問題初探

王成山東省棗莊市司法局 277800

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法律援助辦案補貼發(fā)放問題初探

王成
山東省棗莊市司法局 277800

[摘要]法律援助辦案補貼是指由法律援助機構向接受指派并承辦法律援助案件的法律服務人員支付的一種辦案補助。具有體現(xiàn)政府責任，穩(wěn)定法律援助隊伍，吸引廣大法律服務人員積極參與法律援助，確保法律援助案件辦理質量，切實維護弱勢群體合法權益，促進法律援助事業(yè)健康發(fā)展等重要作用。法律援助辦案補貼太低，常常還不能及時足額發(fā)放，已是普遍存在的問題，并且有繼續(xù)加重的趨勢。法律援助辦案補貼的發(fā)放應建立在政府責任落實的基礎之上，并通過完善辦案補貼發(fā)放制度來解決目前出現(xiàn)的問題。

[關鍵詞]法律援助;辦案補貼;發(fā)放

一、法律援助辦案補貼概況

（一）法律援助辦案補貼與法律援助經(jīng)費

法律援助辦案補貼是指由法律援助機構向接受指派并承辦法律援助案件的法律服務人員支付的一種辦案補助。辦案補貼與法律援助經(jīng)費一樣，具有十分重要法律地位，它們在國務院頒布的《法律援助條例》中都有明確規(guī)定即：法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，法律援助經(jīng)費應?？顚Ｓ?；法律援助機構應當向受指派辦理法律援助案件的律師或者接受安排辦理法律援助案件的社會組織人員支付法律援助辦案補貼。

了解法律援助經(jīng)費以及二者之間的關系有助于全面認識法律援助辦案補貼?！胺稍?jīng)費，是指依法設立的法律援助機構用于開展法律援助工作的費用?！狈稍?jīng)費又有廣義和狹義兩種理解：“狹義理解專指實施法律援助行為所需的經(jīng)費，即通常所說的法律援助業(yè)務經(jīng)費；廣義理解則涵蓋了實施法律援助制度所需的一切費用，不僅有法律援助業(yè)務經(jīng)費，還有人頭費、辦公費等?！笨梢哉f法律援助辦案補貼只是法律援助經(jīng)費中的一個組成部分。在眾多的組成部分之中只有這一部分在國務院法規(guī)中得到體現(xiàn)，足見其法律地位的重要。

（二）法律援助辦案補貼的性質

《法律援助條例》第二十四條規(guī)定：“法律援助辦案補貼的標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門會同同級財政部門，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，參考法律援助機構辦理各類法律援助案件的平均成本等因素核定，并可以根據(jù)需要調整。”由此可見，現(xiàn)行法律援助辦案補貼標準的制定主要是參考辦案的平均成本，而且是參考法律援助機構的辦案成本；再結合各省市制定的辦案補貼標準，如《山東省省級法律援助辦案補貼經(jīng)費管理辦法》第四條規(guī)定：“法律援助辦案補貼經(jīng)費用于法律援助機構指定的法律服務人員，辦理法律援助案件所支出的食宿費、交通費、文印費、通訊費、調查取證費等費用補貼?！逼渌∈械囊?guī)定也與此基本一致。這些更加細致的規(guī)定則十分清楚地表明法律援助辦案補貼的性質是針對辦案成本費用進行的補助，不是獎金、也不是福利津貼，更不是法律服務費用。

（三）法律援助辦案補貼的來源

根據(jù)《中央補助地方法律援助辦案?？罟芾頃盒修k法》中的相關規(guī)定來看，法律援助辦案補貼的來源與法律援助經(jīng)費的來源幾乎是一致的，即來源于中央補助地方的法律援助辦案?？?，省級法律援助專項資金，同級財政撥款和通過各種渠道籌集的社會資金。

（四）法律援助辦案補貼的作用

對于經(jīng)常承辦法律援助案件的法律服務人員來講，其切身的體會就是：法律援助辦案補貼給承辦人員帶來的不僅僅是經(jīng)濟負擔的減輕，更重要的是工作負擔的減輕。盡管補貼有時還會低于實際支出，但采用這種包干補貼方式后，承辦人員只需從整體上控制支出，盡量節(jié)儉一些就可以啦。辦案過程中不需要為收集保留各種零碎的開支票據(jù)而分心費神，從而有利于辦案人員集中精力投入到援助服務當中去，有助于維護受援人的合法利益。因此法律援助辦案補貼不單是一種物資補助，而且是一種積極合理的制度設計，具有體現(xiàn)政府責任，穩(wěn)定法律援助隊伍，吸引廣大法律服務人員積極參與法律援助，確保法律援助案件辦理質量，切實維護弱勢群體合法權益，促進法律援助事業(yè)健康發(fā)展等重要作用。

二、法律援助辦案補貼發(fā)放中的問題

辦案補貼不能及時足額發(fā)放已是公認的問題。這一觀點在2008年初便有學者提出并加以了充分的論證：“法律援助辦案補貼問題長期以來被忽略了，至少有以下現(xiàn)象能夠證明這一事實。一是辦案補貼標準普遍偏低，有的甚至無法滿足一個合格的法律服務所需的成本。二是辦案補貼政策的制定出臺普遍晚于案件范圍和經(jīng)濟困難標準。多數(shù)省區(qū)市都是在規(guī)定了法律援助案件的范圍和經(jīng)濟困難標準后，法律援助的辦案補貼還遲遲不能出臺。三是辦案補貼政策簡單僵化，執(zhí)行不到位。目前采取低標準包干補貼的現(xiàn)象非常普遍，盡管如此，還常常不能及時兌現(xiàn)，對律師辦案補貼進行抽頭的情況也時有發(fā)生。法律援助辦案補貼太低，常常還不能及時足額發(fā)放，已是公認的問題。而且，因各種原因所致，辦案補貼不僅不能及時足額發(fā)放，反而有發(fā)放水平繼續(xù)下降，波及范圍逐步擴大的趨勢。

三、辦案補貼不能及時足額發(fā)放的原因

法律援助事業(yè)發(fā)展到今天，已經(jīng)有了長足的進步，政府未盡責任的情況雖然還有，但已經(jīng)屬于少數(shù)。87.9%的機構已經(jīng)有了業(yè)務經(jīng)費，盡管還十分有限，但也說明政府已經(jīng)開始加大了支持力度，在這種條件下又出現(xiàn)的一些新問題將逐漸成為主要問題，也將是今后要全力面對的問題。

對于政府撥付的并不充足的法律援助經(jīng)費，本應有法律援助機構進行管理和使用，但有的行政主管部門卻借主管之權對此進行非正常節(jié)制。依照《法律援助條例》規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府司法行政部門有監(jiān)督管理本行政區(qū)域法律援助工作的責任，可是有些司法行政部門往往把監(jiān)督管理法律援助工作片面地等同于監(jiān)督管理法律援助經(jīng)費，又因為人員經(jīng)費和辦公經(jīng)費已沒有多少監(jiān)管空間，所以辦案補貼經(jīng)費也就成了監(jiān)管的主要對象，監(jiān)管目的當然不是為了合理地使用經(jīng)費，而是為了擠占和挪用經(jīng)費。面對法律援助機構的質疑，有的領導往往還要求一定要以大局利益為重，一定要處理好整體與局部的利益關系。想想也是，畢竟基層司法行政部門的經(jīng)費也非常困難，再說法律援助經(jīng)費以也需要主管部門的積極爭取才能到位，法律援助各方面的工作更需要主管部門的大力支持。

還有一個重要原因就是：基層法律援助機構人員緊張，致使無法集中精力發(fā)放。由于法律援助事業(yè)目前仍處于起步階段，有些縣區(qū)機構規(guī)范化建設程度仍存在較大差距，特別是在辦公用房面積和辦公辦案設備配置方面，縣區(qū)法律援助機構辦公用房面積小，全國竟還有7.5%的機構不具備辦公基本條件；人員配備更是千差萬別，不少基層法律援助機構多是通過其他人員兼職來配齊人員。這些現(xiàn)實中的困難，客觀上要求必須加強基礎建設，故為了自身生存不得不擠占補貼經(jīng)費；另外，在縣區(qū)一級的機構中，多數(shù)沒有獨立的辦案經(jīng)費，再加上人員不足問題，往往也給實際操作帶來障礙，讓人無所適從，有時也就成了借口；還有就是有些法律援助案件的辦理質量確實不高，也影響了辦案補貼的發(fā)放。

四、完善法律援助辦案補貼發(fā)放的建議

法律援助辦案補貼的發(fā)放既是關系廣大法律服務人員合法權益的問題，又是關系廣大困難群眾根本利益維護的問題。隨著黨和國家對法律援助的高度重視，政府投入的不斷加大，法律援助辦案補貼經(jīng)費也從無到有，從少到多地逐漸增加。管好用好辦案補貼經(jīng)費既是對黨和政府負責，又是對廣大困難群眾負責。因此法律援助辦案補貼的按時足額發(fā)

放首先應建立在政府責任落實的基礎之上，政府加大財政支持力度是解決問題的關鍵；在此基礎上，還應通過建立完善的法律援助辦案補貼發(fā)放機制來解決目前出現(xiàn)的問題。

本文建議將辦案補貼經(jīng)費列為專款專用的重點管理對象，并經(jīng)過分離、集中和專折發(fā)放三個環(huán)節(jié)來逐一落實。

將辦案補貼經(jīng)費列為?？顚Ｓ玫闹攸c管理對象，就是對于法律援助經(jīng)費應當?？顚Ｓ玫姆梢?guī)定進行限制性解釋，也就是只對法律援助辦案補貼經(jīng)費進行專管；所謂分離就是將辦案補貼經(jīng)費從法律援助經(jīng)費中徹底分離出來。在實際操作中，對沒有獨立辦案經(jīng)費的機構有必要以上一年度該機構上報的數(shù)據(jù)為基數(shù)，結合增長情況予以確定，如一個區(qū)級法律援助機構2012年上報辦案補貼支出為4萬元，結合20%的案件增長因素，2013年就應按5萬左右進行分離，最低也要保證4萬元，這樣做起碼可以確保2013年度的發(fā)放水平不再繼續(xù)下降，同時不真實的上報數(shù)據(jù)也將得到抑制。所謂集中就是將各機構分離出來的辦案補貼經(jīng)費集中起來，全部提交到上一級法律援助機構進行代管和監(jiān)管，因為我國法律援助制度的建立是從上至下逐級推動才建立起來的，越往上越完善，并且上級法律援助機構對下級機構始終是關愛有佳，中央和省級辦案?？钜彩巧霞墮C構撥付給下級機構的，因此不用擔心發(fā)生擠占、挪用下級辦案經(jīng)費的問題。專折發(fā)放就是借鑒中央對廣大農(nóng)民發(fā)放糧食補貼的做法，實行辦案補貼通過專用存折的形式直接進行發(fā)放?；咀龇ㄊ?，基層援助機構負責本轄區(qū)援助案件的統(tǒng)計，確定發(fā)放對象及發(fā)放數(shù)額等工作，并按時上報；需要向法律援助承辦人員支付辦案補貼時，由上級法律援助機構根據(jù)上報材料通知銀行，再由銀行將補貼直接撥付到該人員的專用存折上。如若這樣，對于基層來講是既減輕了工作壓力，又有了充足的保障，因而有利于建立以辦案為中心的法律援助工作格局；而對于上級法律援助機構來講，無疑是增加了工作負擔，雖然以后可以通過增加人員編制來分擔壓力，但就目前現(xiàn)狀而言，為了法律援助事業(yè)的健康發(fā)展，上級法律援助機構也要義不容辭地肩負起這一重任。

參考文獻

[1]宮曉冰主編.《中國法律援助制度培訓教程》.中國檢察出版社2002年版.

[2]桑寧.《法律援助辦案補貼問題芻議》.《中國司法》,2008年第1期. [3]國務院法制辦政法司等編著.《法律援助條例通釋》,中國法制出版社2003年版.