農(nóng)村居民低保退出機(jī)制研究

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農(nóng)村居民低保退出機(jī)制研究

劉明貴 班婷 婁會(huì)

新疆大學(xué)

[摘要]隨著農(nóng)村低保制度實(shí)施，目前我國農(nóng)村低?；旧蠈?shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”，然而農(nóng)村低保退出機(jī)制構(gòu)建中仍然存在低保標(biāo)準(zhǔn)較低、福利依賴、收入核定困難等問題，“應(yīng)退盡退”的原則尚未完全體現(xiàn)。本文在借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了分類救助、完善收入核定等政策建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村低保制度；退出機(jī)制；福利依賴

一、農(nóng)村最低生活保障制度和低保退出機(jī)制的概念

農(nóng)村居民最低生活保障制度是政府在家計(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，為生活在最低生活保障線之下的農(nóng)村居民，提供滿足最低生活需要的物質(zhì)幫助的一種社會(huì)救助制度。隨著農(nóng)村低保制度在我國的推行，農(nóng)村低保制度準(zhǔn)入體系方面有了完整細(xì)致的規(guī)定和可考核測(cè)量的體系，基本上實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！?，然而農(nóng)村低保制度仍然存在退出機(jī)制不健全的問題，“應(yīng)退盡退”的原則尚未完全體現(xiàn)。

農(nóng)村低保制度的退出機(jī)制是指政府或公共行為主體，通過制定有效的措施，使得農(nóng)村低保受助者在達(dá)到低保退出標(biāo)準(zhǔn)時(shí)能夠退出這一機(jī)制，使有限的低保資金用于最需要的人群。

二、建立農(nóng)村低保退出機(jī)制的必要性

（一）實(shí)現(xiàn)受助人群整體效用最大化

在低保制度范圍內(nèi)，一部分人通過自身的努力和政策扶持，生活得到改善，低保退出機(jī)制實(shí)時(shí)的清理不符合救助標(biāo)準(zhǔn)的人，使有限的資金用于保障更貧困的人群，從而實(shí)現(xiàn)了資金在不同階層之間的合理流動(dòng)和分配，增加了社會(huì)總體效用，提高了受助人群的整體效用。

（二）提高農(nóng)村低保制度的運(yùn)行效率

制度建設(shè)有出有進(jìn)，有利于對(duì)這一制度隨期變化作出調(diào)整，從而提高制度的運(yùn)行效率。同時(shí)，靈活不斷的調(diào)整受助人群范圍也能讓更多的人享受這一救助制度，使每一個(gè)生活貧困者都有機(jī)會(huì)在一定時(shí)間一定程度上得到這項(xiàng)制度提供的扶助以改善其基本生活。

（三）能夠體現(xiàn)農(nóng)村低保的公平公正性

農(nóng)村低保制度的構(gòu)建是為了維護(hù)農(nóng)村貧困群體的基本生存權(quán)利和基本生活權(quán)益，并不是為某一部分群體提供“一勞永逸”的終身福利保障。低障退出機(jī)制可以客觀有效的把“非正常進(jìn)入”農(nóng)村低保體系的對(duì)象，以及不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭及時(shí)清除出低保系統(tǒng)，從而維護(hù)最低生活保障制度的公平、公正性。

三、構(gòu)建農(nóng)村低保退出機(jī)制的制約因素

多種因素制約和影響農(nóng)村低保退出機(jī)制的建立，根據(jù)我國農(nóng)村低保制度的運(yùn)行狀況，目前主要的制約因素有以下幾個(gè)方面。

（一）低保標(biāo)準(zhǔn)較低

2014年全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)2777元/人、年，月人均補(bǔ)助水平129 元1。然而農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出8383元/人、年2，因此目前農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)只能部分保障甚至不能保障農(nóng)村居民的基本生活。此外，低保人群不僅表現(xiàn)為收入上的低水平和貧困性，而且在機(jī)遇、資源占有、社會(huì)地位等方面也處于劣勢(shì)地位，這就使得他們依靠自己的力量或能力難以維持個(gè)人及其家庭成員最基本的生活水平。因此，低保障標(biāo)準(zhǔn)較低，最終不利于農(nóng)村低保人員退出低保系統(tǒng)。

（二）收入核定困難

農(nóng)村低保對(duì)象家庭收入核算準(zhǔn)確與否，直接關(guān)系到是否有“錯(cuò)保漏?！爆F(xiàn)象以及建立良好低保退出機(jī)制的關(guān)鍵性問題。目前，雖然各地根據(jù)本地實(shí)際情況，對(duì)核定低保家庭收入采取了因地制宜的方法，但是對(duì)低保家庭的收入核定仍然存在困難，村民的哪些收入應(yīng)計(jì)算，哪些收入不予計(jì)算，目前還缺乏統(tǒng)一的規(guī)定；有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象的隱形收入難以核算。農(nóng)村低保家庭收入核定困難，一方面使得超出低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭不能及時(shí)退出。另一方面，也會(huì)造成政府與低保對(duì)象對(duì)退出裁定的不一致，導(dǎo)致公眾排斥政府的行政裁量行為，從而影響低保退出機(jī)制的有效運(yùn)作。

（三）福利依賴

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村低保對(duì)象中出現(xiàn)了福利依賴的現(xiàn)象，有不少人表示即使達(dá)到低保退出條件也不會(huì)自動(dòng)退出。福利依賴是指享受最低生活保障制度中的一部分人，寧愿依賴政府每月發(fā)放的最低生活費(fèi)來維持生計(jì)，也不愿意依靠自己的勞動(dòng)來獲得收入。導(dǎo)致福利依賴的原因主要包括以下幾點(diǎn)：第一低保救助方法方面。目前低保救助方法是采取經(jīng)濟(jì)調(diào)查和差額享受低保金，這種方法會(huì)使得受助人福利減少。第二，農(nóng)村低保群體受地域限制，多數(shù)家庭僅僅依靠農(nóng)業(yè)收入，出賣體力來維持生計(jì)，這導(dǎo)致享受低保的群體看重低保，不愿意退出。此外，隨著農(nóng)村低?！昂鹆俊辈粩嗵岣?，低保對(duì)象除低保金外還可以享受到包括醫(yī)療、子女教育等多項(xiàng)救助和社會(huì)福利。這種附加福利增加了部分農(nóng)村低保對(duì)象的福利依賴。同時(shí)，也不能忽視文化因素對(duì)福利依賴的影響。在廣大偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，居民由于長期處于貧困和相對(duì)封閉的環(huán)境中，逐漸“適應(yīng)”了自己的生活狀態(tài)，在有低保救濟(jì)的情況下，更增加了一部分人的依賴心理，出現(xiàn)了“貧懶互補(bǔ)”的惡性循環(huán)。

四、國內(nèi)外低保退出機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒

福建建寧縣通過入戶調(diào)查結(jié)合群眾舉報(bào)，全面核查低保對(duì)象，清理不少不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的人員，將這些低保資金用于補(bǔ)貼其他人員，切實(shí)做到了應(yīng)保盡保、能進(jìn)能出。蘇州市在低保退出中實(shí)行的具體做法是:由民政部門提供無業(yè)適齡的并且有勞動(dòng)能力低保對(duì)象名單，勞動(dòng)和社會(huì)保障部門優(yōu)先組織就業(yè)培訓(xùn)，推薦就業(yè)機(jī)會(huì)給這類人員，并實(shí)施“救助漸退”的方法。

再就業(yè)時(shí)的福利高低會(huì)對(duì)低保戶的再就業(yè)產(chǎn)生重要影響，國外許多國家福利改革中，政府均出臺(tái)了鼓勵(lì)救助對(duì)象參加工作或自謀職業(yè)的優(yōu)惠政策。這些政策包括小額工作補(bǔ)助，對(duì)自謀職業(yè)的對(duì)象提供貸款或補(bǔ)助以及實(shí)施負(fù)所得稅政策等。如加拿大對(duì)低收入者在兒童撫養(yǎng)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)等方面普遍運(yùn)用了負(fù)所得稅政策，通過負(fù)所得稅抵減應(yīng)繳稅額。負(fù)所得稅=最低收入指標(biāo)-（實(shí)際收入額×負(fù)所得稅稅率）。負(fù)所得稅可以調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的積極性，讓有勞動(dòng)能力的人通過就業(yè)回歸勞動(dòng)力市場(chǎng)，這就使得隱性就業(yè)的問題迎刃而解。

根據(jù)我國農(nóng)低保退出機(jī)制中存在的問題，結(jié)合國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)借鑒，提出以下對(duì)策建議。

五、構(gòu)建農(nóng)村低保退出機(jī)制的對(duì)策

（一）建立分類救助模式

目前農(nóng)村較低的低保標(biāo)準(zhǔn)不利于低保人員退出，但短時(shí)間也不能極大的提高低保標(biāo)準(zhǔn)，可以通過建立分類救助模式來緩解這一難題。分類救助是根據(jù)低保對(duì)象的特點(diǎn)，制定不同的救助方式?？梢愿鶕?jù)貧困狀況將農(nóng)村低保分為“全補(bǔ)對(duì)象”和“差補(bǔ)對(duì)象”。將不救助就無法生活的特困人群作為“全補(bǔ)對(duì)象”，給予全額或高額救助金，將“支出型貧困”3或者一般貧困的對(duì)象納入“差補(bǔ)對(duì)象”的行列，給予差額或定額救助金。這一做法能夠?qū)崿F(xiàn)救助力度與廣度的統(tǒng)一，提高資金的利用率，也能夠在一定程度上降低福利依賴。

（二）建立脫貧扶助體系

俗話說“授人以魚，不如授人以漁”，只有有效的脫貧才能實(shí)現(xiàn)有效的退出，在對(duì)低保對(duì)象給予物質(zhì)和資金救助的同時(shí)，更要培養(yǎng)低保對(duì)象的“造血”能力，促使低保對(duì)象自食其力，自助自救。首先，加大對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象進(jìn)行專項(xiàng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，引導(dǎo)其科技致富。其次，有針對(duì)性地實(shí)施多渠道、多形式的職業(yè)技能培訓(xùn)，使低保對(duì)象掌握一技之長，提高其在社會(huì)上自謀職業(yè)、自我生存發(fā)展的能力。此外，要建立一定的制度鼓勵(lì)不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象及時(shí)主動(dòng)退出低保系統(tǒng)。再者，加強(qiáng)文化扶貧。向貧困對(duì)象輸入新文化、新知識(shí)和價(jià)值觀念，傳授適用的技術(shù)，從整體上提高貧困群體的素質(zhì)，培養(yǎng)他們樂觀向上、自立自強(qiáng)的精神，達(dá)到文化富民的目的。

（三）對(duì)低保對(duì)象實(shí)施動(dòng)態(tài)管理

對(duì)低保對(duì)象實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)了解低保對(duì)象家庭收入變動(dòng)情況。首先實(shí)行家庭情況變化申報(bào)制度，低保對(duì)象對(duì)收入減少、負(fù)擔(dān)加重等需要追加救助的，以及獲得工作、收入增加等情況，都應(yīng)及時(shí)向有關(guān)管理部門申報(bào)。其次，建立低保檔案信息管理系統(tǒng)，并依據(jù)低保人員致貧原因進(jìn)行分類管理，及時(shí)清除不符合標(biāo)準(zhǔn)的低保對(duì)象。

（四）強(qiáng)化村級(jí)監(jiān)督

農(nóng)村地域廣，低保對(duì)象分布分散，而管理部門沒有足夠的財(cái)力和人力實(shí)現(xiàn)對(duì)所有低保人員及時(shí)、全面的管理，村級(jí)監(jiān)督則是最直接和有效的方式，因此，要強(qiáng)化村級(jí)監(jiān)督。首先強(qiáng)化低保公示制度，設(shè)置固定的、能長期保存的公示通報(bào)欄，對(duì)新申請(qǐng)低保者、已享受低保者的情況進(jìn)行公示，以方便居民監(jiān)督、舉報(bào)。同時(shí)要積極發(fā)動(dòng)群眾對(duì)低保工作的監(jiān)督作用，監(jiān)督低保工作的申請(qǐng)、審批、公示、資金發(fā)放等程序，對(duì)低保工作提出詢問、建議等。

（五）完善家庭收入核定手段

核定家庭收入是審批低保對(duì)象以及裁定低保對(duì)象退出低保體系的一個(gè)重要程序。各地主管部門要根據(jù)本地的實(shí)際情況，明確計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，確定核算范圍，對(duì)外出務(wù)工人員，能提供工資證明的，按證明計(jì)算，不能提供的，按務(wù)工地最低工資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算收入。同時(shí)實(shí)施入戶調(diào)查，在調(diào)查過程中，不僅要聽取被調(diào)查者自己的敘述，也要訪鄰居、群眾，對(duì)被調(diào)查對(duì)象進(jìn)行困難比較。

注釋

[1] http://politics.people.com.cn/n/2015/0610/c70731-27135105.html

[2] http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html

[3] 支出型貧困是指由于家庭成員出現(xiàn)重大疾病、子女就學(xué)、突發(fā)事件等原因，導(dǎo)致家庭財(cái)力支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出承受能力而造成的絕對(duì)生活貧困。