檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟需注意的關(guān)鍵問題

曾茜

內(nèi)容摘要：檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是維護(hù)國家和社會公共利益的重要方式，在提起民事公益訴訟的過程中，應(yīng)當(dāng)重點注意三個問題：一是明確檢察機(jī)關(guān)“履行職責(zé)”應(yīng)包括接受控告、舉報、申訴等活動以及其它業(yè)務(wù)活動。二是明確檢察機(jī)關(guān)有權(quán)收集相關(guān)證據(jù)以提起民事公益訴訟。三是設(shè)立防范檢察機(jī)關(guān)濫用民事公益訴訟自由裁量權(quán)的機(jī)制。本文認(rèn)為處理好這三個關(guān)鍵問題，有利于更好地實現(xiàn)民事公益訴訟的目的，即維護(hù)國家和社會公共利益。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān) 民事公益訴訟 訴前程序 法律監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)立足法律監(jiān)督職能，強(qiáng)化對民事公共利益保護(hù)的一種有效途徑。近年來，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的實踐開始朝規(guī)范化的方向邁進(jìn)，但是從具體實踐情況來看，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟時尚有許多問題有待進(jìn)一步明確和細(xì)化。

一、檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)民事公益訴訟案件線索的情形

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議審議通過的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱為《試點方案》）將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的線索限定在“履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)”，但對于何為“履行職責(zé)”，上述《試點方案》并未作出明確解釋。

實踐中，檢察機(jī)關(guān)很難通過履行職責(zé)的行為第一時間獲得有關(guān)侵害國家和社會公共利益案件的線索與信息。這是因為：一方面，由于檢察機(jī)關(guān)不能廣泛地參與各類民事經(jīng)濟(jì)活動和行政執(zhí)法活動，顯然無法及時掌握有關(guān)各類生態(tài)環(huán)境污染、危害食品藥品安全等侵害社會公共利益事件的信息；另一方面，檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的活動也大體局限于刑事追訴和對民事行政案件進(jìn)行再審審查等，這些活動與生態(tài)環(huán)境污染、危害食品藥品安全等侵害社會公共利益事件也缺乏直接聯(lián)系。因此有必要從寬界定“履行職責(zé)”的內(nèi)涵，適度擴(kuò)大其范圍。最高人民檢察院正式印發(fā)實施的《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規(guī)劃）》（以下簡稱《意見》）對“履行職責(zé)”做了較為廣泛的界定?！兑庖姟诽岢觯男新氊?zé)是指檢察機(jī)關(guān)履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)。從檢察機(jī)關(guān)履行各項職能的實踐來看，在控告申訴檢察環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)有可能通過受理有關(guān)公民、法人或者其他組織的申訴、控告和舉報，了解并掌握有關(guān)各類生態(tài)環(huán)境污染、危害食品藥品安全等侵害社會公共利益事件的線索和信息。這種方式既遵循了規(guī)范保護(hù)理論又是對《憲法》授予公民申訴權(quán)的保障。除此之外，新聞媒體曝光的案件因可能涉及瀆職問題，檢察機(jī)關(guān)通過自偵權(quán)進(jìn)行調(diào)查時，若發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索，可由反貪反瀆部門向民事行政檢察部門進(jìn)行案件線索移送。調(diào)查處理國家權(quán)力機(jī)關(guān)交辦、轉(zhuǎn)辦的案件也是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能必須承擔(dān)的任務(wù)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立案件線索的歸口機(jī)制，將控告檢察部門、案件管理部門或者反貪反瀆部門發(fā)現(xiàn)的線索及時移送給民事行政檢察部門受理。

二、檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)

最高人民法院在《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第74條和《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》中就環(huán)境污染侵權(quán)訴訟證明責(zé)任的分配確定為舉證責(zé)任倒置規(guī)則，即原告只要舉證證明存在環(huán)境污染侵權(quán)事實存在，被告則需要舉證證明其行為與損害后果不存在因果關(guān)系。這一規(guī)則運用到民事公益訴訟中，要求檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中承擔(dān)有關(guān)社會公共利益受到損害的證明責(zé)任，即檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中應(yīng)當(dāng)提供有關(guān)社會公共利益受到損害的初步證據(jù)。這就意味著，檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前，必須經(jīng)過相應(yīng)的調(diào)查取證行為收集有關(guān)社會公共利益受到損害的證據(jù)。但是，目前無論是有關(guān)公益訴訟的改革決定，還是相關(guān)司法解釋，都尚未確定檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)。

實踐中，民事公益訴訟案件往往主體特殊、案情復(fù)雜、證據(jù)審核認(rèn)定難度較大，在目前信息公開制度并不樂觀的情況下，檢察機(jī)關(guān)如果沒有調(diào)查取證權(quán)就難以收集充分的證據(jù)，自然也就無法證明自己的訴訟主張，無法完成維護(hù)國家和社會公共利益的使命。因此，為確保實現(xiàn)公益訴訟制度的預(yù)期目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中享有相應(yīng)的調(diào)查取證權(quán)。事實上，賦予檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)是確立民事公益訴訟制度的國家所通行的做法，例如美國許多州的立法都規(guī)定，檢察總長為了維護(hù)公共利益，有權(quán)進(jìn)行廣泛的調(diào)查取證活動以確保公益訴訟的順利進(jìn)行。從實際需求來看，應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)為提起民事公益訴訟的需要，可以使用必要的調(diào)查手段來搜集證據(jù)，具體包括詢問當(dāng)事人、證人，搜集書證、物證以及對有關(guān)證據(jù)進(jìn)行鑒定、勘驗等。但是，需要特別明確的是，檢察機(jī)關(guān)的這種調(diào)查取證活動應(yīng)當(dāng)遵循民事訴訟的基本理念和一般規(guī)則，而不應(yīng)將其理解為單純的刑事偵查活動。檢察機(jī)關(guān)在此過程中所享有的訴訟權(quán)利、承擔(dān)的訴訟義務(wù)與一般民事訴訟當(dāng)事人無異。因此，檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查取證權(quán)的過程中，絕對不能把民事公益訴訟的被告當(dāng)作犯罪嫌疑人來對待，例如通過采取強(qiáng)制措施等限制人身自由的方式來調(diào)查取證。為了防止公權(quán)力對民事領(lǐng)域的不當(dāng)干預(yù)，維持民事公益訴訟中的平衡機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)合理調(diào)查取證。

三、防范檢察機(jī)關(guān)選擇性提起民事公益訴訟的機(jī)制

《試點方案》規(guī)定，經(jīng)過訴前程序，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟。這一規(guī)定意味著檢察機(jī)關(guān)在是否提起民事公益訴訟的問題上享有自由裁量權(quán)。即便經(jīng)過訴前程序，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒有提起公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)也可以因為證據(jù)收集不夠充分等各種因素而決定不提起民事公益訴訟。這與設(shè)定公益訴訟制度的預(yù)期目標(biāo)是背道而馳的。因此，應(yīng)對檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟的自由裁量權(quán)施加適當(dāng)?shù)南拗疲乐蛊溆幸庾R地選擇性執(zhí)法。

（一）建立檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件線索處理結(jié)果公開機(jī)制

應(yīng)當(dāng)建立檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件線索處理結(jié)果公開機(jī)制，從而防止可能出現(xiàn)的檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟時濫用自由裁量權(quán)、選擇性地提起民事公益訴訟的情形。一是應(yīng)當(dāng)考慮借用檢務(wù)公開機(jī)制，公開檢察機(jī)關(guān)所受理的有關(guān)民事公益訴訟案件的線索或信息的最終處理結(jié)果。二是承辦人員應(yīng)當(dāng)公布作出該結(jié)果所依據(jù)的證據(jù)及其論證過程，通過確保公眾的知情權(quán)的行使來監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)依法處理并嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定提起民事公益訴訟。此外，從更進(jìn)一步強(qiáng)化制約的角度考慮，在檢察機(jī)關(guān)公布有關(guān)民事公益訴訟案件線索的處理結(jié)果之后，還可以嘗試允許民事公益訴訟案件的有關(guān)利害關(guān)系人，如申訴人、控告人、舉報人、公益侵權(quán)行為利益受損人、以及不服檢察機(jī)關(guān)決定不提起民事公益訴訟的處理結(jié)果的，可以申請由上一級檢察機(jī)關(guān)復(fù)議。處理結(jié)果及其依據(jù)公開制度以及不服不提起民事公益訴訟申請復(fù)議機(jī)制的建立，使檢察機(jī)關(guān)從受理民事公益訴訟案件線索到作出最終處理決定的整個過程都處于公眾的監(jiān)督之下，最大限度地減少了檢察機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)而有選擇性地提起民事公益訴訟的可能，有利于確保檢察機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)規(guī)定，忠實地履行起通過提起民事公益訴訟保障國家和社會公共利益的職責(zé)。

（二）法院應(yīng)以判決方式駁回檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的訴訟請求

在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是國家和社會公共利益的代言人和維護(hù)者，有權(quán)提出其認(rèn)為能夠彌補(bǔ)或恢復(fù)國家和社會公共利益的訴訟請求。法院經(jīng)審理，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)所提出的訴訟請求達(dá)不到合理標(biāo)準(zhǔn)或者不足以保護(hù)國家利益和社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)說明情況，并建議檢察機(jī)關(guān)變更或者增加相應(yīng)的訴訟請求；認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求不成立的，應(yīng)當(dāng)以駁回訴訟請求的方式作出判決。這種裁判方式既能很好地維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威，也可以更加明確具體地防止檢察機(jī)關(guān)濫用相關(guān)權(quán)力。

（三）確立檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的賠償責(zé)任

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟后，為防止國家利益和社會公共利益損害發(fā)生或者擴(kuò)大，可以申請人民法院裁定采取保全措施。人民法院對于可能因被告一方的行為或者其他原因，使判決難以執(zhí)行或者造成國家利益或社會公共利益損失的案件，有權(quán)裁定保全或者責(zé)令被告作出一定行為或者禁止其作出一定行為。在這一過程中，如果采取保全措施造成利害關(guān)系人現(xiàn)實、直接的損害，而且檢察機(jī)關(guān)的申請確有錯誤的，檢察機(jī)關(guān)其應(yīng)賠償被申請人或者利害關(guān)系人的損失。要求檢察機(jī)關(guān)對其在民事公益訴訟中提出的錯誤保全行為承擔(dān)賠償責(zé)任體現(xiàn)了民事公益訴訟重點保護(hù)公共利益但也依法保護(hù)私人利益的精神。這項制度設(shè)定使檢察機(jī)關(guān)必須慎重行使自由裁量權(quán)并對其訴訟行為保持審慎，實際上是一種通過責(zé)任機(jī)制約束其自由裁量權(quán)行使的設(shè)計。這種機(jī)制的存在，意味著檢察機(jī)關(guān)必須對是否提起民事公益訴訟以及提起民事公益訴訟后如何通過法庭審判實現(xiàn)維護(hù)公共利益的目的作出周到考慮，盡量壓縮其自由裁量權(quán)可能被濫用的風(fēng)險，從而確保檢察機(jī)關(guān)提起

民事公益訴訟的活動始終保持正確方向。