行政執(zhí)法與刑事司法銜接存在的問(wèn)題與完善

樊永明 張愛(ài)萍

內(nèi)容摘要：無(wú)論是行政執(zhí)法還是刑事司法，都承載著維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的重要功能。作為不同的社會(huì)治理手段，行政執(zhí)法與刑事司法在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，各依其制，各司其職，而且更存在著密切的聯(lián)系。本文通過(guò)對(duì)兩法銜接的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題和解決對(duì)策進(jìn)行分析，以期推動(dòng)社會(huì)主義法治建設(shè)。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法 刑事司法 治理手段 兩法銜接

行政執(zhí)法與刑事司法分屬于不同的執(zhí)法體系，二者在執(zhí)法主體、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限等方面都存在差異。因此，為了有效甄別行政違法與刑事犯罪案件，使行政違法犯罪案件能夠順利進(jìn)入司法程序并受到相應(yīng)的法律制裁，就需要建立科學(xué)合理的行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度。

一、行政執(zhí)法與刑事司法銜接的基本內(nèi)涵

行政執(zhí)法是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織，在其職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)涉嫌違反行政法規(guī)的行為作出處罰決定并執(zhí)行的活動(dòng)。行政執(zhí)法具有四個(gè)方面的特征，分別是主動(dòng)性、廣泛性、具體性和強(qiáng)制性。刑事司法是指擁有刑事司法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，依法查處刑事犯罪案件、追究刑事責(zé)任的專門(mén)活動(dòng)。刑事司法主體主要包括公安機(jī)關(guān)、法院和檢察機(jī)關(guān)。[1]

關(guān)于兩法銜接的概念，在理論界和實(shí)務(wù)界仍存有較大爭(zhēng)議。目前，對(duì)兩法銜接概念的界定，主要為實(shí)務(wù)部門(mén)，主要有以下三種觀點(diǎn)：第一種是將兩法銜接界定為辦案協(xié)作機(jī)制。所謂兩法銜接，是指以刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)為中心，將行政機(jī)關(guān)在行政處罰過(guò)程中的涉罪行為依法吸納到刑事司法程序中的辦案協(xié)作機(jī)制。第二種是將兩法銜接定位在程序機(jī)制，即兩法銜接是指具有行政執(zhí)法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位，在依法履行行政執(zhí)法義務(wù)的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)行政相對(duì)人或第三人的行為可能涉嫌犯罪，將該案移送刑事司法機(jī)關(guān)處理，因而在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)之間所發(fā)生的程序性事務(wù)。第三種是將兩法銜接機(jī)制界定為如何移送涉嫌犯罪案件的工作機(jī)制，即兩法銜接機(jī)制是指工商、稅務(wù)、煙草、質(zhì)監(jiān)、銀監(jiān)、證監(jiān)等具有行政執(zhí)法職能的政府主管部門(mén)或市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在依法查處違法行為的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件或線索，將其移送司法機(jī)關(guān)處理，以及司法機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中，對(duì)不需要處以刑罰但應(yīng)予以行政處罰的案件，依法移送行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理的工作機(jī)制。[2]本文認(rèn)為，目前兩法銜接的概念主要源自實(shí)務(wù)部門(mén)，實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)這一領(lǐng)域的研究，主要關(guān)注實(shí)踐中兩法銜接工作的開(kāi)展情況以及尚不完善的現(xiàn)狀。[3]因此，兩法銜接的概念界定應(yīng)從對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法程序機(jī)制的完善及加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督等角度出發(fā)明確工作機(jī)制，試圖建立起行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間互相配合的長(zhǎng)效機(jī)制。

在行政執(zhí)法與刑事司法銜接的過(guò)程中，從處理社會(huì)關(guān)系來(lái)進(jìn)行社會(huì)管理的機(jī)制上來(lái)說(shuō)行政權(quán)和司法權(quán)本質(zhì)上是一致的，都是追求一種社會(huì)的公平正義，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。但是，這是從法理與社會(huì)學(xué)的角度來(lái)探討的，從具體的法律規(guī)定來(lái)分析，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)之間是一種分工負(fù)責(zé)、相互配合和相互制約的關(guān)系，充分發(fā)揮著各自的職能作用，形成合力，打擊破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序以及嚴(yán)重危及公民人身權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為，從而更好地維護(hù)我國(guó)安定和諧的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利開(kāi)展。

二、行政執(zhí)法與刑事司法銜接的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作運(yùn)行效果不樂(lè)觀

隨著依法治國(guó)理念的深入和司法改革的逐步推進(jìn)，特別是中央及相關(guān)部門(mén)單獨(dú)或聯(lián)合出臺(tái)了一系列行政法規(guī)及規(guī)范性文件，以此來(lái)構(gòu)建和完善我國(guó)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制。例如，2011年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《國(guó)務(wù)院法制辦等部門(mén)<關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)>的通知》，體現(xiàn)了兩法銜接工作已引起了國(guó)家高層的關(guān)注，并進(jìn)入了一個(gè)新的階段。但是，我們也應(yīng)看到在實(shí)踐中，兩法銜接工作的運(yùn)行效果依然不太樂(lè)觀，以罰代刑、有罪不究、司法認(rèn)定擴(kuò)大化等一系列問(wèn)題仍時(shí)有發(fā)生，兩法銜接工作的運(yùn)行效果還不太樂(lè)觀。

（二）有案不移或移送后司法立案及處理率低

近年來(lái)，雖然行政機(jī)關(guān)查處違法案件數(shù)量不斷增加，但是最終移送司法機(jī)關(guān)處理的案件卻相當(dāng)少。從兩法銜接的實(shí)踐情況來(lái)看，“有案不移”是兩法銜接的難點(diǎn)之一。目前，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的積極性依然不高，移送案件數(shù)量與實(shí)踐中一些領(lǐng)域犯罪案件高發(fā)的現(xiàn)狀不相符，一定程度上影響了行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。[4]另外，在兩法銜接實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)依法將涉嫌犯罪的案件移送司法機(jī)關(guān)后，司法機(jī)關(guān)立案率及處理率較低。在受理、立案階段，有的公安機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件，受理時(shí)間滯后或受理后不予立案；有的公安機(jī)關(guān)則在受理案件后不及時(shí)審查并作出決定，逾期不予答復(fù)。

（三）行政執(zhí)法與刑事司法銜接的法律位階低

2006年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），屬于行政法規(guī)范疇，其對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的條件、基本程序、違規(guī)責(zé)任等方面都作出了明確規(guī)定，但卻沒(méi)有具體規(guī)定監(jiān)督機(jī)制。因此，實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行全憑自覺(jué)性和對(duì)案件的認(rèn)識(shí)，很多已構(gòu)成犯罪案件的行政違法案件也因該《規(guī)定》缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，最后通過(guò)行政處罰途徑便加以處理了。最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)范性文件，只是針對(duì)檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)工作職責(zé)要求，本質(zhì)意義上并不具有法律約束力，由于檢察機(jī)關(guān)直接偵辦的是職務(wù)犯罪案件，并不能針對(duì)行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的行政違法性案件進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，因此《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》只是重申了檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督權(quán)，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)如何向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件卻無(wú)相關(guān)規(guī)定。這些立法缺陷在實(shí)踐中對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作的開(kāi)展產(chǎn)生了極大的法律障礙，加之其他配套制度的不健全，從而制約了執(zhí)法活動(dòng)的順暢開(kāi)展。

（四）部門(mén)利益作祟

我國(guó)學(xué)者的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中行政執(zhí)法部門(mén)的工資、福利與該部門(mén)執(zhí)行行政征收、行政處罰數(shù)額的多少直接掛鉤。處罰數(shù)額越高，回報(bào)也就越高，反之則越低。這就導(dǎo)致出現(xiàn)了案件的不予移送對(duì)于行政機(jī)關(guān)工作人員來(lái)說(shuō)是一件有利可圖的事情。[5]這就使得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將許多本應(yīng)移送至刑事司法機(jī)關(guān)的案件卻做為一般的行政違法案件予以行政處罰來(lái)結(jié)案，也就是所謂的“以罰代刑”。加之監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制落實(shí)不到位，致使這種“以罰代刑”的做法得不到有效遏制，嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。

三、完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接的措施

（一）完善兩法銜接的相關(guān)法律依據(jù)

目前我國(guó)的行政處罰與刑事處罰銜接制度在立法層面上存在的主要問(wèn)題是現(xiàn)有法律規(guī)范效力比較低、分布比較散亂。因此建立科學(xué)有效的行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制，關(guān)鍵在于賦予其司法屬性，將其納入法律體系中去規(guī)范和調(diào)整。一是必須首先從源頭上完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的立法工作，制定一部專門(mén)的有關(guān)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的法律，可以先從《行政處罰法》、《刑法》這些現(xiàn)有相關(guān)法律著手，從中挖掘可以清理修改之處，提前進(jìn)行修正，為將來(lái)統(tǒng)一整合打好基礎(chǔ)。在單行刑法中附屬地規(guī)定行政處罰內(nèi)容，或是在單行刑法中設(shè)專條或?qū)⑿姓幜P與刑事處罰規(guī)定在統(tǒng)一條款中，這樣有利于對(duì)某一專門(mén)問(wèn)題進(jìn)行以《刑法》為主的綜合法律調(diào)整，能夠較好地協(xié)調(diào)行政處罰與刑事處罰的關(guān)系。二是在立法活動(dòng)中應(yīng)該充分吸取具體行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。因?yàn)樾姓?zhí)法活動(dòng)是具有專業(yè)性、靈活性等特點(diǎn)，特別是針對(duì)一些經(jīng)濟(jì)類案件，行政處罰相比刑事處罰更具實(shí)效性。充分吸取具體行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的意見(jiàn)既有利于了解真實(shí)情況，同時(shí)也能更好地保證做出正確的判斷。

（二）建立案件通報(bào)制度

要建立行政違法案件通報(bào)司法機(jī)關(guān)制度，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在案件審查過(guò)程中應(yīng)向刑事司法機(jī)關(guān)通報(bào)查處情況，并及時(shí)將處罰決定抄送檢察機(jī)關(guān)備案。在涉嫌犯罪案件移送公安機(jī)關(guān)辦押的同時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)通報(bào)給檢察機(jī)關(guān)，從而推動(dòng)涉嫌犯罪的行政違法案件按照規(guī)定及時(shí)有效地轉(zhuǎn)入司法審查程序。公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)將案件查辦結(jié)果及時(shí)通報(bào)給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。在案件通報(bào)過(guò)程中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以就涉嫌犯罪立案條件、證據(jù)收集固定等方面向公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行咨詢，而公安、檢察機(jī)關(guān)在案件查辦過(guò)程中可以提出意見(jiàn)和建議，有關(guān)部門(mén)相互之間應(yīng)及時(shí)作出調(diào)整，以達(dá)到最佳的執(zhí)法效果。

（三）建立司法機(jī)關(guān)提前介入機(jī)制

在兩法銜接實(shí)踐中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處的行政違法案件過(guò)程中往往由于執(zhí)法人員法律專業(yè)知識(shí)與意識(shí)不強(qiáng)、執(zhí)法工作繁忙等原因，使得前期執(zhí)法過(guò)程中忽略了證據(jù)保全和對(duì)相關(guān)線索的調(diào)查。這就為后續(xù)兩法銜接工作的開(kāi)展帶來(lái)了困境。同時(shí)，由于現(xiàn)階段我國(guó)行政執(zhí)法過(guò)程中仍存在大量以罰代刑、徇私包庇等問(wèn)題，所以加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度也是十分必要的。因此，在兩法銜接制度的構(gòu)建過(guò)程中，司法機(jī)關(guān)提前介入機(jī)制的增設(shè)不失為一種有效解決問(wèn)題的途徑。公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在相關(guān)職能部門(mén)查處的同時(shí)提前介入調(diào)查，將引導(dǎo)取證工作向前延伸到刑事立案之前，防止證據(jù)滅失，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并查處其中的瀆職犯罪線索，有效提升犯罪打擊力度，節(jié)省司法資源。

（四）健全問(wèn)責(zé)機(jī)制

在我國(guó)兩法銜接的現(xiàn)有法律規(guī)范中，主要是以檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督為中心，促進(jìn)兩法銜接的有序進(jìn)行。然而對(duì)于違反相關(guān)規(guī)定，怠于移送案件的行為除了通報(bào)批評(píng)外，似乎沒(méi)有其他的追責(zé)機(jī)制。這就使得許多行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)并不重視兩法銜接制度，往往敷衍了事。[6]因此，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)立法，并賦予檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政處分程序的權(quán)力，規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)的相應(yīng)義務(wù)。當(dāng)然，在加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，也要協(xié)調(diào)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)關(guān)系。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)本身工作范圍廣、工作強(qiáng)度大，如果過(guò)度要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在兩法銜接中承擔(dān)過(guò)多的責(zé)任，例如收集證據(jù)、確定犯罪嫌疑人，這勢(shì)必會(huì)影響行政效率的實(shí)現(xiàn)和兩法銜接制度的正常運(yùn)行。因此，應(yīng)理清行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)范圍。

（五）有效利用信息共享機(jī)制

造成兩法銜接不暢的最實(shí)際問(wèn)題就是信息渠道不暢。運(yùn)用高科技手段建立網(wǎng)上銜接的信息共享平臺(tái)是最為有效的解決方式。具體而言，就是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)依托平臺(tái)建立起實(shí)時(shí)性的溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)案件處罰移送的網(wǎng)絡(luò)備案、案件流程的全面跟蹤、以及執(zhí)法動(dòng)態(tài)的公開(kāi)交流等。目前，在已建立信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的上海市、云南省、廣東省、江蘇省、浙江省、吉林省等地兩法銜接工作皆取得了較好的成績(jī)。但是，由于受到客觀物質(zhì)條件的制約，覆蓋全國(guó)的信息共享平臺(tái)的建立還需要時(shí)間。[6]

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)的共同責(zé)任是打擊違法及犯罪活動(dòng)。實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法工作的有效銜接，有利于發(fā)揮行政執(zhí)法與刑事司法的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，也是提高執(zhí)法資源效率的重要途徑。綜上，本文認(rèn)為進(jìn)一步完善行政執(zhí)法與刑事司法的相銜：一是要建立完善的法律體系，為行政執(zhí)法與刑事司法的銜接提供依據(jù)。二是要建立合理的行政執(zhí)法人員考核制度，規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為。三是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在實(shí)務(wù)中要加強(qiáng)溝通。[7]

注釋：

[1]參見(jiàn)劉遠(yuǎn)、汪雷、趙瑋：《行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制立法完善研究》，載《政法論叢》2006年第5期。

[2]參見(jiàn)廖劍聰、鄔煉：《檢察監(jiān)督視野下行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的問(wèn)題及其完善》，載《湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第5期。

[3]參見(jiàn)劉遠(yuǎn)：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制研究》，載《法學(xué)論壇》2009年第1期。

[4]參見(jiàn)甄貞、申飛飛：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制芻議》，載《人民檢察》2011年第15期。

[5]參見(jiàn)周佑勇、劉艷紅：《行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序機(jī)制研究》，載《行政法學(xué)研究》2008年第1期。

[6]參見(jiàn)王敏遠(yuǎn)：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接問(wèn)題實(shí)證研究》，載《法學(xué)評(píng)論》2009年第1期。

[7]參見(jiàn)宋維彬：《行政證據(jù)與刑事證據(jù)銜接機(jī)制研究——以新<刑事訴訟法>第52條第2款為分析重點(diǎn)》，載《法律適用》2014年第9期。