新法背景下市級立法主體的權(quán)力運行路向及其制度輔佑——以河南省為例

李松剛，劉白瑞，譚 波

(1.河南工業(yè)大學(xué)思想政治教育學(xué)院，河南鄭州450001;2.河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001)

1 地方立法困境:從資格限制到權(quán)力規(guī)制

《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)于2015年進(jìn)行了修改，此次修法亮點諸多，如稅收法定、限制立法授權(quán)、建立立法評估機(jī)制，其中最引人注目的內(nèi)容則是對地方立法主體擴(kuò)容?？v觀新中國成立以來的法制發(fā)展史，我國地方立法權(quán)限呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大趨勢。新中國成立初期，“五四憲法”第三章第七十二條第四款規(guī)定:“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點，制定自治條例和單行條例，報請全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)”，由于當(dāng)時法制觀念所限，除此之外，再無其他形式的地方立法權(quán)。1979年我國地方組織法首提省級地方人大及其常委會的地方性法規(guī)制定權(quán)，“八二憲法”則在憲法層面對此作了肯認(rèn)。1982年的我國地方組織法除延續(xù)地方性法規(guī)的制定制度之外，又增加了省級政府的規(guī)章制定權(quán)，同時設(shè)定了省級政府所在地的市及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定權(quán)，其間穿插著全國人大及其常委會對經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的授權(quán)。2000年3月15日通過的以規(guī)范立法、提高立法質(zhì)量為目的的《中華人民共和國立法法》，對地方立法主體和權(quán)限做了系統(tǒng)規(guī)定，將原來具備地方立法權(quán)的單位做了總結(jié)，對經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市之立法權(quán)與其他兩類市級立法主體進(jìn)行統(tǒng)合，設(shè)定“較大的市”。這時“較大的市”內(nèi)含省級政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，三者得到給予地方立法權(quán)上的一致對待。隨著改革的深化，有些地方經(jīng)濟(jì)實力大增，對地方立法權(quán)的需求也逐漸加大，需求最大的莫過于除上述“較大的市”之外其他設(shè)區(qū)的市和個別非設(shè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市。

目前，中國設(shè)區(qū)的市有284個，享有地方立法權(quán)的有49個，沒有地方立法權(quán)的235個。2015年新《立法法》對設(shè)區(qū)的市賦予地方立法權(quán)的入門資格，這意味著具有地方立法權(quán)的市的數(shù)量可能出現(xiàn)爆炸式增長。地方立法權(quán)的獲得對地方的管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是大有裨益的，但是其背后可能暴露的問題也是不容忽視。民間對于此次地方立法主體的擴(kuò)容之回應(yīng)是喜憂參半?！跋病贝篌w集中于以下方面:一方面，擴(kuò)大地方立法權(quán)限，適應(yīng)了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。在經(jīng)濟(jì)體量巨大和經(jīng)濟(jì)成分復(fù)雜多樣的當(dāng)今社會，“一刀切”的立法格局已經(jīng)難以適應(yīng)時代的需要。授予和擴(kuò)大地方立法權(quán)，可以使行政地方對繁雜的社會事務(wù)進(jìn)行立法調(diào)整，立法權(quán)的獲得可以使地方政府的一些行之有效的發(fā)展舉措上升為立法，便于統(tǒng)一管理，提高措施的可預(yù)期性，降低交易成本，節(jié)省大量的人力、財力、物力，提高經(jīng)濟(jì)效率。另一方面，擴(kuò)大地方立法權(quán)，有利于地方政府之間的競爭。在地級行政地方?jīng)]有擴(kuò)大立法權(quán)限之前，除49個享受特殊優(yōu)惠政策的城市之外，其他的地級市只能依據(jù)國家法律行政法規(guī)治理地方，導(dǎo)致這些地級行政地方發(fā)展模式雷同，且許多事務(wù)無所適從。立法權(quán)下放后，地方可以根據(jù)自己的特點因地制宜，提高法律行政法規(guī)的可操作性和針對性。地方為突出自己的優(yōu)勢必將展開競爭，有利于制度創(chuàng)新，形成百花爭艷的活躍局面。

對地方立法擴(kuò)權(quán)的“憂”則主要是:其一，立法牽涉社會公眾的切身利益，由于各個地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平各異，地方法律人才隊伍會有一定的差距，可能出現(xiàn)由于地方立法質(zhì)量良莠不齊，導(dǎo)致不同地區(qū)民眾所享受的服務(wù)不等問題，造成新的社會不公平，留下諸多“后遺癥”。其二，擴(kuò)大地方立法權(quán)限可能進(jìn)一步惡化地方保護(hù)主義，硬化貿(mào)易壁壘。雖然1992年黨的十四大宣布建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，但是到目前我國尚未建立起統(tǒng)一的國內(nèi)市場體系，各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地區(qū)之間為了自身的小利益設(shè)置諸多障礙，妨礙經(jīng)濟(jì)流通。在這種情況下，一般行政地方很可能為了自身利益，置大局于不顧而通過一些限制經(jīng)濟(jì)流通方面的法律，這將和建立統(tǒng)一的國內(nèi)市場的目標(biāo)背道而馳。

在學(xué)界對此爭論尚未結(jié)束時，地方政府卻已經(jīng)開始撤地設(shè)市，獲得了地方立法權(quán)，如西藏的林芝地區(qū)、新疆吐魯番地區(qū)在新立法法實施不到一個月時間內(nèi)，通過行政建制的改變躋身“設(shè)區(qū)的市”行列。

2 市級立法主體權(quán)力運行路向分析——以河南省內(nèi)地方性法規(guī)為例

《立法法》修改之前，河南省擁有地方性法規(guī)制定權(quán)的立法主體有河南省的省級人大及其常委會和鄭州市、洛陽市各自的市級人大及其常委會。修改后的《立法法》則賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方性法規(guī)制定的初始資格，其立法權(quán)被限定為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等。我們按照新《立法法》賦予地方立法權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)，對《立法法》修改前市級立法主體制定的地方性法規(guī)進(jìn)行了分類(很多地方性法規(guī)交叉涉及多個方面，則根據(jù)地方立法相對側(cè)重的方面進(jìn)行歸類)比較。比較結(jié)果見圖1，顯見在兩類市級主體的立法中比重較大的為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理立法，達(dá)到70%以上;環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)立法則相對偏弱;在立法之中，沒有擴(kuò)大自己權(quán)力的立法，立法都為地方發(fā)展所需要而創(chuàng)立。

表1 河南省內(nèi)市級地方性法規(guī)比重一覽

在鄭州市人大制定的68部地方性法規(guī)中，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理共有58部，占到立法總數(shù)的85%，從政府基本職能到對企事業(yè)單位的管理再到公民的生老病死，林林總總，幾乎涵蓋了社會生活所有方面，可以說在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面，鄭州市地方立法較為完備。但是在環(huán)保和歷史文化保護(hù)方面的立法上則與現(xiàn)實需求相差較大，從表2中可以看到在68部鄭州市地方性法規(guī)中，歷史文化保護(hù)方面的立法僅2部，占總數(shù)的2.9%。作為河南省省會的鄭州，有著悠久的歷史和深厚的文化積淀，自然也有著很多值得保護(hù)的具有歷史文化價值的名勝古跡和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。但是，在所有的鄭州市地方性法規(guī)中只有《鄭州市鄭韓故城遺址保護(hù)條例》、《鄭州市嵩山歷史建筑群保護(hù)管理條例》是關(guān)于歷史文化保護(hù)的立法。而諸多歷史文物古跡，如皇帝故里商代遺址、城隍廟、少林功夫卻只是以規(guī)則、規(guī)定的形式加以保護(hù)，這顯然不利于對歷史文化古跡的保護(hù)，應(yīng)加強(qiáng)這方面的立法，以滿足現(xiàn)實需要。在環(huán)境問題愈來愈得到人們關(guān)注的背景下，鄭州市在這方面的立法卻有些反應(yīng)滯后，環(huán)境保護(hù)的立法僅2部，占地方立法總數(shù)的2.9%，直到2014年，《鄭州市大氣污染防治條例》才姍姍來遲。環(huán)境立法具有很強(qiáng)的時效性，建設(shè)環(huán)境友好型城市，需要有相關(guān)法律規(guī)范的基本保障，具有立法權(quán)的市級人大應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起責(zé)任，健全和完善環(huán)保方面的法規(guī)，細(xì)化國家有關(guān)環(huán)保方面的法律，使這些法規(guī)適合地方的具體情況，實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)有法可依，使環(huán)保執(zhí)法更具操作性，以喚起政府、企業(yè)、公民對環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。

隨著鄭州航空港區(qū)的設(shè)立和飛速發(fā)展，鄭州作為中原經(jīng)濟(jì)樞紐城市的地位也會越來越突出，鄭州的公路港、鐵路港、航空港“三位一體”的物流體系正逐步形成，同時鄭州的物流運輸業(yè)伴隨著“三位一體”的物流體系建設(shè)和電子商務(wù)也快速發(fā)展起來。隨著物流體系和電子商務(wù)和物流運輸業(yè)的發(fā)展，隨之而來的則是對相關(guān)方面的立法需求，鄭州市應(yīng)關(guān)注這些方面的立法需求以填補立法空缺?？傊瑢φ招隆读⒎ǚā焚x予地方立法的權(quán)限，鄭州市地方性法規(guī)體系還很不完善，要根據(jù)適應(yīng)社會發(fā)展的狀況不斷完善，以使鄭州各項事業(yè)建設(shè)能夠有法可依，確保鄭州各項事業(yè)順利健康發(fā)展。

在洛陽市頒布的43部地方性法規(guī)中，有31部是關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的。大至城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，小至居民的節(jié)約用水，凡是涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理重要領(lǐng)域的幾乎都有相關(guān)配套法規(guī)。但是洛陽市在歷史文化保護(hù)和環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)還相當(dāng)欠缺。洛陽市頒布的環(huán)境保護(hù)的法規(guī)有《洛陽市大氣污染防治條例》、《洛陽市陸渾水庫飲用水水源保護(hù)條例》。其中一部是針對陸渾水庫的專門立法，針對全市環(huán)境保護(hù)的只有一部《洛陽市大氣污染防治條例》，這顯然滿足不了環(huán)境保護(hù)的需要。另外，洛陽的土壤和水資源也面臨諸多的問題，如土壤酸化，水污染等都嚴(yán)重影響居民的生活質(zhì)量，不利于洛陽經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這說明洛陽需要更多這一領(lǐng)域的立法，以確保洛陽市的環(huán)境質(zhì)量。洛陽有著“十三朝古都”的美譽，境內(nèi)擁有龍門石窟、白馬寺、關(guān)林廟等歷史文化古跡，悠久厚重的歷史是洛陽物質(zhì)文化和非物質(zhì)文化桂冠上的一顆璀璨明珠。在43部洛陽市地方性法規(guī)中有5部是關(guān)于歷史文化保護(hù)的，其立法比重是立法法修改前河南省內(nèi)三個地方立法主體中最大的，這和洛陽依賴歷史文化古跡旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)。如果洛陽市人大能制定統(tǒng)一的關(guān)于歷史文化保護(hù)的地方性法規(guī)，對洛陽這些名勝古跡進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)和管理，同時對各具體的歷史文物古跡區(qū)別對待，凡能夠制定法規(guī)保護(hù)的就制定法規(guī)保護(hù)，對沒有資格制定法規(guī)保護(hù)的可由市政府或相關(guān)部門制定規(guī)章或規(guī)定加以保護(hù)。那么這樣一種既有普通法規(guī)托底，又實行區(qū)別對待的法律保護(hù)體系，無疑會大大增加洛陽市對歷史文物古跡的保護(hù)力度，也將更好地促進(jìn)洛陽市旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3 未來市級主體的立法疑難與省情需求

3.1 市級主體的立法疑難

這次《立法法》修改使我國的立法主體層級增多，間接增加了國家治理的難度，在中央和地方的關(guān)系尚未達(dá)到和諧統(tǒng)一之時，賦予地方以立法權(quán)，在增強(qiáng)地方實力的同時，不能排除地方通過立法增加自己權(quán)力的隱患雖然在目前河南省的地方立法之中尚沒有發(fā)現(xiàn)這一問題。［1］

新《立法法》在規(guī)范部門規(guī)章權(quán)限、落實“稅收法定”原則、規(guī)范部門規(guī)章權(quán)限、加強(qiáng)備案審查等方面都有突破性規(guī)定，都是為了防止立法權(quán)力濫用。同時也應(yīng)看到，雖然新《立法法》對地方政府的立法權(quán)限進(jìn)行了限定，地方立法被限在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面，更加注重一城一市的具體規(guī)劃，意圖讓城市發(fā)展放開手腳，但在立法權(quán)限設(shè)置中出現(xiàn)“等”字難免會留下太多發(fā)揮空間，這個“等”是在城市管理之外“等”還是在城市管理范圍內(nèi)“等”呢?若地方人大立了超過城市管理范圍的法之后，難免要用這個“等”字來抗辯。

各級地方法律供給的滿足，其實仍要仰賴中央立法和省級立法品質(zhì)的提高、立法解釋體制的盤活以及司法解釋體制的松動。在全國性治理能力和治理體系尚待完善，行政問責(zé)管理體制壓力加大背景下，對地方立法主體的擴(kuò)容和過度賦權(quán)可能催生地方政府為逃避問責(zé)，轉(zhuǎn)而用集體決策、立法包裝等形式掩蓋利益搶灘、地方貿(mào)易保護(hù)等不當(dāng)作為。［2］

全國人大這次修改《立法法》的活動是履行自身職權(quán)的體現(xiàn)，在《立法法》修改稿中曾將“較大的市”認(rèn)定為“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市、國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市和其他設(shè)區(qū)的市”。相對于修改前的規(guī)定，增加了“設(shè)區(qū)的市”，這樣的修改雖然在最后頒布的《立法法》之中沒有明文體現(xiàn)，但其立法意圖似乎是將“較大的市”的范圍擴(kuò)大。然而由于在破原《立法法》之舊時并沒有立新，“較大的市”到底是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，還是囊括其他設(shè)區(qū)的市，不得而知。

在當(dāng)下立法法修改的背景下，可以肯定的是，地方立法權(quán)的需求量已經(jīng)是相對顯著增大，這在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的表現(xiàn)尤為明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不少地市極力向“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”靠攏便是證明。黨的十八屆三中全會中提出“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，最終成了將立法權(quán)放至更寬的一般“設(shè)區(qū)的市”，這種決策或立法意圖上的明顯變化實際上代表了中央在解決地方的立法主體吁求時已經(jīng)不能再選擇保守的策略。如果說“較大的市”還需要設(shè)定入門門檻和審批程序的話，那么設(shè)區(qū)的市便是現(xiàn)成的主體，只需由省級人大常委會“綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案”。但這種審查是否真的能夠起到過濾和把關(guān)作用，值得關(guān)注，這一法條所提及的諸多要素是否能夠涵蓋地方立法需求的迫切性，也需要進(jìn)一步考慮。

3.2 市級立法主體的省情需求

第一，如何協(xié)調(diào)區(qū)域間的立法合作問題。河南作為許多國家重大戰(zhàn)略的重要承擔(dān)者，完備的法律體制是不可缺少的。以中原經(jīng)濟(jì)區(qū)為例，其范圍包括河南全省、山東西南部、河北南部、安徽西北部和山西東南部，共5省30個地級市、10個省直管市(縣)及3個縣區(qū)。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)涉及多個省級立法主體，如何做好立法協(xié)調(diào)、立法互動是需要破除的重大難題，而我國《立法法》從制定之初就回避了這種區(qū)域協(xié)調(diào)立法的問題，修改后的新立法法也沒有回應(yīng)誰能制定跨省級區(qū)域的地方性法律這一難題。河南省人大制定關(guān)于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的法律是否適用于山西省運城市?仍是個問題。

第二，在一省之內(nèi)，兩個地級市在立法協(xié)調(diào)上又該如何處理。例如，鄭州航空港區(qū)涉及鄭州市和開封市，事關(guān)兩地的城市建設(shè)和管理，立法主體應(yīng)為哪一邊，是否應(yīng)該由河南省人大出面制定一部關(guān)于僅僅適用于這兩市的法律，如果無須省級立法主體，那么都有城市立法權(quán)的兩市的立法應(yīng)如何協(xié)調(diào)?如果存在立法沖突，該如何建立該類立法爭議的解決機(jī)制?

第三，此次《立法法》下放立法權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)令人詬病。也就是在地方立法主體之中增加“設(shè)區(qū)的市”，此外再無其他標(biāo)準(zhǔn)，難免一些地區(qū)通過撤地設(shè)市變相獲得立法權(quán)。在“《全國人民代表大會關(guān)于修改＜中華人民共和國立法法＞的決定》”中規(guī)定:“廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市，比照適用本決定有關(guān)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)定?！边@更被有些學(xué)者稱為立法技術(shù)的倒退。［3］“設(shè)區(qū)的市”級別為地級市，而其他級別市的立法需求并未在此次修法的考慮之中，對此規(guī)定地級市出現(xiàn)了三種態(tài)度:①以開封市為代表的有歷史文化積淀的名城，特別需要城市立法權(quán)來保護(hù)城市的歷史文化和環(huán)境以及城市建設(shè)，也是此次修法受益最多的主體，對修法持積極態(tài)度。河南省人大制定的省級地方性法規(guī)中有3部法規(guī)是針對某一個地方的，分別是《河南省開封城墻保護(hù)條例》、《河南省信陽南灣水庫飲用水水源保護(hù)條例》、《河南省安陽殷墟保護(hù)管理條例》。而這3部法規(guī)中2部為歷史文化保護(hù)方面的立法，1部為環(huán)境保護(hù)方面的條例。在設(shè)區(qū)的市沒有立法權(quán)的條件下，對地級市區(qū)域內(nèi)亟需立法保護(hù)的對象只有請省級立法主體為其立法進(jìn)行保護(hù)，雖然這不免有立法資源浪費之嫌，卻從側(cè)面反映了省內(nèi)市一級立法主體對立法權(quán)的需求。②以駐馬店為代表的黃淮地區(qū)農(nóng)業(yè)城市，對此次修法態(tài)度較為“平淡”，這類城市發(fā)展規(guī)模和發(fā)展程度不需要地方性法規(guī)就可以治理好，對賦予的地方立法權(quán)并不推辭也不使用。③以濟(jì)源市為例的特殊城市，這類作為經(jīng)濟(jì)實力不俗的中部城市(屬于省轄市)成為副地級市這一級別，對城市的管理需要立法權(quán)，然而卻因為不是設(shè)區(qū)的市，又不是“人大修法決定”之中明確“比照適用“的幸運城市，因此無緣地方立法權(quán)，這類城市的立法需求將如何得到滿足?

4 對改革的反思和相應(yīng)的對策

4.1 對改革的反思

我國的改革有一個經(jīng)驗性說法是“一放就亂，一統(tǒng)就死”。這次我國地方立法權(quán)的下放也面臨這樣的兩難，放與不放，怎么放，都是必須面對和解決好的問題。好在這次的放沒有選擇一放了之，也不是以前的“一統(tǒng)”于中央手中，弱化了由國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市這一制度架構(gòu)，選擇了更加平民化的“設(shè)區(qū)的市”來考量。但這里存在的問題是:一些特殊的地方被特殊對待，使一些級別不至或沒有設(shè)區(qū)的城市望眼欲穿，與制度紅利擦肩而過。雖然行政審批在這里又一次做了減法，但是以級別定資格的制度依然隱約存在。

我們修法的時代背景是全面深化改革，中共十八屆三中全會以后司法體制改革被推至風(fēng)口浪尖，以至提至司法系統(tǒng)省級統(tǒng)管層面?！案母锼痉ü芾眢w制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”。目前的困境是司法權(quán)上收剛起步，而立法權(quán)卻下降至地市，那么地方性法規(guī)是有可能作為當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ旱呐邪敢罁?jù)的，而我們現(xiàn)存的法律沖突解決機(jī)制對此問題的規(guī)定尚待完善，因此《立法法》將立法權(quán)下放無疑給新一輪的司法體制改革出了一道難題，這是否與司法改革潮流相逆?河南省法院系統(tǒng)已經(jīng)開始相應(yīng)的改革，人大系統(tǒng)也已經(jīng)開始了相應(yīng)的培訓(xùn)，不知這種改革會對我國未來的人大產(chǎn)生“一府兩院”會有何影響?

4.2 相應(yīng)制度的建構(gòu)

第一，完善建構(gòu)省級人大常委會審查立法主體資格之制度。關(guān)于設(shè)區(qū)的市成為立法主體，只需由省級人大常委會“綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案”。雖然有了相應(yīng)的考量因素，但并沒有在立法法中提及如何把握這些因素，上述各種因素孰輕孰重，各占多少比例，恐怕還需要各省級單位制定相應(yīng)的實施細(xì)則。如果一窩蜂地不加區(qū)別地都予以批準(zhǔn)，實際上就是不尊重立法規(guī)律，長此以往必將出現(xiàn)一定數(shù)量的違反上位法的“惡法”，這將間接增加省級人大常委會的工作量，因為通過的下級地方性法規(guī)依然要經(jīng)省級人大常委會審查。

第二，完善全國人大常委會和國務(wù)院的備案制度。從自治法規(guī)的制定起，向全國人大常委會和國務(wù)院進(jìn)行雙料備案漸漸成為一種常例，兩者分別作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)和最高國家行政機(jī)關(guān)，其法律和行政法規(guī)的制定權(quán)決定了常例的必要性。但是兩者對于下位法備案之實效與態(tài)度，值得關(guān)注。因為這種程序的內(nèi)部性決定了其不易為外部公眾所監(jiān)督，同時也容易導(dǎo)致兩機(jī)關(guān)“備而不審”行為大量出現(xiàn)。因此，備案制度的公開化或許是一條不錯的路徑，而備案期間再次向公眾征求意見更不失為一種理想的紓難之策。

第三，區(qū)別不同地方的立法需求，分步控制授權(quán)地方立法主體的總量。不管是從一省而言還是從一國而言，地方立法主體的放開都需要有一定步驟和節(jié)奏。在不同時期放開不同的設(shè)區(qū)的市之權(quán)力既顯合理，又系公平。不同地區(qū)對于立法權(quán)的需求大不相同，有的趨之若鶩，急急忙忙;有的則隨大流，自覺有此權(quán)不多;有的則無所謂，甚至認(rèn)為即使不給也無妨。因此，賦予地方立法權(quán)要一步到位的思維不是哲學(xué)思維的表現(xiàn)。對于哪些城市更需要地方立法權(quán)，可以考慮設(shè)定地方法治的需求指數(shù)評判制度，科學(xué)設(shè)定一些定性和定量的指標(biāo)進(jìn)行打分評斷，對法治水準(zhǔn)相對較高的地方可以給予相應(yīng)的獎勵，使其早日步入有立法權(quán)城市之列。同時賦予地方的立法權(quán)也并不一定要第一時間變現(xiàn)，變現(xiàn)的前提是必須保證改革期望的實現(xiàn)，這與私權(quán)不能濫用的道理相若。如果省級人大和其常委會不能在這一問題上大公無私，而是抱持早日放權(quán)、一放了事的態(tài)度，那么國家在備案時就必須嚴(yán)格把關(guān)，否則全國一盤棋就可能成為一盤亂棋甚至死棋。

［1］ 秦前紅.立法法修改的得與失［J］.財經(jīng)，2015(8):140－141.

［2］ 熊文釗.大國地方:中央與地方關(guān)系法治化研究［M］北京:中國政法大學(xué)出版社，2012.

［3］ 鄭毅.“較大的市”擴(kuò)充模式值得商榷［N］.檢察日報，2014－10－13(06).