行業(yè)協(xié)會(huì)承接行政審批事項(xiàng)的政府監(jiān)管失靈及其解釋

文／宋林霖

行業(yè)協(xié)會(huì)承接行政審批事項(xiàng)的政府監(jiān)管失靈及其解釋

文／宋林霖

摘要：政府將取消的部分行政審批事項(xiàng)交由行業(yè)協(xié)會(huì)承接，是建設(shè)有限政府高效政府的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略抉擇。但某些行業(yè)協(xié)會(huì)頻現(xiàn)越位審批、不當(dāng)謀利等違規(guī)亂象暴露了政府監(jiān)管的乏力與低效。以行政改革需求為轉(zhuǎn)移的選擇性監(jiān)管、單向度的嚴(yán)準(zhǔn)入看護(hù)與強(qiáng)責(zé)任期待、財(cái)務(wù)管理與后期評(píng)估的制度漏洞，不僅擠壓了行業(yè)協(xié)會(huì)承接審批事項(xiàng)的空間，還扭曲了政府監(jiān)管行業(yè)協(xié)會(huì)的相關(guān)機(jī)制。今后應(yīng)進(jìn)一步給予行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織充分發(fā)揮作用的空間，明確行業(yè)協(xié)會(huì)在承接審批事項(xiàng)中的各項(xiàng)職責(zé)，使其在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與行政審批制度改革方面發(fā)揮更大作用。

關(guān)鍵詞：行業(yè)協(xié)會(huì)；行政審批事項(xiàng)；制度變遷；監(jiān)管失靈

引 言

行政審批制度改革是行政體制改革的重要突破口，其本質(zhì)是簡(jiǎn)政放權(quán)，讓渡給市場(chǎng)和社會(huì)更多的公共職能和更大的發(fā)展空間。行業(yè)協(xié)會(huì)作為連接政府和市場(chǎng)的紐帶，是社會(huì)組織最活躍的組成部分，其發(fā)展也最為迅速，由2000年的36605個(gè)，[1]發(fā)展到2014年的近7萬(wàn)個(gè)，其中全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)約800余個(gè)，共有工作人員16000余人，資產(chǎn)總計(jì)253.9億元，年度總收入112.1億元，全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)共參加國(guó)際組織403個(gè)，其中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的有157家。全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)全年共舉辦大型展覽會(huì)、博覽會(huì)和交易會(huì)407個(gè)，規(guī)模達(dá)到1265.6萬(wàn)平方米，參展廠商26.3萬(wàn)家，參觀人次達(dá)到3675萬(wàn)，其中國(guó)際排名前三的有93個(gè)。[2]這些行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)揮自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)并配合政府提供公共服務(wù)。

隨著行政審批制度改革的推進(jìn)，中央政府決定將部分審批權(quán)移交給行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)。2013 年3月26日，國(guó)務(wù)院發(fā)文指出，將取消一批資質(zhì)資格許可，取消國(guó)務(wù)院部門(mén)對(duì)企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)人進(jìn)行水平評(píng)價(jià)的事項(xiàng)，改由有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)學(xué)會(huì)具體認(rèn)定，計(jì)劃完成此項(xiàng)任務(wù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)是2014年12月31日。[3]此后，以溫州、廣州為代表的沿海城市陸續(xù)開(kāi)展政府審批職能移交行業(yè)協(xié)會(huì)的試點(diǎn)工作。

根據(jù)公共選擇理論，行業(yè)協(xié)會(huì)作為“自組織”，在自律和他律機(jī)制皆不完善的情況下，極有可能會(huì)產(chǎn)生尋租與謀利的傾向。政府直接放權(quán)于行業(yè)協(xié)會(huì)，之后就不聞不問(wèn)，行業(yè)協(xié)會(huì)就容易打著政府的旗號(hào)謀私，擾亂市場(chǎng)秩序。這些問(wèn)題反復(fù)出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，阻礙了行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展。

對(duì)這個(gè)問(wèn)題，學(xué)者們多將研究視域放在行業(yè)協(xié)會(huì)的自身治理、行政審批制度改革中政府的行動(dòng)策略或是政府與行業(yè)協(xié)會(huì)兩者之間的關(guān)系上，聚集討論行業(yè)協(xié)會(huì)承接行政審批事項(xiàng)的文章很少。因此，厘清政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)，明確行業(yè)協(xié)會(huì)承接審批事項(xiàng)中政府監(jiān)管的內(nèi)容和方式，探究行業(yè)協(xié)會(huì)承接審批事項(xiàng)政府監(jiān)管失靈的原因，是彌合政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)管理缺口的重要前提，可以為深入推進(jìn)行政審批制度改革提供理論支撐和分析基礎(chǔ)。

一 優(yōu)勢(shì)與范圍：行業(yè)協(xié)會(huì)承接審批事項(xiàng)的主要內(nèi)容

行業(yè)協(xié)會(huì)承接審批事項(xiàng)的優(yōu)勢(shì)在于：首先，行業(yè)協(xié)會(huì)擁有大量本行業(yè)的企業(yè)會(huì)員，尤其是與本區(qū)域的會(huì)員關(guān)系密切，在收集行業(yè)信息方面有便捷的渠道；第二，行業(yè)協(xié)會(huì)集合了大量本行業(yè)的技術(shù)專(zhuān)家，這些專(zhuān)家熟悉相關(guān)的法律法規(guī)，在制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)認(rèn)定、人員培訓(xùn)、組織考試等方面具有豐富經(jīng)驗(yàn)；第三，行業(yè)協(xié)會(huì)層級(jí)少，體量小，較政府機(jī)關(guān)更靈活、效率更高，服務(wù)意識(shí)更強(qiáng)。行政審批由政府的壟斷性權(quán)力轉(zhuǎn)由行業(yè)協(xié)會(huì)承接，可以讓企業(yè)更好地享受到配套服務(wù)。行業(yè)協(xié)會(huì)承接的審批事項(xiàng)主要集中在兩個(gè)方面：

（一）以培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)為目的而轉(zhuǎn)移的審批事項(xiàng)

國(guó)家經(jīng)貿(mào)委1997年印發(fā)的《關(guān)于選擇若干城市進(jìn)行行業(yè)協(xié)會(huì)試點(diǎn)的方案》、1999年印發(fā)的《關(guān)于加快培育和發(fā)展工商領(lǐng)域協(xié)會(huì)的若干意見(jiàn)》和2002年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)規(guī)范管理和培育發(fā)展工作的通知》，是行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)管理規(guī)章的雛形。其中，前兩個(gè)文件對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)可以參與并承接政府的審批職能事項(xiàng)，做了明確的規(guī)定（見(jiàn)表1）。

2007年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》，第一次明確提出要改進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管方式，該文件也涉及到承接行政審批事項(xiàng)中不得從事的行為：行業(yè)協(xié)會(huì)不得從事以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，依法所得不得在會(huì)員中分配、不得投入會(huì)員企業(yè)進(jìn)行營(yíng)利；未按照規(guī)定履行批準(zhǔn)程序不得針對(duì)企業(yè)舉辦全國(guó)性或行業(yè)性的評(píng)比活動(dòng)，經(jīng)批準(zhǔn)舉辦的評(píng)比活動(dòng)不得收取費(fèi)用；行業(yè)協(xié)會(huì)舉辦研討會(huì)、培訓(xùn)等活動(dòng)可以實(shí)行有償服務(wù)，收費(fèi)應(yīng)符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定，并公開(kāi)收費(fèi)依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和收支情況；對(duì)依法或經(jīng)授權(quán)強(qiáng)制實(shí)施具有壟斷性質(zhì)的仲裁、認(rèn)證、檢驗(yàn)、鑒定以及資格考試等活動(dòng)的收費(fèi)，應(yīng)執(zhí)行行政事業(yè)性收費(fèi)的有關(guān)規(guī)定。這一文件的出臺(tái)，從一定意義上彌補(bǔ)了法律制度的不足，加快了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的改革和發(fā)展。

表1 行業(yè)協(xié)會(huì)承接行政審批職能（1997—1999年）

2010年國(guó)務(wù)院通過(guò)了《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》，根據(jù)評(píng)估的結(jié)果可以定性行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的等級(jí)，行業(yè)協(xié)會(huì)適用社會(huì)團(tuán)體的評(píng)估方法，實(shí)行綜合評(píng)估。評(píng)估內(nèi)容包括基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績(jī)效和社會(huì)評(píng)價(jià)，標(biāo)準(zhǔn)比較細(xì)化，該辦法從整體上完善了各類(lèi)型社會(huì)組織自身管理水平的測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，為行業(yè)協(xié)會(huì)承接行政審批事項(xiàng)提供了可參考的準(zhǔn)入審核依據(jù)。2012年，民政部出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范社會(huì)團(tuán)體開(kāi)展合作活動(dòng)若干問(wèn)題的規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)社會(huì)團(tuán)體以主辦、協(xié)辦、支持、參與、指導(dǎo)等方式開(kāi)展合作活動(dòng)時(shí)，應(yīng)遵循章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍開(kāi)展活動(dòng)；不得以任何理由強(qiáng)制其他組織或者個(gè)人參加，不得強(qiáng)制收取費(fèi)用；未經(jīng)批準(zhǔn)不得舉辦評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)；與黨政機(jī)關(guān)或者其他組織舉辦合作項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)事先征得合作方同意；利用黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人名義進(jìn)行宣傳，應(yīng)當(dāng)征得本人同意。此規(guī)定對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)在承接審批事項(xiàng)后，可能出現(xiàn)的把關(guān)審核不嚴(yán)、活動(dòng)開(kāi)展無(wú)序、內(nèi)部監(jiān)督缺失等不規(guī)范行為，借機(jī)大肆斂財(cái)、強(qiáng)制服務(wù)、強(qiáng)制收費(fèi)等違法違規(guī)行為，進(jìn)行了制度上的規(guī)范。

（二）以簡(jiǎn)政放權(quán)為目的而轉(zhuǎn)移的審批事項(xiàng)

在1998年之后，國(guó)務(wù)院出臺(tái)一系列相關(guān)政策，向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移了一大批行政審批事項(xiàng)。2003年國(guó)發(fā)5號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消第二批行政審批項(xiàng)目和改變一批行政審批項(xiàng)目管理方式的決定》中，第一次明確規(guī)定將82項(xiàng)行政審批項(xiàng)目移交行業(yè)組織或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)管理。2004年國(guó)發(fā)16號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》要求各級(jí)政府改變管理方式，將39項(xiàng)原審批項(xiàng)目交由行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)自律管理，不再作為行政審批2014年國(guó)發(fā)50號(hào)文件取消了67項(xiàng)職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，取消了19項(xiàng)評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰項(xiàng)目另建議取消和下放32項(xiàng)依據(jù)有關(guān)法律設(shè)立的行政審批和職業(yè)資格許可認(rèn)定事項(xiàng)，取消后的執(zhí)業(yè)資格許可、認(rèn)定與評(píng)比都交由行業(yè)協(xié)會(huì)承接資質(zhì)認(rèn)證等審批事項(xiàng)，隨著行政審批制度改革的深入，從越減越多到實(shí)質(zhì)減少。政府寄希望于行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)主管相關(guān)事務(wù)，承接的效果在于后續(xù)的監(jiān)管不斷完善，政府將用于前置審批的精力轉(zhuǎn)移至后續(xù)監(jiān)管，這是重大的管理理念變革。

所以，目前行業(yè)協(xié)會(huì)能夠承接的審批事項(xiàng)基本集中在兩大類(lèi)別：行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)審批類(lèi)和資格資質(zhì)認(rèn)證類(lèi)。由于行政審批制度的不完善，行業(yè)協(xié)會(huì)自律不足與政府的重視程度不夠等多方面因素的影響，政府在監(jiān)管行業(yè)協(xié)會(huì)承接審批事項(xiàng)的過(guò)程中面臨失靈的挑戰(zhàn)。

二 問(wèn)題與特征：行業(yè)協(xié)會(huì)涉審環(huán)節(jié)政府監(jiān)管失靈的描述

行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管主體，主要包括公眾、企業(yè)政府、媒體、獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等等。多中心監(jiān)管理論倡導(dǎo)通過(guò)媒體、公眾與行業(yè)協(xié)會(huì)互相監(jiān)督來(lái)形成監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，但效果并不理想，主要源于中國(guó)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的主體是不平等的。由于審批工作的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性與壟斷性特征，公眾、媒體包括其他行業(yè)協(xié)會(huì)較難對(duì)承接審批事項(xiàng)的行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行常態(tài)化的監(jiān)督，只能在不良后果出現(xiàn)后提示政府關(guān)注。第三方獨(dú)立評(píng)估主體數(shù)量有限，且公信力不足?！案鶕?jù)特許理論，由于特許者的權(quán)限本來(lái)是行政權(quán)限，所以，特許的行政機(jī)關(guān)或者行政體要對(duì)特許者進(jìn)行監(jiān)督，甚至是專(zhuān)門(mén)監(jiān)督”，[4]因此以政府為切入點(diǎn)，深入剖析行業(yè)協(xié)會(huì)承接審批事項(xiàng)的監(jiān)管問(wèn)題，更具現(xiàn)實(shí)意義。

圖1 行業(yè)協(xié)會(huì)承接審批事項(xiàng)的政府監(jiān)管流程圖

（一）以行政改革需求為轉(zhuǎn)移的選擇性監(jiān)管

行業(yè)協(xié)會(huì)承接審批事項(xiàng)的政府監(jiān)管流程，至少應(yīng)該包括三個(gè)環(huán)節(jié)（見(jiàn)圖1）：一是事前準(zhǔn)入審核環(huán)節(jié)。有資質(zhì)承接審批事項(xiàng)的行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)在政府發(fā)布公告后的規(guī)定時(shí)間內(nèi)，主動(dòng)向業(yè)務(wù)主管部門(mén)申報(bào)資料，經(jīng)部門(mén)審核后，將符合資質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì)名稱(chēng)公示，接受社會(huì)監(jiān)督。然后，行業(yè)協(xié)會(huì)將事項(xiàng)受理權(quán)、審核權(quán)、審批（核）權(quán)、審批結(jié)果送達(dá)權(quán)等承接到位，工作人員進(jìn)行必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立審批項(xiàng)目工作標(biāo)準(zhǔn)化管理流程。二是事中監(jiān)管環(huán)節(jié)。行業(yè)協(xié)會(huì)在承接審批事項(xiàng)的過(guò)程中，要經(jīng)歷交接過(guò)渡期，這一時(shí)期，政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行人員、技術(shù)等方面的支持，公開(kāi)服務(wù)流程和辦事環(huán)節(jié)，制定統(tǒng)一的服務(wù)和管理規(guī)范，建立行政服務(wù)事項(xiàng)目錄和日常管理事項(xiàng)目錄。所以這一時(shí)期的業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)監(jiān)管較為特殊，需要政府多扶持，少控制，然后在行業(yè)協(xié)會(huì)正式承接后，全面退出行業(yè)協(xié)會(huì)正常的審批服務(wù)過(guò)程，讓行業(yè)協(xié)會(huì)獨(dú)立承擔(dān)職能，才能實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)的最終目標(biāo)。三是事后評(píng)估環(huán)節(jié)。針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)涉審環(huán)節(jié)的審批時(shí)限、審批流程、審批效率、審批效果等方面，設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，與第三方機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾的建議相結(jié)合，用相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，激勵(lì)并規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展。

(二）行業(yè)協(xié)會(huì)涉審環(huán)節(jié)財(cái)務(wù)監(jiān)管失靈

行業(yè)協(xié)會(huì)涉審環(huán)節(jié)中財(cái)務(wù)監(jiān)管失靈的表現(xiàn)主要是：部分行業(yè)協(xié)會(huì)事實(shí)上成為政府的附屬工具，行政機(jī)關(guān)將職責(zé)范圍內(nèi)的工作轉(zhuǎn)移或變相轉(zhuǎn)移至行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行收費(fèi)，變無(wú)償服務(wù)為有償服務(wù)，設(shè)置關(guān)卡、強(qiáng)行變相向企業(yè)收取入會(huì)費(fèi)、贊助款、管理費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、服務(wù)費(fèi)、資料費(fèi)等，給企業(yè)、單位或個(gè)人造成額外經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；有些行業(yè)協(xié)會(huì)“狐假虎威”，假借業(yè)務(wù)主管部門(mén)的名義，以不繳費(fèi)就不能進(jìn)行許可，設(shè)置高準(zhǔn)入門(mén)檻來(lái)強(qiáng)制企業(yè)，在具有壟斷性質(zhì)的審批工作中，以仲裁調(diào)節(jié)、確認(rèn)認(rèn)證、檢查檢驗(yàn)、資質(zhì)鑒定以及資格考試為名，違規(guī)違法收費(fèi)，或以保證金、抵押金等形式變相收費(fèi)；為了私存“小金庫(kù)”，使違規(guī)收費(fèi)無(wú)據(jù)可查，有的行業(yè)協(xié)會(huì)不使用財(cái)政部門(mén)?。ūO(jiān)）制的社會(huì)團(tuán)體專(zhuān)用收據(jù)，甚至不開(kāi)收據(jù)。部分業(yè)務(wù)管理部門(mén)以工作經(jīng)費(fèi)、補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的名義，將財(cái)政撥入資金劃轉(zhuǎn)到從屬于本部門(mén)的行業(yè)協(xié)會(huì)賬戶(hù)上。

另外，行業(yè)協(xié)會(huì)的支出與《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定不符，經(jīng)費(fèi)未用于章程規(guī)定的業(yè)務(wù)活動(dòng)。一是相當(dāng)一部分業(yè)務(wù)管理部門(mén)使用協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)作為日?；顒?dòng)支出，包括支付業(yè)務(wù)管理部門(mén)的公務(wù)費(fèi)、車(chē)輛維修費(fèi)、燃油費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)、培訓(xùn)考察費(fèi)、車(chē)輛購(gòu)置款等；二是有的協(xié)會(huì)以培訓(xùn)教師費(fèi)、加班補(bǔ)助費(fèi)等形式給業(yè)務(wù)管理部門(mén)工作人員發(fā)放獎(jiǎng)金和補(bǔ)貼。三是有的協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)幾乎全部用于招待，資金去向的真實(shí)性令人生疑。四是有的協(xié)會(huì)采取收費(fèi)與獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤的方式，給工作人員及會(huì)員發(fā)放會(huì)費(fèi)征收?qǐng)?bào)酬。

（三）行業(yè)協(xié)會(huì)涉審環(huán)節(jié)評(píng)估缺乏針對(duì)性

政府開(kāi)始重視行業(yè)協(xié)會(huì)的評(píng)估，始于2007年《全國(guó)性民間組織評(píng)估實(shí)施辦法》的頒布。評(píng)估將行業(yè)協(xié)會(huì)按照評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)分結(jié)果分成五個(gè)級(jí)別：A、AA、AAA、AAAA AAAAA。按照評(píng)估級(jí)別相應(yīng)享有政府的政策優(yōu)惠，這樣既有利于行業(yè)協(xié)會(huì)的分類(lèi)管理，又便于提升協(xié)會(huì)的公信力。之后，民政部于2010年進(jìn)一步完善評(píng)估政策，又頒布了《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》，在評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)、評(píng)估方法與程序等方面進(jìn)行了完善，并制定了行業(yè)協(xié)會(huì)整體運(yùn)行情況的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

在以民政部社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系為模板的前提下，地方政府根據(jù)本區(qū)域的實(shí)際情況也相應(yīng)制定了行業(yè)協(xié)會(huì)的績(jī)效評(píng)估細(xì)則，總體上都是按照總分1000分來(lái)計(jì)算，在一級(jí)指標(biāo)的設(shè)定中主要包括五方面內(nèi)容：基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、能力建設(shè)、工作績(jī)效、社會(huì)評(píng)價(jià)。在能力建設(shè)和工作績(jī)效中專(zhuān)門(mén)設(shè)有二級(jí)指標(biāo)，服務(wù)政府和行業(yè)管理100至150分左右，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、承擔(dān)評(píng)估、論證、技能和資質(zhì)考核等原政府審批職能占到40至60分的分值，可見(jiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)承接審批職能的問(wèn)題，并沒(méi)有在績(jī)效評(píng)估體系中得到應(yīng)有的重視，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的評(píng)估結(jié)果并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的影響。所以出現(xiàn)了相互矛盾的現(xiàn)象，一些行業(yè)協(xié)會(huì)在涉審環(huán)節(jié)中嚴(yán)重違規(guī)，卻可以在評(píng)估中獲得3A以上的評(píng)級(jí)，甚至可以被評(píng)為全國(guó)優(yōu)秀行業(yè)協(xié)會(huì)。

三 監(jiān)管失靈的解釋?zhuān)赫缃巧ㄎ荒：c政府部門(mén)職責(zé)碎片化

（一）監(jiān)管主體公共責(zé)任精神的式微與虛弱

公共責(zé)任精神位于個(gè)人基本價(jià)值與基本道德觀念之上，是一種以全體公民和社會(huì)整體的生存和發(fā)展為目標(biāo)的高尚道德追求。政府監(jiān)管的公共責(zé)任精神具有共識(shí)性、合規(guī)性與正當(dāng)性的基本特質(zhì)。在公共責(zé)任精神的引領(lǐng)問(wèn)題上政府具有組織和實(shí)踐的優(yōu)勢(shì)，它“既是對(duì)人類(lèi)精神起作用的巨大力量，又是為了公共事務(wù)的一套有組織的安排”。[5]

公共責(zé)任更多關(guān)注責(zé)任后果、責(zé)任評(píng)價(jià)、責(zé)任影響等要素。公共責(zé)任精神應(yīng)貫穿于監(jiān)管主體的價(jià)值觀、監(jiān)管手段、監(jiān)管模式的設(shè)計(jì)等諸多環(huán)節(jié)。兩大因素導(dǎo)致政府將公共責(zé)任精神的追求屈從于自身利益的追求：一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)富的巨大誘惑和過(guò)分強(qiáng)調(diào)物質(zhì)利益。審批作為資源分配的重要方式，發(fā)揮了積極的歷史作用，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則激勵(lì)每一個(gè)個(gè)體爭(zhēng)取物質(zhì)利益的最大化，在法律與制度并不完善、執(zhí)行不到位的情況下，部分公務(wù)人員喪失為公眾負(fù)責(zé)、為企業(yè)負(fù)責(zé)的底線(xiàn)，甚至縱容行業(yè)協(xié)會(huì)違規(guī)操作合謀私利，讓監(jiān)管制度流于形式。二是官僚制度的產(chǎn)生和精密組織架構(gòu)的形成，也是監(jiān)管主體公共責(zé)任精神虛弱的重要影響因素。處在科層體系中的每一個(gè)個(gè)體，都被打上了深深的職位烙印，各個(gè)層級(jí)的監(jiān)管主體都局限于本職位的狹隘視野，公共責(zé)任被下級(jí)對(duì)上級(jí)的職位責(zé)任所稀釋?zhuān)姓徟膹?fù)雜性、行業(yè)協(xié)會(huì)地位的不確定性、政府崗位職責(zé)的模糊性成為了每個(gè)主體行為者在監(jiān)管失職后互相推卸責(zé)任的借口。

（二）政府與行業(yè)協(xié)會(huì)審批職能切割界限模糊

理論上來(lái)講，行業(yè)協(xié)會(huì)生成于市場(chǎng)內(nèi)部的企業(yè)需求，其存在的基本價(jià)值目標(biāo)是維護(hù)本行業(yè)企業(yè)會(huì)員的共同利益，只有實(shí)現(xiàn)這一使命，才能獲得合法性，得到企業(yè)的認(rèn)同，代表企業(yè)與政府談判。中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)先天就帶有政府的基因，管理方式、管理文化與管理風(fēng)格都與政府雷同，行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員是原政府部門(mén)的工作人員，有的行業(yè)協(xié)會(huì)與原部門(mén)合署辦公，經(jīng)費(fèi)和財(cái)產(chǎn)與部門(mén)共享，所以，行業(yè)協(xié)會(huì)的職能自然就成為了政府職能的延伸。

隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的深入，大量新興行業(yè)涌現(xiàn)，頻繁的國(guó)際貿(mào)易摩擦呼喚新的行業(yè)協(xié)會(huì)產(chǎn)生，來(lái)維護(hù)企業(yè)的利益。但熟悉行業(yè)規(guī)律、可對(duì)口掛靠的業(yè)務(wù)主管部門(mén)不好確定，于是許多民間自發(fā)的行業(yè)協(xié)會(huì)倉(cāng)促成立，雖未獲得官方合法身份，卻承擔(dān)了正式行業(yè)協(xié)會(huì)的所有職能，而政府對(duì)此類(lèi)協(xié)會(huì)并沒(méi)有給予及時(shí)的監(jiān)管和補(bǔ)丁政策的供給。另一種情況是，某些行業(yè)中出現(xiàn)了一些新問(wèn)題，亟需管理方式的調(diào)整，原來(lái)的業(yè)務(wù)主管部門(mén)缺乏專(zhuān)業(yè)管理能力，監(jiān)管角色模糊，監(jiān)管的時(shí)效性大打折扣。由于歷次行政體制改革的重點(diǎn)不同、目標(biāo)不同，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)接受能力等因素的限制，行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)主管部門(mén)職能轉(zhuǎn)變不到位，權(quán)力邊界不清晰，行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府審批事項(xiàng)由于政策的不明朗而不確定。所以，業(yè)務(wù)主管部門(mén)監(jiān)管重點(diǎn)不明確，監(jiān)管部門(mén)不能有效應(yīng)對(duì)繁多的監(jiān)管內(nèi)容，致使監(jiān)管工作不到位，監(jiān)管績(jī)效較低。

（三）多部門(mén)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制不暢引發(fā)的監(jiān)管主體缺席

審批是一項(xiàng)技術(shù)性強(qiáng)、程序嚴(yán)格的行政壟斷權(quán)力，政府官員的腐敗案件多發(fā)生在審批權(quán)比較集中的部門(mén)，審批事項(xiàng)多、審批門(mén)檻高、審批時(shí)間長(zhǎng)都是腐敗的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。截至2013年12月，國(guó)務(wù)院各部門(mén)取消和調(diào)整的審批項(xiàng)目總數(shù)達(dá)2746項(xiàng)，占原有審批項(xiàng)目的76.2﹪。[6]審批項(xiàng)目的調(diào)整包括下放、轉(zhuǎn)移、委托、暫停行使及轉(zhuǎn)變成其他行政權(quán)力，調(diào)整后的審批事項(xiàng)涉及到主管部門(mén)的變化，因此相應(yīng)的監(jiān)管部門(mén)也需調(diào)整。行業(yè)協(xié)會(huì)承接的審批事項(xiàng)，屬于審批事項(xiàng)的轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的過(guò)程中涉及若干個(gè)新增環(huán)節(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要新的監(jiān)管主體參與。常態(tài)化的監(jiān)管與集中清理整頓的監(jiān)管都需要多部門(mén)參與。

常態(tài)化的監(jiān)管主要包括以下部門(mén)：編制辦公室負(fù)責(zé)行政審批事項(xiàng)的轉(zhuǎn)移過(guò)程，包括政府轉(zhuǎn)移審批事項(xiàng)的完整性、及時(shí)性與規(guī)范性；發(fā)展改革委、國(guó)土資源部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)、住房建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)投資項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移；人力資源社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)建立職業(yè)資格目錄清單管理制度，規(guī)范職業(yè)資格和證書(shū)管理，加強(qiáng)對(duì)職業(yè)資格制度實(shí)施情況；財(cái)政部門(mén)、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部門(mén)、民政部門(mén)、物價(jià)部門(mén)負(fù)責(zé)審批項(xiàng)目的收費(fèi)監(jiān)管；工商部門(mén)、發(fā)改委負(fù)責(zé)商事審批項(xiàng)目的承接。要重點(diǎn)檢查是否存在以下問(wèn)題：憑借審批壟斷地位擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目、擴(kuò)大收費(fèi)范圍、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、增加企業(yè)和社會(huì)負(fù)擔(dān)的；行業(yè)協(xié)會(huì)在依法或接受委托授權(quán)實(shí)施認(rèn)證、檢驗(yàn)、鑒定以及舉辦資格考試等，不執(zhí)行國(guó)家收費(fèi)政策規(guī)定的；依據(jù)委托、授權(quán)的審批職能，或與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合下發(fā)文件或協(xié)議，強(qiáng)制或變相強(qiáng)制委托人購(gòu)買(mǎi)指定產(chǎn)品或接受指定服務(wù)并收費(fèi)的；以及對(duì)委托人進(jìn)行價(jià)格欺詐的。

集中清理與規(guī)范主要涉及的主管部門(mén)：糾正將特定行業(yè)協(xié)會(huì)和市場(chǎng)中介組織的服務(wù)作為行政許可的前置條件，進(jìn)行指定服務(wù)，由糾風(fēng)辦糾正。嚴(yán)肅查處政府部門(mén)把行業(yè)協(xié)會(huì)和市場(chǎng)中介組織作為自己的“小金庫(kù)”，利用其資金或借用其帳戶(hù)濫發(fā)福利，以及公務(wù)人員在行業(yè)協(xié)會(huì)和市場(chǎng)中介組織無(wú)償占用財(cái)物、報(bào)銷(xiāo)個(gè)人費(fèi)用等問(wèn)題，由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)。

監(jiān)管主體的多元化是監(jiān)管精細(xì)化的必然發(fā)展方向，但是，目前的監(jiān)管過(guò)程中，由于監(jiān)管體系的不完善，各監(jiān)管主體的分工不明確，無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源共享，監(jiān)管合力與應(yīng)急反應(yīng)能力較弱。責(zé)任主體多，監(jiān)管職能重疊，對(duì)監(jiān)管主體追責(zé)困難。經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，對(duì)部門(mén)有利則各主體爭(zhēng)搶監(jiān)管，對(duì)部門(mén)無(wú)利則監(jiān)管主體互相推諉，最后形成了“管控過(guò)度”與“監(jiān)管不足”共同存在的怪象。

結(jié)論與思考

對(duì)監(jiān)管失靈的解釋為完善行業(yè)協(xié)會(huì)涉審環(huán)節(jié)的監(jiān)管體制提供了必要的前提與基礎(chǔ)，完善監(jiān)管體制還須重點(diǎn)考慮以下幾個(gè)問(wèn)題：

首先，“誰(shuí)來(lái)監(jiān)管監(jiān)管者”？如果不能解決這個(gè)問(wèn)題，再精致的監(jiān)管理論與再完善的監(jiān)管體系都隨時(shí)會(huì)面臨失靈的挑戰(zhàn)。加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管，一方面依賴(lài)于政府基于行政倫理需求的“壯士割腕”，更為重要的是給予行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織充分發(fā)揮作用的空間，加強(qiáng)政府基于扶持目的的監(jiān)管，培育可以和政府談判的社會(huì)力量，適度約束政府的自由裁量權(quán)，這樣才能防范由權(quán)力運(yùn)用不當(dāng)或決策失誤引發(fā)的制度失靈風(fēng)險(xiǎn)。

第二，如何使業(yè)務(wù)主管單位與其管理的行業(yè)協(xié)會(huì)完全脫鉤？應(yīng)明確行業(yè)協(xié)會(huì)在承接審批事項(xiàng)中的各項(xiàng)職責(zé)，嚴(yán)禁政府部門(mén)的現(xiàn)任及退休領(lǐng)導(dǎo)在行業(yè)協(xié)會(huì)中兼職或任職。加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)的財(cái)務(wù)管理，行業(yè)協(xié)會(huì)收費(fèi)應(yīng)遵循依據(jù)清晰、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的原則，在章程規(guī)定的范圍合理使用會(huì)費(fèi)。

第三，如何將行業(yè)協(xié)會(huì)等級(jí)評(píng)估、年度檢查與日常監(jiān)管有機(jī)結(jié)合？增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)管理中涉審環(huán)節(jié)的透明度，建立行業(yè)協(xié)會(huì)網(wǎng)絡(luò)信息管理平臺(tái)，為企業(yè)和個(gè)人提供“一站式”“一條龍”“可回溯”的審批服務(wù)，提高監(jiān)管效力，建立動(dòng)態(tài)的長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。

根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)監(jiān)管、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、行業(yè)資質(zhì)評(píng)定等多方面都發(fā)揮著輔助政府、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的重要作用在我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，行業(yè)協(xié)會(huì)必將在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與行政審批制度改革的縱深發(fā)展方面承載更為重要的使命。

注釋?zhuān)?/p>

[1]高丙中、袁瑞軍主編：《中國(guó)公民社會(huì)發(fā)展藍(lán)皮書(shū)》，北京：北京大學(xué)出版社，2008年第252頁(yè)。

[2]《民政部召開(kāi)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作交流會(huì)》，中國(guó)政府網(wǎng)，2014年4月12日，http：//www.gov.cn/xinwen/2014-04/12/content_2657747.htm，2015年6月5日。

[3]《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施〈國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案〉任務(wù)分工的通知》（國(guó)辦發(fā)[2013]22號(hào)），人民網(wǎng)，2013年3月29日，http：//politics.people.com.cn/n/2013/0329/c1001-20957590.html，2015年6月5日。

[4]米丸恒治：《私人行政——法的統(tǒng)治的比較研究》，洪英等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第120頁(yè)。

[5]密爾：《代議制政府》，汪埴譯，北京商務(wù)印書(shū)館，1982年，第29頁(yè)。

[6]朱光磊主編：《中國(guó)政府發(fā)展研究報(bào)告（2014）》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014年第54頁(yè)。

責(zé)任編輯 余 茜

作者簡(jiǎn)介：宋林霖，天津師范大學(xué)政治文化與政治文明建設(shè)研究院、政治與行政學(xué)院副教授，法學(xué)博士，天津市，300387。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“行政審批事項(xiàng)轉(zhuǎn)移與行業(yè)協(xié)會(huì)承接的銜接機(jī)制研究”（15BZ2076）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目“我國(guó)公共政策制定的時(shí)間成本管理研究”（10YJC810040）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“霧霾治理語(yǔ)境下首都經(jīng)濟(jì)圈府際協(xié)調(diào)關(guān)系研究”（14BZZ050）

文章編號(hào)：1006-0138(2015)05-0013-07

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類(lèi)號(hào)：D630