城中村改造中土地問題研究

陳慧敏

華南理工大學，廣東廣州 510006

城中村改造中土地問題研究

陳慧敏

華南理工大學，廣東廣州 510006

本文針對城中村改造中土地流轉混亂、使用無序及使用效率低等問題，從節(jié)約、利用、法制及保護農(nóng)民利益的的角度，提出了相應的改造對策。

城中村；改造；土地

0 引言

“城中村”是我國在工業(yè)化和城市化進程中的必然產(chǎn)物，但由“城中村”滋生出來的一系列土地問題嚴重困擾著城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。消除“城中村”土地問題的制約，改造“城中村”已成為當前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟，全面推進工業(yè)化和城市化健康發(fā)展的一項迫切要求。本文試圖綜合多方面的理論研究和實踐經(jīng)驗，以切實保護農(nóng)民權益、促進和諧社會的實現(xiàn)為根本出發(fā)點，以明晰產(chǎn)權為基礎，以期提出較為系統(tǒng)的協(xié)調(diào)土地問題的城中村綜合改造思路。

1 “城中村”概念

目前，關于城中村的概念并沒有統(tǒng)一。杜君、韋小青（2009）從居住和社會形態(tài)以及發(fā)展的角度界定：“城中村”是在快速推進城市化進程中原農(nóng)村居住區(qū)域、人員和社會關系等就地保留下來，原來沒機會參與而在城市化進程中逐步參與新的城市經(jīng)濟分工和產(chǎn)業(yè)布局，以土地、土地附著物以及城市工業(yè)化經(jīng)濟所帶來的利益為生活來源，由原初級關系（地緣關系和血緣關系）為急促逐步向以次級關系（業(yè)緣關系和契約關系）為基礎過渡中所形成的社區(qū)。而由于土地制度是城中村產(chǎn)生的根源，所以也有很多學者們在定義城中村時根據(jù)這一點從自己的研究角度進行。范瑞威（2003），“城中村”即城市中的村莊，是城市化發(fā)展過程中，由于城市建設急劇擴張與城市管理體制改革相對滯后的矛盾造成的特殊現(xiàn)象。城中村是指隨著城市的快速發(fā)展，在土地區(qū)位上與城市緊密聯(lián)系，土地制度和土地利用上與城市不同，并具有一系列獨特特征的經(jīng)濟、社會、文化、景觀形態(tài)，和具體的空間位置范圍的聚落。

“城中村”伴隨著我國城市化進程而生，除了少數(shù)城市由于其城市化水平尚停留在較低的階段、建成區(qū)范圍狹窄而尚未有城中村外，城中村幾乎遍布于我國大、中城市。在東部沿海經(jīng)濟發(fā)達城市和全國各省會城市，城中村現(xiàn)象尤為突顯。然而，在城中村高速發(fā)展的同時，由于城中村的土地使用存在著城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結構、土地總面積大幅度減少以及土地使用結構傾斜的特征。導致城中村土地使用中存在著諸多問題。其中土地流轉混亂、土地使用無序、土地利用效率低下是最為突出的問題。

2 城中村改造中存在的土地問題

2.1 “城中村”土地流轉混亂

土地流轉混亂是指“城中村”內(nèi)的土地和房屋不按或者沒有任何法律約束的情況下自發(fā)的流轉。“城中村”的土地總體上缺乏有效管理，土地往往是在沒有任何合理規(guī)劃和專業(yè)指導的情況下流轉的，發(fā)展有很大的自發(fā)性和盲目性?！俺侵写濉贝迕癯榱藶樽分鹄孀畲蠡园l(fā)地低價出讓、轉讓和出租農(nóng)村集體建設用地，自行改變“城中村”內(nèi)土地的用途。這類行為嚴重擾亂了土地流轉市場的秩序，也給“城中村”的改造制造了很多障礙。

2.2 “城中村”土地使用無序

“城中村”地理位置優(yōu)越，土地實際與潛在的含金量甚高。由于缺乏控制，農(nóng)民為滿足利益最大化需要，增加收益，大量違章建筑，極力搶建空間最大化的私宅，村內(nèi)建筑密度大，“水泥森林”、“一線天”、“握手樓”這些“術語”已經(jīng)成為城中村的標志。同時，城中村土地利用無序混亂還表現(xiàn)在建筑布局上。城中村建筑布局最為明顯的特點是用地水平分異埠明顯，沒有功能分區(qū)，住宅占絕大部分，單純的商業(yè)店鋪很少，單純的工廠、倉庫則相對較多，但往往被住宅包圍。而沿街地段用地的垂直分異則較為明顯，“下商上住”、“下商上廠”、“下廠上住”等混雜現(xiàn)象比較突出，有時甚至工廠、倉庫、商店、住宅可以同處于同一個建筑物內(nèi)。

2.3 “城中村”土地利用效率低下

從利用功能上說，由于國家政策引導不當，規(guī)劃滯后，管理松懈，在生產(chǎn)結構由第一產(chǎn)業(yè)為主向，以第二、三產(chǎn)業(yè)為主轉移的過程中，“城中村”內(nèi)用地功能混雜。大量的無序建設擠占了村莊內(nèi)有限的綠地和道路空間，破壞了村莊內(nèi)的空間布局。從利用結構上說，“城中村”村民由于受到經(jīng)濟利益的驅使，加上政府缺乏有力的監(jiān)控措施，致使村民違法建設和亂占亂建現(xiàn)象日益嚴重。城中村居民住宅設計標準低，缺乏規(guī)劃，村內(nèi)民居多是單家獨戶，且多為低層住宅，沒有高層公寓用地經(jīng)濟，建設用地綜合利用效率低。從利用空間來看，用地布局零亂分散，造成土地分割，影響城市開發(fā)和功能拓展，城市道路、公交、綠化等公用設施建設延伸受阻，形不成開發(fā)的規(guī)模效應，從而破壞了土地利用的整體性，造成了城市土地資源的嚴重浪費。

3 解決城中村土地問題的路徑探討

3.1 完善土地產(chǎn)權制度

土地使用權市場是一個極其復雜而又敏感的要素市場，必須發(fā)展與規(guī)范并重，建立一個開放、競爭、公平、有序、有度、規(guī)范化的土地使用權市場。

1）完善土地使用權的流轉機制

按照長遠發(fā)展和近期運轉相統(tǒng)一，“城中村”發(fā)展和保障農(nóng)民利益相統(tǒng)一的原則，進一步加強集體土地產(chǎn)權制度研究，培育地產(chǎn)市場，完善土地流轉機制。

首先，強化土地流轉的引導，建立規(guī)范有效的土地承包使用權管理體制。根據(jù)物權理論，農(nóng)民對其承包土地的使用權、宅基地等建設用地使用與城市居民對城鎮(zhèn)土地的使用權是相同的，應當享有包括轉讓權(含出售、交換和贈送)、出租權及用作抵押物在內(nèi)的各項權益。其次，健全集體土地登記制度。要完善土地登記發(fā)證制度，通過土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查查清各權利主體的土地邊界、面積、位置等基本情況，使權利的行使能夠對應特定的物，防止權利的虛化，使其不被他人侵害，從而使農(nóng)民真正享有土地使用權。要明確土地使用權流轉的范圍、條件、程序，逐步建立規(guī)范有序的集體土地流轉市場秩序。最后，建立集體土地評估制度?？偨Y和借鑒國有土地基準地價標準實踐經(jīng)驗，完善農(nóng)村集體土地的分等定級、盡快建立集體土地基準地價標準體系。加強對集體土地產(chǎn)權流轉的檢查監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和制止違法行為，切實保障土地交易各方面的利益，為“城中村”土地產(chǎn)權流轉創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。

2）完善“土地股份制”

由于鄉(xiāng)、村、原村居民小組在不同程度上都是農(nóng)民集體土地所有權的代表，這樣必然導致上級集體隨意平調(diào)下級集體所有土地的現(xiàn)象發(fā)生，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權的主體模糊。城中村土地股份制的完善就是在把原村集體土地轉化為國有土地的前提下，對原村居民和村集體享有使用權或所有權的土地進行估價，折算成股份，組建股份公司。股份制改造同時兼顧政府的長遠利益、股份公司的健康發(fā)展、原村居民的社會保障。借鑒國際經(jīng)驗，把政府所持有的股份設為“黃金股”，這樣既保持了土地公有制的性質，同時又保證了股份公司的健康發(fā)展?！巴恋毓煞葜啤?/p>

在具體的執(zhí)行過程中還應特別注意以下配套措施的執(zhí)行：1）發(fā)揮股份制對資源配置的作用，實行政企分開；2）支付村民基本生活股利，保證基本生活收入；3）建立良好的政策環(huán)境，保障土地股份制改造的順利進行。從而，保證政府的土地收益，促進土地產(chǎn)權的管理。

3.2 提高土地利用率

1）土地整理

土地整理是按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃所確定的目標和用途，采取行政、經(jīng)濟、法律和工程技術手段，對土地利用狀況進行綜合整治、調(diào)整改造，以提高土地利用率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。

首先，確定“城中村”土地整理主體?！俺侵写濉蓖恋卣淼闹黧w即由誰來進行土地整理。在“城中村”居住的農(nóng)村居民，是原集體經(jīng)濟組織的基本成員“，城中村”的土地整理應以其為主體進行，政府負責制定政策加以規(guī)范引導，不能越俎代庖取代居民的主體地位。

其次，設計土地整理方案。對土地利用現(xiàn)狀分析和評價的基礎上，進行土地利用結構優(yōu)化和空間配置、制定土地權屬調(diào)整初步方案、土地整理工程設計和經(jīng)費預算以及整理效益的評價，提供多方案的土地整理規(guī)劃，并進行方案的可行性分析。最后，調(diào)整整理后的土地權屬和居民利益。對于整理后的土地權屬和居民利益的重新調(diào)整問題，要以土地的市場價值為準，在原有土地價值和整理后土地市場價值之間尋求最佳比例的方式，明晰土地整理收益分配關系。同從多角度多層次上探索“城中村”土地整理與經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境之間的相互作用過程，促進經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2）調(diào)整土地利用結構

城市是一個三維空間，土地利用既要平面布局合理，也要考慮各類建筑垂直用地的要求，充分發(fā)揮單位面積效能，合理確定不同的地段的建筑高度和容積率，努力提高城市建設用地的相對數(shù)量。根據(jù)土地利用“圈層”布局結構，改造城中村土地布局。在現(xiàn)有結構基礎上，根據(jù)各“城中村”不同的區(qū)位條件和實際情況，把村劃分為若干個圈層，在村核心區(qū)內(nèi)建立以商業(yè)零售為主的社會發(fā)展和文化游樂的綜合服務區(qū)和少數(shù)金融辦公為主的綜合區(qū)域，強化其土地區(qū)位價值，發(fā)揮其核心地區(qū)的作用；在核心區(qū)和居住區(qū)的中間地帶，作為文化、小綠地、休閑娛樂、幼兒園等公眾事業(yè)和生活服務設施的內(nèi)圍過渡區(qū)；在內(nèi)圍過渡區(qū)和外圍過渡區(qū)之間是居住區(qū)；在居住區(qū)的外圍是村與城市接壤的外圍過渡區(qū)，集商貿(mào)、辦公、城市綠化帶和少量無污染工業(yè)于一體的混合過渡地帶，起著與城市景觀協(xié)調(diào)的作用。

3）加強土地管理法律制度建設

“城中村”土地管理工作的順利推進離不開土地整理法律、法規(guī)。要以法律為依據(jù)，進一步完善土地征收制度，保證農(nóng)民合法利益。

（1）加強土地征收范圍法律制度建設

改革現(xiàn)行的征地制度，給予農(nóng)地直接入市一個合法地位?，F(xiàn)行征地制度沒有被嚴格限定在“公共利益”上，存在著征地范圍過寬，助長了濫用征地權力。如城鎮(zhèn)建設片面追求城區(qū)規(guī)模擴張，盲目征地成風。必須改革現(xiàn)行征地制度，縮小征地范圍，嚴格界定動用國家征地權力的公共利益類型，在公共利益之外的非公益性用地不再動用國家征地權力，而是在土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)地轉用年度計劃的控制下改為征購。

（2）加強土地征收補償法律制度建設

現(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補償?shù)谋稊?shù)，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。土地征收補償法律制度建設，首先，確定公平合理的補償原則。耕地的常年產(chǎn)量因為不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價格的經(jīng)濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實價值。因此，征地補償應該以土地交易流通價格作為計算土地財產(chǎn)權補償標準，體現(xiàn)補償?shù)墓浴Ｆ浯?，細化補償項目，制定統(tǒng)一的拆遷補償計算標準?；诂F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補償費嚴重偏低的實際，未來的補償標準應在現(xiàn)有的基礎上著重考慮以下幾方面的因素，即土地的潛在收益和利用價值；土地對農(nóng)民承擔的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能和土地市場的供需狀況；置換資產(chǎn)最多只能使失地農(nóng)戶保持和以前一樣的發(fā)展速度，而不能彌補由此損失；對房屋等私產(chǎn)的征用補償也應細化補償項目并確定補償計算標準。

4 結論

總體而言，城中村改造的問題是我國目前的重要問題之一，在改造過程當中，妥善處理土地產(chǎn)權的變更，提高土地利用率，合理完善法律保障體制及加強政策供給顯得至關重要，更需要我們立足現(xiàn)實、著眼未來，正確地協(xié)調(diào)好各方的利益達到共贏的局面。

[1]張瀾.“城中村”存在的土地問題研究[D].西安建筑科技 大學，2007.

[2]林娟，王晶，包喜利.關于城中村的土地利用分析[J].中 國科技信息，2007(8).

[3]楊斯淼.城中村改造中的土地使用權法律問題研究[D].暨 南大學，2006.

TU4

A

1674-6708（2010）28-0091-02

陳慧敏，研究方向：經(jīng)濟學