南水北調(diào)中線水源地水質(zhì)保護(hù)立法及建議

王振華，黃 茁，吳 敏

(1.長(zhǎng)江科學(xué)院 a.流域水環(huán)境研究所;b.流域水資源與生態(tài)環(huán)境科學(xué)湖北省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，武漢 430010;2.三峽地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害與生態(tài)環(huán)境湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心，湖北宜昌 443002)

1 研究背景

丹江口水庫(kù)是南水北調(diào)中線工程水源地(以下簡(jiǎn)稱中線水源地)，作為飲用水水源，水質(zhì)要求高。中央對(duì)南水北調(diào)的原則是“先節(jié)水后調(diào)水、先治污后通水、先環(huán)保后用水”的“三先三后”原則和丹江口水庫(kù)“發(fā)電服從調(diào)水、調(diào)水服從生態(tài)、生態(tài)服從安全”的原則。2014年底，南水北調(diào)中線一期工程正式通水運(yùn)行后，中央明確要求“加強(qiáng)運(yùn)行管理，深化水質(zhì)保護(hù)”，保障供水安全。水質(zhì)安全與水資源可持續(xù)利用是確?！耙汇逅览m(xù)北上”的基礎(chǔ)，更是南水北調(diào)中線工程成功的關(guān)鍵［1－2］。

南水北調(diào)中線工程水源區(qū)包括丹江口庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)(簡(jiǎn)稱“中線水源區(qū)”)，跨湖北、河南和陜西三省，涉及范圍大，面積廣。因此中線水源地水質(zhì)保護(hù)工作既涉及國(guó)務(wù)院多個(gè)部門(mén)，又涉及河南、湖北、陜西三省人民政府(以下簡(jiǎn)稱“三省人民政府”)。涉及利益主體復(fù)雜，保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)較高，任務(wù)艱巨，有別于一般的水體保護(hù)［3－4］。

中線水源地水質(zhì)保護(hù)法規(guī)建設(shè)，是中線水源地保護(hù)管理的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接影響著中線水源地水質(zhì)保護(hù)工作的成效［3］。因此迫切需要對(duì)中線水源地水質(zhì)保護(hù)法規(guī)的現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題進(jìn)行研究，提出完善中線水源地水質(zhì)保護(hù)法規(guī)的立法建議，為中線水源地保護(hù)管理提供參考。

2 中線水源地保護(hù)法規(guī)現(xiàn)狀

我國(guó)《水污染防治法》、《水法》等國(guó)家法律，《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》、《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》、《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》等部門(mén)規(guī)章，《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及《湖北省漢江流域水污染防治條例》、《陜西省漢江丹江流域水污染防治條例》等地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，共同構(gòu)成了中線水源地保護(hù)法規(guī)體系(表1)，為中線水源地水質(zhì)保護(hù)管理提供了基本法律依據(jù)。

在國(guó)家法律層面，《水法》確立了飲用水水源保護(hù)區(qū)制度的法律地位，規(guī)定省級(jí)人民政府應(yīng)“劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)，并采取措施，防止水源枯竭和水體污染”?！端廴痉乐畏ā访鞔_了“優(yōu)先保護(hù)飲用水水源”的保護(hù)原則，并對(duì)飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分和防止飲用水水源污染和水污染事故處置做出了具體規(guī)定，同時(shí)賦予地方人民政府劃定和調(diào)整飲用水水源保護(hù)區(qū)范圍的權(quán)力?！端帘３址ā穼?duì)飲用水水源保護(hù)區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)水土流失的預(yù)防和治理措施進(jìn)行了規(guī)定。2014年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》增加了對(duì)農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)的規(guī)定，要求各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中安排資金，支持農(nóng)村飲用水水源地環(huán)境保護(hù)工作。

表1 南水北調(diào)中線水源地保護(hù)法規(guī)體系Table 1 Laws and regulations for water source protection in the middle route of the South-to-North Water Transfer Project

在行政法規(guī)層面，國(guó)務(wù)院制定的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》對(duì)飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)一些禁止性活動(dòng)做了規(guī)定。《城市供水條例》規(guī)定“在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止一切污染水質(zhì)的活動(dòng)”?！洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》明確了“工程建成后形成的水面和水庫(kù)消落區(qū)土地屬于國(guó)家所有，由該工程管理單位負(fù)責(zé)管理”?！赌纤闭{(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》規(guī)范了水源水質(zhì)保障的各項(xiàng)要求，規(guī)定了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污水排放、垃圾處理、網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)、禽糞便處理利用、防護(hù)林人工濕地、港口碼頭管理、船舶污染物排放等一系列措施。

在部門(mén)規(guī)章層面，原國(guó)家環(huán)?？偩帧⑿l(wèi)生部、建設(shè)部、水利部、地礦部等5部委聯(lián)合制定的《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》對(duì)飲用水水源保護(hù)區(qū)的劃分、污染防治基本要求、監(jiān)督管理等做出了相應(yīng)的規(guī)定，是迄今為止我國(guó)飲用水水源保護(hù)的專門(mén)規(guī)章。

在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面，《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》規(guī)定了飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分的基本原則和基本方法以及保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)文件的編制要求，從技術(shù)角度提出了比較統(tǒng)一、科學(xué)和完整的飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

在地方法規(guī)規(guī)章方面，《湖北省漢江流域水污染防治條例》和《陜西省漢江丹江流域水污染防治條例》分別對(duì)湖北省境內(nèi)漢江流域和陜西省境內(nèi)漢江丹江流域的水污染防治管理體制、各部門(mén)監(jiān)督管理職責(zé)、污染防治措施、法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。2015年初湖北省人民政府辦公廳印發(fā)的《南水北調(diào)中線工程丹江口水庫(kù)飲用水水源保護(hù)區(qū)(湖北轄區(qū))劃分方案》，對(duì)湖北轄區(qū)內(nèi)中線水源地飲用水水源保護(hù)區(qū)進(jìn)行了劃定，規(guī)定了水源地保護(hù)區(qū)環(huán)境管理內(nèi)容，明確了當(dāng)?shù)厥?、縣人民政府及其有關(guān)行政主管部門(mén)的監(jiān)督管理職責(zé)。該劃分方案為中線水源地保護(hù)區(qū)(湖北轄區(qū))管理提供了基本依據(jù)。

3 現(xiàn)行法規(guī)對(duì)中線水源地水質(zhì)保護(hù)管理的適用性

我國(guó)在飲用水水源地保護(hù)立法方面取得了一些成果，建立了一些基本制度，為中線水源地保護(hù)管理提供了基本法律依據(jù)。但由于起草和頒布的機(jī)構(gòu)不同，現(xiàn)行的《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》及其《實(shí)施細(xì)則》、《城市供水條例》等法律法規(guī)，以及《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》等部門(mén)規(guī)章，對(duì)飲用水水源保護(hù)的一些規(guī)定，缺乏必要的協(xié)調(diào)，關(guān)系沒(méi)有理順，這些規(guī)定的系統(tǒng)性和可操作性不強(qiáng)［5－6］，尤其缺乏針對(duì)跨區(qū)域飲用水水源地保護(hù)的系統(tǒng)性規(guī)定。2014年2月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》對(duì)工程運(yùn)行管理體制、水量調(diào)度、水質(zhì)保障等做了一系列規(guī)定，但仍有一些管理問(wèn)題尚未明確，例如針對(duì)跨區(qū)域飲用水水源地的管理體制機(jī)制、水源保護(hù)區(qū)劃分原則、水源保護(hù)區(qū)污染防治、監(jiān)測(cè)預(yù)警與應(yīng)急管理、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境信息共享、公眾參與、法律責(zé)任及經(jīng)費(fèi)投入保障等方面，有的過(guò)于籠統(tǒng)，有的尚未明確，不能滿足中線水源地保護(hù)管理的需求。

3.1 跨區(qū)域飲用水水源地管理體制有待完善

按照《水法》、《水污染防治法》和國(guó)務(wù)院“三定”方案的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)對(duì)飲用水水源地實(shí)行行政區(qū)域管理為主、水資源保護(hù)與水污染防治分部門(mén)負(fù)責(zé)的管理模式。具體而言，各級(jí)人民政府是本轄區(qū)飲用水水源地保護(hù)行政管理主體，水行政主管部門(mén)指導(dǎo)飲用水水源保護(hù)工作，環(huán)保部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)飲用水水源地水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。

在現(xiàn)行法律法規(guī)和行政管理體制下，中線水源區(qū)地方人民政府是本轄區(qū)中線水源保護(hù)管理的責(zé)任主體，并對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的水質(zhì)目標(biāo)負(fù)責(zé);地方水行政主管部門(mén)指導(dǎo)本轄區(qū)中線水源保護(hù)工作，地方環(huán)保部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)本轄區(qū)中線水源水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。此外，水利部負(fù)責(zé)中線工程的水量調(diào)度、運(yùn)行管理工作，環(huán)保部負(fù)責(zé)中線工程的水污染防治工作。

這種水資源保護(hù)與水污染防治分部門(mén)負(fù)責(zé)的管理模式，不利于對(duì)中線水源地水量、水質(zhì)進(jìn)行綜合管理。此外，國(guó)務(wù)院水利、環(huán)保等有關(guān)部門(mén)與“三省人民政府”之間未建立中線水源保護(hù)合作協(xié)調(diào)管理機(jī)制，不利于對(duì)中線水源區(qū)進(jìn)行多部門(mén)協(xié)調(diào)管理，不利于開(kāi)展環(huán)境信息共享、聯(lián)合執(zhí)法檢查、跨區(qū)域水污染事件會(huì)商應(yīng)急處理、跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)保護(hù)工作。

目前，針對(duì)中線水源地管理體制創(chuàng)新需求，國(guó)家部委和地方都在積極探索、推動(dòng)聯(lián)席會(huì)議制度，如國(guó)家層面建立了“丹江口庫(kù)區(qū)及上游水污染防治和水土保持部際聯(lián)席會(huì)議”制度，流域?qū)用娼⒘恕澳纤闭{(diào)中線工程水源區(qū)水資源保護(hù)和水污染防治聯(lián)席會(huì)議”和“丹江口水庫(kù)水行政執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議”制度等，并取得一定成效。但是，由于上述聯(lián)席會(huì)議制度尚未納入行政法規(guī)，因此聯(lián)席會(huì)議議事的權(quán)威性和行政執(zhí)行力仍不夠強(qiáng)，不能形成法規(guī)框架下的合作協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，聯(lián)席會(huì)議作用有限。

3.2 飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分原則及污染防治管理規(guī)定需進(jìn)一步明確

《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》規(guī)定“丹江口水庫(kù)需要?jiǎng)澏嬘盟幢Ｗo(hù)區(qū)的，依照《水污染防治法》的規(guī)定劃分，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”。但問(wèn)題在于對(duì)這樣特大型的跨區(qū)域供水水源地，流域管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)協(xié)商指導(dǎo)作用有些本末倒置，湖北、河南2省人民政府分別提出了各自行政區(qū)域內(nèi)中線水源地保護(hù)區(qū)的劃分方案，很難形成一致意見(jiàn)。

現(xiàn)行法規(guī)對(duì)水源保護(hù)區(qū)內(nèi)污染行為作了禁止性或限制性規(guī)定，但其中一些規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、不夠明確，例如《水污染防治法》及其《實(shí)施細(xì)則》針對(duì)水源二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)網(wǎng)箱養(yǎng)殖、餐飲、旅游等活動(dòng)的污染行為未提出明確、具體的防治措施。此外，庫(kù)區(qū)消落帶農(nóng)業(yè)種植活動(dòng)依然存在，造成消落帶土壤、化肥農(nóng)藥殘留物、作物秸稈等在漲水期進(jìn)入水庫(kù)，增大污染風(fēng)險(xiǎn)，然而現(xiàn)行法規(guī)也未對(duì)此提出管理要求。

3.3 跨區(qū)域飲用水水源地監(jiān)測(cè)預(yù)警制度和應(yīng)急預(yù)案有待建立

《水污染防治法》和《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》對(duì)一般飲用水水源地的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)制度、突發(fā)水污染事故應(yīng)急處理等內(nèi)容作了規(guī)定，但缺乏對(duì)跨區(qū)域飲用水水源地監(jiān)測(cè)預(yù)警與應(yīng)急管理的規(guī)定。

《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》規(guī)定水利部和環(huán)保部按職責(zé)組織對(duì)丹江口水庫(kù)的水量、水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，但未對(duì)多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制作出規(guī)定。目前中線水源地已建立了大量水文、水質(zhì)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，但這些監(jiān)測(cè)站點(diǎn)分屬不同的機(jī)構(gòu)和部門(mén)，既有流域機(jī)構(gòu)的，也有省市地方的，尚未形成完善、統(tǒng)一的水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。此外，庫(kù)區(qū)重金屬尾礦庫(kù)垮壩、因運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品的交通工具發(fā)生安全事故造成重大污染事件的隱患仍然存在，相關(guān)法規(guī)缺乏針對(duì)跨區(qū)域飲用水水源地保護(hù)的重大水污染事故應(yīng)急管理規(guī)定。

3.4 飲用水水源地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償制度尚不健全

國(guó)家按照《水污染防治法》對(duì)飲用水水源地進(jìn)行水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定要求，對(duì)中線水源地采取了一些補(bǔ)償性的政策措施。例如，實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付、對(duì)口協(xié)作、退耕還林、天然林保護(hù)、生態(tài)移民、水污染防治和水土保持等一系列政策扶持性項(xiàng)目以及南水北調(diào)生態(tài)補(bǔ)償工程。

《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》規(guī)定“依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對(duì)南水北調(diào)工程水源地實(shí)行水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償”，但此規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)。目前，中線水源地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償中存在的問(wèn)題主要是缺乏生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不太合理，補(bǔ)償資金管理辦法不健全，用于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)方面的補(bǔ)償資金比重較小，未建立補(bǔ)償資金使用績(jī)效考核制度等。此外，水源區(qū)和受水區(qū)之間對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)存在差異，缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.5 飲用水水源地環(huán)境信息共享、公開(kāi)和公眾參與需進(jìn)一步完善

《水污染防治法》對(duì)一般水體水環(huán)境質(zhì)量信息發(fā)布和公眾參與水環(huán)境保護(hù)、檢舉污染水環(huán)境行為等方面進(jìn)行了原則性規(guī)定，但缺乏對(duì)跨區(qū)域飲用水水源地環(huán)境信息共享、公開(kāi)和公眾參與的規(guī)定。

《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》規(guī)定水利部和環(huán)保部按照職責(zé)定期向社會(huì)公布南水北調(diào)工程供用水水量、水質(zhì)信息，并建立水量、水質(zhì)信息共享機(jī)制，但未對(duì)“三省人民政府”在中線水源地環(huán)境信息共享方面的職責(zé)進(jìn)行規(guī)定。環(huán)境信息除了水量、水質(zhì)之外，還包括各種污染源、風(fēng)險(xiǎn)源等信息，而這部分環(huán)境信息很多分散在地方人民政府及其相關(guān)部門(mén)。因此建立中線水源地環(huán)境信息共享機(jī)制，“三省人民政府”都應(yīng)參與。此外，我國(guó)現(xiàn)行飲用水水源保護(hù)法規(guī)中，對(duì)飲用水水源環(huán)境污染公益訴訟未作規(guī)定，不利于發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、公益組織在飲用水水源保護(hù)方面的監(jiān)督作用。

3.6 飲用水水源地保護(hù)法律責(zé)任亟需加強(qiáng)

《水污染防治法》和《水法》對(duì)違反飲用水水源保護(hù)區(qū)相關(guān)規(guī)定的行為和不履行水源保護(hù)管理職責(zé)的部門(mén)及人員應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任已作了明確規(guī)定，但仍存在一些問(wèn)題，表現(xiàn)在對(duì)污染飲用水水源地的違法行為的處罰力度不夠，缺乏對(duì)飲用水水源保護(hù)主管部門(mén)及管理人員行政問(wèn)責(zé)的規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)行法規(guī)對(duì)污染水源者和不履行或違法履行水源保護(hù)職責(zé)的行政主管部門(mén)起不到應(yīng)有的警示和威懾作用。

雖然《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》加強(qiáng)了對(duì)不履行或違法履行中線水源地保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)主管人員行政問(wèn)責(zé)，但對(duì)危害中線水源地水質(zhì)安全的違法行為的處罰力度不夠嚴(yán)厲，如缺乏對(duì)違法拒不改正者和嚴(yán)重違法者實(shí)行“連續(xù)累計(jì)處罰”、“行政拘留”等一些處罰規(guī)定。

3.7 飲用水水源地保護(hù)經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制亟待完善

現(xiàn)行法規(guī)未對(duì)飲用水水源地保護(hù)經(jīng)費(fèi)投入進(jìn)行明確規(guī)定，導(dǎo)致地方政府用于飲用水水源地保護(hù)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算較少。

對(duì)丹江口市和淅川縣的調(diào)研結(jié)果表明，當(dāng)前中線水源地保護(hù)投資主要依靠中央財(cái)政和地方配套資金。一方面，中央財(cái)政投資有限;另一方面，中線水源地43個(gè)區(qū)縣中有26個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，各項(xiàng)配套資金落實(shí)存在一定困難。以城鎮(zhèn)污水收集處理設(shè)施為例，由于缺乏長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)和管理資金，加上污水收集管網(wǎng)配套設(shè)施投入不足，中線水源地城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施實(shí)際運(yùn)行率不足50%。在這種單一的政府投資機(jī)制下，污染治理設(shè)施建設(shè)配套資金缺口大，政府“重建設(shè)、輕維護(hù)”現(xiàn)象突出，運(yùn)行期資金來(lái)源不明確，難以滿足中線水源地保護(hù)資金需求。因此，通過(guò)立法引導(dǎo)建立基于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的多元化投融資機(jī)制十分必要。

4 國(guó)外飲用水水源地保護(hù)立法現(xiàn)狀與經(jīng)驗(yàn)

飲用水水源地保護(hù)是世界各國(guó)共同關(guān)注的問(wèn)題。目前，國(guó)際上許多國(guó)家尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)建立了較為完善的法律［5，7］，對(duì)飲用水水源地進(jìn)行保護(hù)管理。

美國(guó)飲用水水源地保護(hù)工作開(kāi)展較早。1974年制定并分別于1986年和1996年2次修改的《安全飲用水法》和1977年修訂頒布的《清潔水法》，在聯(lián)邦層面形成了涵蓋評(píng)估、管理、保護(hù)在內(nèi)的完整的飲用水水源保護(hù)法律體系。此外，美國(guó)各州也制定了大量的飲用水水源地保護(hù)的法律、法規(guī)。這些法律的主要內(nèi)容包括:①建立聯(lián)邦與州政府以及各部門(mén)分工明確的管理體制;②建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度;③構(gòu)建飲用水水源突發(fā)事件應(yīng)急制度;④建立地下飲用水源保護(hù)制度;⑤制定飲用水水源評(píng)估制度;⑥完善水權(quán)交易制度，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;⑦突出各機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)及公眾參與作用;⑧建立嚴(yán)格的法律責(zé)任制度。

日本在飲用水源保護(hù)立法起步較早，立法體系也比較完善，相關(guān)法律包括《河川法》、《水污染防治法》、《水資源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》、《水資源開(kāi)發(fā)公團(tuán)法》及《水質(zhì)污染防止法》等。日本立法主要包括以下4方面:①明確對(duì)飲用水水源保護(hù)實(shí)行集中管理，管理權(quán)由國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施;②建立飲用水水源突發(fā)污染事故應(yīng)急處置制度;③制定飲用水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);④建立飲用水水質(zhì)監(jiān)測(cè)制度。

德國(guó)在飲用水水源保護(hù)區(qū)和地下飲用水水源保護(hù)立法方面有著較長(zhǎng)時(shí)間的理論研究和實(shí)踐。通過(guò)頒布《水法》、《地下水水源保護(hù)區(qū)條例》、《水庫(kù)水水源保護(hù)區(qū)條例》及《湖水水源保護(hù)區(qū)條例》等，形成了較為完善的飲用水水源地保護(hù)法規(guī)體系。德國(guó)飲用水水源保護(hù)區(qū)管理的一個(gè)特色是，法律規(guī)定了嚴(yán)格的飲用水水源保護(hù)區(qū)制度，包括水源保護(hù)區(qū)的建立程序、劃分方法、保護(hù)措施等。水源保護(hù)區(qū)劃分程序中強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c權(quán)，協(xié)調(diào)水廠與當(dāng)?shù)鼐用竦拿?水源保護(hù)區(qū)劃分方法上突出全流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的重要性，力爭(zhēng)將取水口所在流域全區(qū)劃定為水源保護(hù)區(qū)，至少包括流域區(qū)內(nèi)取水口上游區(qū);水源保護(hù)區(qū)的保護(hù)措施，由各地方政府結(jié)合本地情況制定和頒布。

綜上，國(guó)外通過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐在飲用水水源地保護(hù)法規(guī)方面取得了較好的經(jīng)驗(yàn)，如頒布專門(mén)的飲用水水源地保護(hù)法規(guī)，建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度、飲用水水質(zhì)監(jiān)測(cè)制度、應(yīng)急處置制度、嚴(yán)厲的違法責(zé)任追究制度等，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，制定飲用水水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，為我國(guó)飲用水水源地保護(hù)法規(guī)的建設(shè)和完善提供了借鑒。

5 完善中線水源地水質(zhì)保護(hù)法規(guī)的立法建議

南水北調(diào)中線一期工程已正式通水，中線水源地運(yùn)行期水質(zhì)安全保障備受政府、社會(huì)關(guān)注，因此，完善中線水源地保護(hù)法規(guī)及相關(guān)管理制度十分必要。建議在我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)體系和行政管理體制框架之下，借鑒國(guó)外飲用水水源地保護(hù)法規(guī)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中線水源地水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)和水源區(qū)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，對(duì)現(xiàn)行法規(guī)中有關(guān)飲用水水源地保護(hù)的一些規(guī)定進(jìn)一步完善和細(xì)化，制定專門(mén)的中線水源地水質(zhì)保護(hù)行政法規(guī)。

為此，提出以下立法建議。

5.1 中線水源地管理體制

中線水源地保護(hù)涉及“三省人民政府”和國(guó)務(wù)院多個(gè)部門(mén)，具有跨區(qū)域、跨部門(mén)的特殊性。為了達(dá)到綜合管理、提高效率和合作共贏的目的，中線水源區(qū)實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合、水資源保護(hù)與水污染防治綜合管理的體制模式可能是最佳選擇。因此，建議在現(xiàn)行《水法》、《水污染防治法》等法律框架下，實(shí)行中線水源區(qū)流域與區(qū)域、水資源保護(hù)與水污染防治綜合管理的體制，設(shè)立專門(mén)的南水北調(diào)中線水源綜合行政管理機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱“中線水源綜合管理機(jī)構(gòu)”)，建立由中線水源綜合管理機(jī)構(gòu)、“三省人民政府”和國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)組成的南水北調(diào)中線水源綜合管理聯(lián)席會(huì)議制度(以下簡(jiǎn)稱“中線水源綜合管理聯(lián)席會(huì)議制度”)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中線水源區(qū)保護(hù)監(jiān)督管理中的重大事項(xiàng);明確南水北調(diào)中線水源工程管理單位(以下簡(jiǎn)稱“中線水源管理單位”)，具體負(fù)責(zé)中線水源地水量、水質(zhì)監(jiān)測(cè)和消落帶保護(hù)管理工作。

5.2 中線水源保護(hù)區(qū)劃分與污染防治管理

按照依法依規(guī)、兼顧水質(zhì)安全與地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)用可行、便于管理的原則，由當(dāng)?shù)厥〖?jí)人民政府商中線水源綜合管理機(jī)構(gòu)提出方案，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。同時(shí)，提出中線水源二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)的嚴(yán)格保護(hù)措施，特別是加強(qiáng)對(duì)二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)水產(chǎn)養(yǎng)殖、港口碼頭、餐飲、旅游以及庫(kù)區(qū)消落帶和種植業(yè)的污染管理規(guī)定，提出詳細(xì)的防治措施。例如，在水域二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)，應(yīng)全面取締各類水上餐飲船只，禁止餐飲等經(jīng)營(yíng)活動(dòng);陸域保護(hù)區(qū)內(nèi)，餐飲服務(wù)單位、旅游景區(qū)應(yīng)配備污水、垃圾收集設(shè)施;對(duì)于庫(kù)區(qū)消落帶，規(guī)定中線水源工程管理單位應(yīng)科學(xué)規(guī)劃、實(shí)施庫(kù)區(qū)消落帶生態(tài)建設(shè)，嚴(yán)禁任何單位及個(gè)人在庫(kù)區(qū)消落帶從事耕種、養(yǎng)殖、放牧、挖沙等可能污染水源或影響水庫(kù)安全運(yùn)行的活動(dòng)。

5.3 中線水源地監(jiān)測(cè)預(yù)警與應(yīng)急管理

在中線水源綜合管理機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下，由中線水源管理單位負(fù)責(zé)建立中線水源地水量、水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。中線水源地縣級(jí)以上人民政府為本轄區(qū)中線水源環(huán)境污染應(yīng)急管理的責(zé)任主體。明確“三省人民政府”與中線水源綜合管理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立跨行政區(qū)域水污染事件應(yīng)急機(jī)制，編制中線水源地水污染防治應(yīng)急預(yù)案，協(xié)調(diào)跨行政區(qū)域水污染防治工作。規(guī)定“三省人民政府”應(yīng)會(huì)同中線水源綜合管理機(jī)構(gòu)定期對(duì)水源區(qū)尾礦庫(kù)安全隱患和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行聯(lián)合排查和評(píng)估，編制尾礦庫(kù)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案。

5.4 中線水源地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償

明確中線工程受水區(qū)省(直轄市)人民政府具有向水源區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，水源區(qū)縣級(jí)以上人民政府具有保護(hù)中線水源地水環(huán)境的責(zé)任。完善中線水源地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償制度，建立由中線水源區(qū)和受水區(qū)省(直轄市)人民政府共同參加的生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)席協(xié)商制度，建立生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制，制定切實(shí)可行的補(bǔ)償方案。設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，實(shí)行生態(tài)項(xiàng)目扶持補(bǔ)助和財(cái)力性轉(zhuǎn)移補(bǔ)償。按照“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利雙贏”的原則，實(shí)施全方位、多形式、寬領(lǐng)域的對(duì)口支援。建立完善的核查審計(jì)制度，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行實(shí)施全方位的核查審計(jì)監(jiān)督，確保生態(tài)補(bǔ)償資金的足額征收、合理發(fā)放和?？顚Ｓ?。構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償基金使用績(jī)效考核體系，提高補(bǔ)償資金使用效率和效果。

5.5 中線水源地環(huán)境信息共享、公開(kāi)和公眾參與

在中線水源綜合管理聯(lián)席會(huì)議制度模式下，規(guī)定由“三省人民政府”與中線水源綜合管理機(jī)構(gòu)建立污染源、水量、水質(zhì)等監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，組建環(huán)境信息共享平臺(tái);明確由中線水源綜合管理機(jī)構(gòu)定期發(fā)布中線水源地環(huán)境信息公報(bào)，依法公開(kāi)水環(huán)境質(zhì)量和水污染突發(fā)事件，與水環(huán)境保護(hù)有關(guān)的行政許可和行政處罰，排污費(fèi)的征收和使用，水環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)情況，水污染物排放限期治理情況等信息。同時(shí)要求重點(diǎn)排污單位如實(shí)向社會(huì)公開(kāi)其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，接受社會(huì)監(jiān)督。

明確公眾有權(quán)對(duì)實(shí)施污染中線水源地水環(huán)境行為的單位和個(gè)人進(jìn)行舉報(bào)，有權(quán)對(duì)不履行或未正確履行監(jiān)督管理職責(zé)的行政主管部門(mén)進(jìn)行舉報(bào)，有權(quán)對(duì)中線水源地保護(hù)的決策活動(dòng)提出意見(jiàn)和建議，有權(quán)申請(qǐng)獲取中線水源地的相關(guān)環(huán)境信息;負(fù)有中線水源地保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的政府及其相關(guān)部門(mén)接到公眾舉報(bào)，應(yīng)依法及時(shí)處理或予以答復(fù)。同時(shí)規(guī)定符合法定要求的環(huán)保組織可對(duì)污染中線水源地水環(huán)境的行為向當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

5.6 中線水源地保護(hù)的法律責(zé)任

強(qiáng)化相關(guān)法律責(zé)任及處罰力度。對(duì)危害中線水源地水質(zhì)安全的違法排污行為(包括工礦企業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、船舶、碼頭、旅游、餐飲等違法排放污染物)且拒不改正的，實(shí)施按日連續(xù)處罰;違法行為情節(jié)嚴(yán)重、但尚未構(gòu)成犯罪的適用行政拘留;對(duì)不履行或違法履行監(jiān)督管理職責(zé)的行政部門(mén)及其責(zé)任人給予行政處分，造成嚴(yán)重后果的，對(duì)行政部門(mén)主要負(fù)責(zé)人給予免職;對(duì)構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

5.7 中線水源地保護(hù)經(jīng)費(fèi)投入保障

明確建立國(guó)家財(cái)政直接投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，穩(wěn)步提高中線水源保護(hù)政府投入，加大對(duì)中線水源區(qū)城鎮(zhèn)生活垃圾和污水處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)、水土流失治理、面源污染控制、退耕還林和天然林保護(hù)等方面的支持力度，進(jìn)一步提高中央、省補(bǔ)助資金比例。在中線工程供水收取的水費(fèi)中，設(shè)立專門(mén)用于中線水源地保護(hù)的基金。完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，構(gòu)建多元化投融資機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本加大對(duì)中線水源地保護(hù)的投入力度。

6 結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)中線水源地保護(hù)法規(guī)體系及相關(guān)法規(guī)規(guī)定的分析，指出現(xiàn)行法規(guī)針對(duì)中線水源地保護(hù)的規(guī)定存在系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和可操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。

針對(duì)中線水源地水質(zhì)保護(hù)法規(guī)建設(shè)的必要性和緊迫性，建議在我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)體系和行政管理體制框架之下，結(jié)合中線水源地實(shí)際，提出了中線水源地保護(hù)行政法規(guī)的立法建議，重點(diǎn)完善中線水源地管理體制、水源保護(hù)區(qū)劃分與污染防治、監(jiān)測(cè)預(yù)警與應(yīng)急管理、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境信息共享與公眾參與、法律責(zé)任、保護(hù)經(jīng)費(fèi)投入等方面的規(guī)定。

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