實踐與探索：政府購買社會組織服務(wù)的成效分析※——以杭州、天津、武漢三地為描述對象

○ 崔光勝 段平平

政府向社會組織購買公共服務(wù)，在我國方興未艾，既有中央政府的政策支持，也有各地政府的積極實踐與探索，還有廣大社會組織和公眾的熱情參與。這些力量推動著我國政府購買社會組織公共服務(wù)不斷向前發(fā)展。在全國各地的廣泛開展中，杭州、天津、武漢三地的實踐頗有特色，這些經(jīng)驗將對我國政府購買公共服務(wù)產(chǎn)生重要的影響。

一、政府向社會組織購買公共服務(wù)的政策依據(jù)

（一）全國性的政策文件

一般認(rèn)為，2013年9月，由國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，是我國中央政府出臺的關(guān)于全國性的標(biāo)志性文件，該文件提出了政府購買服務(wù)的四大基本原則：（1）積極穩(wěn)妥，有序?qū)嵤?；?）科學(xué)安排，注重實效；（3）公開擇優(yōu)，以事定費；（4）改革創(chuàng)新，完善機制。文件還對購買主體以及承接服務(wù)的主體進行了相關(guān)規(guī)定，對政府購買的服務(wù)內(nèi)容也要求體現(xiàn)其公益性和公共性，對適合由社會力量承擔(dān)的公共服務(wù)可交由社會力量去承擔(dān)，不允許購買不適合社會力量承擔(dān)的服務(wù)和不屬于政府職責(zé)范疇內(nèi)的服務(wù)。

2015年1月4日，國家財政部、民政部和國家工商總局共同發(fā)布了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，此辦法中提出了一個對購買服務(wù)工作的新要求，即為了避免出現(xiàn)政府花錢購買服務(wù)、財政撥款養(yǎng)人的現(xiàn)象，對承接了政府購買服務(wù)的事業(yè)單位，按照“費隨事轉(zhuǎn)”的原則調(diào)整財政預(yù)算方式[1]。理論界認(rèn)為，此項政策對政府購買服務(wù)工作與事業(yè)單位改革提出了新要求。

2015年5月，文化部、財政部、新聞出版廣電總局和體育總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》，文件對政府購買公共文化服務(wù)制定了指導(dǎo)性的目錄，并要求各地方政府根據(jù)本地的實際情況制定具體的購買目錄。文件的最大亮點是，提出要完善購買機制，建議以項目選定、信息發(fā)布、組織采購、項目監(jiān)管、績效評價為主要內(nèi)容的規(guī)范化購買流程。

（二）地方性的政策文件

可以說，地方政府的實踐探索更早于中央政府的文件精神，并且，這些文件精神在實踐中發(fā)揮了積極的指導(dǎo)作用，杭州、天津、武漢三地的實踐情況，就是一個很好的例證。

1.杭州市政府購買社會組織服務(wù)的政策推進

2010年11月，杭州市下發(fā)了《關(guān)于政府購買社會組織服務(wù)指導(dǎo)意見》，提出杭州市政府將向社會組織購買八大類服務(wù)，在購買過程中要遵循如下原則：一是要用公開競爭的方式選擇服務(wù)提供機構(gòu)，這些機構(gòu)可以是非營利的社會組織，也可以是營利性的社會組織；二是要強調(diào)公眾的監(jiān)督；三是要制定服務(wù)機構(gòu)的選擇標(biāo)準(zhǔn)；四是要對選擇結(jié)果公開透明化，允許公眾對任何違法行為進行檢舉監(jiān)督。

2010年12月，杭州市政府為了規(guī)范社會組織的評估，又頒布了《杭州市社會組織評估實施辦法》，規(guī)定杭州市政府通過公開招標(biāo)的方式選擇第三方評估機構(gòu)，由第三方機構(gòu)對社會組織進行評估，并設(shè)立社會組織評估委員會負(fù)責(zé)評估的審定工作。2012年杭州市西湖區(qū)出臺了《關(guān)于發(fā)展和規(guī)范社會組織建設(shè)的實施意見》及相關(guān)配套方案，從政策、資金等方面扶持社會組織的發(fā)展。方案還提出要探索政府購買社會組織服務(wù)的機制，要求通過公開招標(biāo)、項目委托等方式，把公共服務(wù)委托給信譽高、評價好的社會組織，從而提高社會公共服務(wù)的水平。接著，該區(qū)在2013年又草擬了《西湖區(qū)關(guān)于推進政府購買社會組織服務(wù)的指導(dǎo)意見》、《西湖區(qū)關(guān)于評估政府購買社會組織服務(wù)的方案》和《西湖區(qū)關(guān)于推進政府購買社會組織服務(wù)的試點方案》等三個文件，初步擬定政府將每年安排60萬元資金用于購買服務(wù)。這一系列政策的出臺，大大推進了西湖區(qū)的政府購買服務(wù)工作。

2.天津市政府購買社會組織服務(wù)的政策支持

2014年1月，天津市出臺了《天津市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市財政局關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)管理辦法的通知》，該通知指出，在民政部依法登記或者由國務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的社會組織，為承接政府購買服務(wù)的主體。對于政府購買社會組織服務(wù)的資金管理，天津市政府以財政資金為引導(dǎo)，設(shè)立專項資金，對于新設(shè)立服務(wù)于市社會福利、社會慈善的社會組織給予一次性補助，對于服務(wù)績效較好、評價較高的社會組織采取“以獎代補”的方式給予資助。天津市政府還擬定了《天津市福利彩票公益金支持社會組織公益項目管理辦法》，建立健全了公益項目審核、管理、考核等工作制度。

2014年3月，天津市民政局、財政局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村困難老年人居家養(yǎng)老服務(wù)（護理）政府補貼試點工作的通知》，并在武清區(qū)、寧河縣、靜?？h首先開展了試點工作。在補貼政策方面，政府將按照補貼對象需照料的程度，分為輕、中、重三個等級，并根據(jù)不同的等級，政府分別給予每人每個月100元、150元和200元的補貼標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f，試點工作把農(nóng)村困難老年人納入天津市居家養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)補貼范圍，保證了城鄉(xiāng)所有老人能切實享受到政府補貼帶來的實惠。

2014年8月，天津市公布了《2015年天津市政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》，其中購買的養(yǎng)老服務(wù)達(dá)10項，比上一年增加一項。這些項目主要包括：失智失能老人養(yǎng)老服務(wù)、老年人身體評估、基本養(yǎng)老服務(wù)、臨終關(guān)懷等。其中臨終關(guān)懷是首次被列為政府購買的服務(wù)（見表1）。

表1 天津市政府購買社會組織服務(wù)相關(guān)政策

3.武漢市政府購買社會組織服務(wù)的政策措施

2013年6月25日，武漢市政府頒布了《武漢市政府購買社會工作服務(wù)實施辦法（試行）》，這是武漢第一次以文件的形式發(fā)布政府購買社會組織服務(wù)的購買原則、購買內(nèi)容、購買程序等，文件列出了有資格參與購買服務(wù)的購買主體與承接主體，以及承接主體所具備的條件。同年11月，武漢市民政局又下發(fā)了《市民政局關(guān)于支持社會組織參與社會公共服務(wù)的通知》，通知指出，市民政局將會同市財政局，從社會福利基金中安排專項資金支持社會組織參與社會公共服務(wù)；文件規(guī)定了承接社會公共服務(wù)的社會組織資質(zhì)條件。

2014年1月，武漢市通過了《關(guān)于加快推行政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見（試行）》，其中涉及126項購買服務(wù)，有79項為民生服務(wù)項目，服務(wù)內(nèi)容涉及五大類：基本公共服務(wù)事項、社會公共事務(wù)服務(wù)事項、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項、技術(shù)服務(wù)事項和政府履職所需輔助性事項。這些文件的發(fā)布，在社會上產(chǎn)生巨大影響，許多社會組織躍躍欲試，紛紛議定項目書，承接政府的公共服務(wù)。

二、當(dāng)前政府購買社會組織服務(wù)的內(nèi)容選擇

各地方政府向社會組織購買服務(wù)的主要內(nèi)容，分為兩類，即一般性的公共服務(wù)和行業(yè)性公共服務(wù)。一般性的公共服務(wù)包含養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、教育服務(wù)等；行業(yè)性公共服務(wù)主要指政府履行職責(zé)所需要的服務(wù)，具有行業(yè)特點的專業(yè)性服務(wù)。

（一）一般性的公共服務(wù)

到目前為止，杭州市政府向社會組織購買了8種服務(wù)，其中一般性的公共服務(wù)主要有：公共衛(wèi)生服務(wù)、公共就業(yè)服務(wù)、教育服務(wù)、公共文化體育服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、公共交通服務(wù)（見表2）。

表2 杭州市政府購買社會組織服務(wù)的內(nèi)容（一般性公共服務(wù)）

天津市政府向社會力量開放了“六類公共服務(wù)”的購買，其中一般性的公共服務(wù)包括基本公共服務(wù)事項和社會管理服務(wù)事項（見表3）。

表3 天津市政府購買社會組織服務(wù)的內(nèi)容（一般性公共服務(wù)）

武漢市政府向社會組織購買服務(wù)的探索較晚，其購買的服務(wù)內(nèi)容主要分為五大類：城市流動人口社會融入計劃、農(nóng)村留守人員社會保護計劃、老年人殘疾人社會照顧計劃、特殊群體社會關(guān)愛計劃、受災(zāi)群眾生活重建計劃（見表4）。

表4 武漢市政府購買社會組織服務(wù)的內(nèi)容（一般性公共服務(wù)）

總體上看，在國務(wù)院《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中，也對購買服務(wù)的內(nèi)容做了規(guī)定，如對教育、就業(yè)、社保、住房保障等服務(wù)，要求加大政府購買的力度。各地方政府在購買一般性公共服務(wù)中，所涉及的領(lǐng)域與全國性的政策文件基本一致。

（二）行業(yè)性的公共服務(wù)

杭州市政府向社會組織購買的行業(yè)性公共服務(wù)主要包括：法律服務(wù)，如法律調(diào)解、法律知識宣傳服務(wù)等；公共設(shè)施維護、環(huán)境維護等服務(wù)（見表5）。

表5 杭州市政府購買社會組織服務(wù)（行業(yè)性公共服務(wù)）

天津市政府購買的行業(yè)性公共服務(wù)，主要包含行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項、技術(shù)服務(wù)事項、機關(guān)后勤服務(wù)事項、政府履行職責(zé)所需要的輔助性事項等（見表6）。

表6 天津市政府購買社會組織服務(wù)（行業(yè)性公共服務(wù)）

在行業(yè)性的公共服務(wù)購買方面，武漢市政府計劃購買的項目雖然不多，但其中最具代表性的有武漢市民政局向江漢大學(xué)社工評估中心購買社會組織評估服務(wù)，即通過公開招標(biāo)方式，把武漢市200多家社會組織的評估工作交給中標(biāo)的單位，其做法在全國都算是創(chuàng)新性的（見表7）。

表7 武漢市政府購買社會組織服務(wù)（行業(yè)性公共服務(wù)）

按照國家的政策性文件，對行業(yè)性服務(wù)要充分發(fā)揮社會力量的作用，凡是能由社會力量去承擔(dān)的，都可以交由社會力量承擔(dān)。上述三地政府在購買行業(yè)性服務(wù)中，把能交給社會組織承擔(dān)的服務(wù)，都以委托、承包、合同等形式交予社會組織去提供。

三、政府購買社會組織服務(wù)需要把握的幾個問題

（一）要注重政府職能重塑

政府職能是政府一定時期在經(jīng)濟、政治、文化、社會等眾多領(lǐng)域所發(fā)揮的職責(zé)和作用，它決定了政府的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和管理方式，是政府的根本目的和發(fā)展方向，公共服務(wù)職能是檢驗政府職能的核心標(biāo)準(zhǔn)[2]。政府職能重塑要求政府轉(zhuǎn)變管理方式，變劃槳為掌舵。堅持政府職能重塑能保證我國在提供公共服務(wù)中，政府不再是直接的提供者，而是通過制定法律法規(guī)，完善制度機制，實現(xiàn)由社會組織向公眾提供服務(wù)，政府從微觀管理轉(zhuǎn)變到宏觀管理。

注重政府職能重塑，可以促使政府不斷創(chuàng)新公共服務(wù)管理方式，改變以往政府作為公共服務(wù)提供的唯一主體，改變公共服務(wù)低效、壟斷的局面，充分發(fā)揮市場的配置優(yōu)勢，不斷完善公共服務(wù)。政府職能重塑的思路，能讓政府積極探索提供公共服務(wù)滿足公眾需求的多種模式，政府不僅僅可以向社會組織購買服務(wù)，凡是有能力提供公共服務(wù)的社會力量都可以成為購買對象，引導(dǎo)社會力量和公眾共同參與。

（二）要堅持政府主導(dǎo)

20世紀(jì)80年代，公共行政學(xué)領(lǐng)域興起了一種新的理論——多中心供給理論，即在公共服務(wù)領(lǐng)域要建立一種多元化的供給結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮政府力量、社會力量、市場力量、公眾力量，從而建立起公共服務(wù)供給主體多元參與的供給機制[3]。這種治理理念可以避免單一權(quán)威模式下政府為唯一主體而產(chǎn)生的種種弊端，保證公共服務(wù)的均等化和結(jié)構(gòu)平衡，實現(xiàn)公共決策的科學(xué)性。

公共服務(wù)的非競爭性和非排它性注定了政府在公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)地位，強調(diào)多元參與并不意味著政府在公共服務(wù)供給中不作為，政府的主導(dǎo)地位要求其要“有所為有所不為”。政府應(yīng)從直接供給轉(zhuǎn)為間接管理，如完善財政體制，加大公共服務(wù)的財政投入力度，制定相關(guān)的政策法規(guī)，完善績效評估機制來制約多供給主體的行為。政府向社會組織購買服務(wù)中要堅持政府的主導(dǎo)地位，發(fā)揮政府在制定法規(guī)、財政投入、建立績效評估機制中的優(yōu)勢作用，規(guī)范與約束社會力量在供給公共服務(wù)中的行為，保證公共服務(wù)的質(zhì)量和效果。

（三）要加強社會力量協(xié)同

公共服務(wù)供給中不僅要重視政府部門的主導(dǎo)作用，還要強調(diào)第三部門的協(xié)同參與。第三部門的加入不僅可以增加供給總量，滿足多領(lǐng)域多層次的需求，而且可以彌補政府失靈和市場失靈所帶來的空缺。向社會組織購買服務(wù)，是我國政府開啟“合作式治理”的新局面，在此關(guān)系中，政府與第三部門是基于公共利益的合作關(guān)系，政府一方面制定法律法規(guī)來規(guī)范第三部門的行為，另一方面要促進第三部門的發(fā)展，從政策上降低第三部門的準(zhǔn)入門檻、經(jīng)濟上給予稅收優(yōu)惠等[4]。作為第三部門也應(yīng)當(dāng)自覺加強自我建設(shè)，提升服務(wù)承接供給能力，保證公共服務(wù)的質(zhì)量。公眾是公共服務(wù)的受益群體，也是公共服務(wù)效果的直接反饋主體，政府提供公共服務(wù)的首要目的是滿足公眾的需求，呼吁公眾加入到公共服務(wù)的供給中，能更好地了解其需求，增強公共服務(wù)的效果。

（四）要堅持公共財政統(tǒng)一性原則

公共財政的實質(zhì)是為了滿足公共需求，彌補市場機制在公共產(chǎn)品的分配和維護宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定等方面的失靈。我國政府向社會組織購買公共服務(wù)要堅持公共財政統(tǒng)一原則，即購買經(jīng)費要統(tǒng)一納入財政預(yù)算，各級政府要統(tǒng)一實現(xiàn)財力均等化。我國各級政府為了保證更好地提供公共服務(wù)，需要健全公共財政制度，規(guī)范和完善現(xiàn)行的財政管理方式，調(diào)整財政支出，把更多的財政收入投入到公共服務(wù)中。

堅持公共財政的統(tǒng)一性是政府購買社會組織服務(wù)財政支出的保障，是推進購買行為順利開展的前提，能有效避免立項不撥款，購買無法進行的現(xiàn)象。并且隨著政府提供公共服務(wù)的增多而增加的資金也應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算管理列入財政預(yù)算。

[1]曾金華.政府購買社會服務(wù)得商機[N].經(jīng)濟日報，2014-01-05.

[2]林靜.公共服務(wù)型政府視域下的政府職能重塑[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2015，（5）.

[3]陳世偉.我國農(nóng)村公共服務(wù)供給主體多元參與機制構(gòu)建研究[J].求實，2010，（1）.

[4]劉社欣,羅希明.論馬克思的實踐合理性[J].求實，2014，（3）.