學者縱論特大城市社會治理

◎本刊記者 梁平 葉曉婷

（本文攝影：王啟庚）

清華大學最近召開了“城鎮(zhèn)化與特大城市社會治理”學術論壇，學者圍繞“城鎮(zhèn)化與特大城市人口管理”“社會治理與清河試驗”“特大城市公共安全與應急管理”等題目，進行了論述與點評，傳遞了不少有決策參考價值的數據與觀點。

以“城鎮(zhèn)化與特大城市社會治理”為主題的“北京市社會學學會2014年學術前沿論壇暨鄭杭生教授追思會”，2014年12月21日在清華大學熊知行樓舉行。此次論壇傳遞了大量有決策參考價值的數據、分析與觀點。與許多學術研討會不同的是，參會的十幾位專家學者在會議的前半程，紛紛講述了剛于2014年11月9日因病離世的我國社會學界泰斗級教授鄭杭生治學為人的故事。而有關城鎮(zhèn)化的研究，正是中國人民大學原副校長、享年79歲的鄭杭生教授生前非常關注并做了大量研究的領域。

公共服務別再糾結于“流動”與“本地”

中國人民大學社會與人口學院院長翟振武教授的報告題目，是《城市化與特大城市人口治理》。記者了解到，據2014年11月國務院發(fā)布的《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》，“特大城市”被定義為“500萬以上人口的城市”，而原標準是“100萬以上人口”。這樣一來，我國的特大城市由原來的140個城市，減至16個。城鎮(zhèn)人口（常住人口）占總人口的比重叫“城市化率”。翟振武披露，目前我國的城市化率達到了53%，而流動人口約有2.5億人，每年以近1000萬人的速度增長。未來規(guī)劃城市化率將達到百分七八十，這意味著將來有近12億人長期住在城里。

以北京為例，這座特大城市的流動人口接近一半。出于這一原因，翟教授認為，中國的這種城市化不同于真正意義上的城市化，而是“半城市化”或“注水城市化”。翟振武分析說，現在的流動人口呈現明顯的家庭化、居住長期化趨勢。據對全國106個城市連續(xù)追蹤調查顯示，16 ～59周歲的已婚流動人口中有84.5%與配偶一同流動。所以，“如今的流動人口其實不怎么流動了，工作也不頻繁更換，越來越穩(wěn)定化、家庭化”。

針對這一“新常態(tài)”，翟振武教授建議決策機構，應轉變理念，梳理政策，按照“常住”或“永久”的標準，為所有常住人口提供公共服務和管理，不要再糾結于“流動”與“本地”。例如，現在還把流動兒童視為“外地的”、“外來的”，認為他們遲早要“回去”。而現實是，這些流動兒童生長在城市，已經成了“城里娃”，他們沒有地方“回去”，也不會回去了。我們的公共政策制定者必須清醒地認識到這一點。

翟教授還透露了一個令人驚訝的信息：據調查，流動人口中的人均受教育年限高于全國平均水平。

中國人民大學社會與人口學院院長翟振武教授

國家行政學院應急管理培訓中心主任龔維斌教授

中國社科院社會學所所長陳光金

中國社會學會會長、清華大學社會科學學院院長李強教授

清華大學社會學系副教授鄭路

最高等級的風險是“社會失序”

國家行政學院應急管理培訓中心主任龔維斌教授，則圍繞“特大城市公共安全與應急管理”的題目展開論述。

龔教授說，城市越發(fā)達，人口越多，脆弱性越強，不穩(wěn)定性越強，風險越高。龔維斌介紹，社會治理主要分成兩部分，一是常態(tài)治理，二是非常態(tài)治理。非常態(tài)治理包括四類，一是地震、泥石流、海嘯等自然災害突發(fā)事件；二是事故災難，如交通生產、沉船、空難等；三是公共衛(wèi)生，如非典、禽流感、食品藥品安全等；四是社會治安事件，包括恐怖襲擊、群體性事件。

龔維斌介紹，美國“9·11”事件之后，我們發(fā)現應急管理、處理突發(fā)事件是我國的一個空白點。中國人民大學公共管理學院行政學系的兩位老師曾寫了《危機狀態(tài)下的政府管理》，當時就這么一本書，沒有第二本了。

后來“非典”的暴發(fā)更提出了一個非常重要的問題：我們在緊急狀態(tài)下怎樣去保護百姓的生命安全，政府應該怎樣有效地應對這種巨大的社會危機？應該說當時很沒有經驗，手足無措，導致北京市市長被撤職。此后國內外發(fā)生了一系列突發(fā)事件，都給我們敲響了警鐘。如2008年南方發(fā)生了特大雨雪冰凍災害，大家看到的是交通線上的影響，但是真正影響大的是城市管理。比如廣州市火車站當天聚集了20萬人，如果不及時疏散，就有可能發(fā)生踩踏、騷亂，甚至凍死凍傷。湖南郴州當時斷電一個星期，郴州市長就擔心這座城市會變成一座黑城，一座亂城。

“我們現在在研究，北京市這樣的特大城市面臨的最大公共安全風險是什么？每時每刻有一百萬乘客在地下輸送的地鐵如果受到恐怖襲擊怎么辦？如果發(fā)生地震等自然災害怎么辦？要居安思危。交通中斷怎么辦？停氣了怎么辦？ ”2011年一場雪，導致北京市交通險些癱瘓，2012年“7·21”大雨死了79人……這些風險必須有一套應急機制。而最高等級的風險是一旦出了事情，百姓不信政府，造成社會失序。所以發(fā)生突發(fā)事件后的信息公開、透明非常重要。

公共支出僅三成用于社會發(fā)展

中國社科院社會學所所長陳光金，介紹了在經濟發(fā)展新常態(tài)的情況下，社會發(fā)展將面臨的挑戰(zhàn)。他談到，新常態(tài)下的經濟增長速度將下降為7%左右，而且得消除過剩產能，會對就業(yè)、財政收入、居民收入產生沖擊。除了挖掘、培育新的消費增長外，經濟增長戰(zhàn)略選擇的重點，在于加大社會領域發(fā)展的投資，比如城鄉(xiāng)基礎設施、文教衛(wèi)生、社會保障、住房保障、養(yǎng)老服務等?！斑@些領域不發(fā)展，經濟新常態(tài)就難以維持?！?/p>

陳光金認為，應該改變公共財政支出結構?！艾F代政府的公共支出里應有約60%左右用于社會發(fā)展，但我國現在只有約35%?！眹覒嵘绫Ｋ?，提高社會保障體系的運行效率，減少運行中的各種社會成本，包括腐敗成本。他還強調，要強化社會組織的發(fā)展，擴大社會自我調節(jié)和治理的空間，讓社區(qū)自治回歸本位。

“社會管理”與“社會治理”

中國社會學會會長、清華大學社會科學學院院長李強教授，在會上透露了清華大學師生正在做的一個課題——“清河實驗”。李強在《城市社會治理與清河實驗》的演講中提到，“社會管理”與“社會治理”雖然只是一字之差，但是內涵完全不同?！吧鐣卫怼钡暮诵氖亲屓w公眾參與進來，激發(fā)社會活力。

其實，早在1928年，燕京大學社會學家楊開道和許仕廉，就組織學生進行了北京郊區(qū)的“清河實驗”，對清河的歷史、地理與環(huán)境、人口、婚姻家庭、經濟組織、政治、教育、宗教等方面進行調查，寫出了一系列調查報告。李強團隊的實驗顯然有著歷史的傳承。

清河街道位于北京市海淀區(qū)東北部，常住戶籍人口近3萬戶，7.4萬人，另有外來人口8.4萬人。李強的研究團隊選擇了3個實驗點，分別是老毛紡廠單位大院型老社區(qū)、高檔商品房社區(qū)和混合型社區(qū)。他們嘗試在社區(qū)建立議事委員會（起到議事和監(jiān)督功能），兩星期開一次會，收集居民的意愿、需求，再告訴居委會，由居委會與街道一起想辦法處理或改變。他們的調研證明，三個社區(qū)的居民都有很強的參與積極性。

李強還梳理了中國的社會治理史，如封建社會以皇權、家族、宗族式的管理方式為主，中國共產黨執(zhí)政后，成功地把政權建在基層，與百姓直接接軌，整合了中國社會?！暗?，完全由黨和政府主導的模式顯然有其不足，一切都是政府包辦，吃飯、穿衣都是糧票、布票，結果造成了一切都是依賴于政府，老百姓只是等待和依靠，社會失去了活力?！彼裕诮裉焓袌鼋洕木置嫦?，政府需要厘清它所承擔責任的邊界，政府不可能包辦一切，社會需要再組織，“實現政府治理與社會自我調節(jié)居民自治良性互動”。

怎樣激發(fā)社會活力呢？李強提出需要從基層治理入手。居民對于把自己生活的小區(qū)建設成宜居和諧的社區(qū)有強大的參與動力，特別是住房市場化后，業(yè)主們對于自己的住房和小區(qū)建設都異常關心，所以，應充分發(fā)揮社區(qū)中的一切積極因素。李強認為，社區(qū)治理是社會治理的主要抓手，他的團隊正在做的“清河實驗”，就是試圖建立社區(qū)治理的創(chuàng)新模式。

官方數據能公開的都應開放

清華大學社會學系副教授鄭路在會上指出，從社會治理角度看，應讓市場的力量幫助政府做事，發(fā)揮社會的活力。比如說NGO，在一些國家包括臺灣地區(qū)發(fā)生自然災害的時候，最先到場的往往是民間慈善機構等民間組織，而不是政府。美國谷歌在2009年預測流感的時候，比美國疾控中心還要提前兩周就知道，成為影響非常深遠的公共健康衛(wèi)生事件。百度春節(jié)時用百度地圖來看人口遷徙大數據，這其實都給我們研究公共安全、應急管理提供了很好的思路。很多決策是要在數據基礎上做的，但是許多管理部門把數據看得太緊了，收集那么多數據都當寶貝一樣放著、浪費著?，F在在網上查一下，可以看到美國從聯邦政府到地方政府各種各樣的數據都在開放，學術機構也好，技術公司也好，互聯網公司也好，都在用這些數據研究公共健康問題、自然災害問題，這可以幫政府和社會解決很多問題。