試論歐盟民族政策的特點(diǎn)及其影響

【摘要】作為多民族共同體的歐盟，為了消除內(nèi)部種族主義和極右勢力對歐洲一體化發(fā)展事業(yè)產(chǎn)生的負(fù)面影響，歐盟制定了一系列條約和法令來反對民族歧視，保障少數(shù)民族的權(quán)益。雖然歐盟沒有出臺專門的法案具體制定民族政策，但歐盟制定的公約、標(biāo)準(zhǔn)、條約等正式文件中包含有大量的關(guān)于少數(shù)民族問題的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上形成了歐盟的民族政策。歐盟民族政策主要有三方面的特點(diǎn)：一是采用平等的原則賦予少數(shù)民族均等化權(quán)利，不對少數(shù)民族進(jìn)行特別優(yōu)待;二是重點(diǎn)保障少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)權(quán)益和文化權(quán)益，對少數(shù)民族的政治權(quán)利較少涉及;三是對少數(shù)民族權(quán)利的保護(hù)多為原則性的規(guī)定，對違反行為缺乏強(qiáng)制性的措施。盡管歐盟民族政策存在執(zhí)行力不強(qiáng)、忽視少數(shù)民族政治權(quán)利的保護(hù)等問題及缺陷，但在保障少數(shù)民族平等就業(yè)權(quán)益，反對種族歧視，打擊歐洲民族主義勢力，推動(dòng)少數(shù)民族社會(huì)參與等方面起到了重要作用，從而為歐洲一體化的深入發(fā)展提供了制度保障。

【關(guān)鍵詞】歐盟;民族政策;少數(shù)民族

【作者】田燁，河南大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、河南省高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地河南大學(xué)猶太-以色列研究中心博士后。河南開封，475001

【中圖分類號】D75062【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1004-454X（2015）05-0043-008

A TENTATIVE APPROACH TO THE CHARACTERISTICS

AND INFLUENCE OF THE EUROPEAN UNIONS

MINORITY POLICIES

Tian Ye

Abstract： As a multi-ethnic community， the European Union （EU） has made a series of treaties and laws against ethnic discrimination，and protects the rights and interests of minority in order to solve the negative effects of internal racism and ultra right forces of European integrationAlthough the EU has not made the special bill about ethic policy，there are a lot of regulations regarding minority issues in the conventions， standards， treaties and other official documents of EU. These have formulated the EUs ethnic policy There are three characteristics of the EUs minority policies，the first is to endow minority equal rights rather than special favorable treatment by the principle of equality; the second is to guarantee of economic rights and cultural rights of ethnic minorities particularly， little has been dealt with political rights of ethnic minorities; the third is the protection of the rights of ethnic minorities for provisions in principle， lacking of compulsory measures in dealing with the violating behavior. Although the EUs minority polices has some problems and shortcomings， such as the weak executive power and the ignorance to the protection of minority political rights，it plays important roles in the protection of equal rights of ethnic minorities in occupation， in the fight against racial discrimination and European nationalism， and in promoting ethnic social participation. It provides the institutional guarantee for the further development of European integration

Key Words： European Union;minority policies;minority

歐洲是現(xiàn)代民族國家的發(fā)源地，在“后民族結(jié)構(gòu)”中，歐盟采取了“超越民族國家”的管理模式，將“想象共同體”（Imagined Communities）[1]6——民族國家進(jìn)行重新組合，但這種組合模式并沒有改變歐盟由多個(gè)民族國家組成的事實(shí)。雖然歐洲一體化成就斐然，為區(qū)域性組織以及多民族國家的民族整合提供了可供借鑒的模式和經(jīng)驗(yàn)，但歐洲一體化本身也蘊(yùn)藏著危機(jī)，隨著歐盟統(tǒng)一市場的形成與完善，歐盟區(qū)域內(nèi)人口流動(dòng)越來越大，民族交往愈加頻繁，移民問題愈顯突出，引起了一些成員國內(nèi)極右勢力和民族主義勢力的興起。從20世紀(jì)90年代以來，極右勢力和民族主義勢力在歐洲掀起了三次高潮，他們歧視少數(shù)民族，宣揚(yáng)種族主義，反對歐洲一體化。這種情況不僅對歐盟成員國的政治經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生了影響，而且阻礙了歐洲一體化的深入發(fā)展。為了妥善解決民族問題，歐盟的前身歐共體及歐盟制定了一些民族政策，這些民族政策主要體現(xiàn)在一些公約、標(biāo)準(zhǔn)、條約等對成員國具有一定的約束性的正式文件中，以此保護(hù)少數(shù)民族的權(quán)利，促進(jìn)少數(shù)民族融入歐洲社會(huì)，為歐洲一體化的深入發(fā)展提供制度保障。

一、歐盟民族政策的內(nèi)容

生活在歐洲的民族眾多，民族構(gòu)成十分復(fù)雜，既有傳統(tǒng)的單一民族國家，也有多民族國家。歐洲對于少數(shù)民族（National Minorities）的界定，主要指屬于民族或種族、宗教、語言的少數(shù)人（Minority）。[2]24歐洲委員會(huì)的咨詢議會(huì)曾對少數(shù)民族進(jìn)行過具體定義，認(rèn)為少數(shù)民族具有五方面的特征：一是具有該國的公民身份并在該國長期居住;二是與該國保持長期、穩(wěn)定和持久的關(guān)系;三是具有不同的種族、文化、宗教和語言方面的特征;四是具有一定的代表性，盡管在數(shù)量上少于該國或該國所在地區(qū)其他人口;五是在文化、傳統(tǒng)、宗教和語言方面具有共同特性。[3]這個(gè)定義為界定歐洲的少數(shù)民族提供了依據(jù)。

對于少數(shù)民族及其由此產(chǎn)生的民族問題，歐洲歷史上不同時(shí)期有著不同的民族政策。英國學(xué)者安東尼·歐科克（Antony Alcock）曾將歐洲歷史上的民族政策劃分為五個(gè)時(shí)期：從16世紀(jì)的宗教改革運(yùn)動(dòng)到1789年法國大革命為第一個(gè)時(shí)期，這一時(shí)期民族政策的重點(diǎn)是保護(hù)有著不同宗教信仰少數(shù)民族群體;從法國大革命到第二次世界大戰(zhàn)為第二個(gè)時(shí)期，這一時(shí)期民族政策的重點(diǎn)是保護(hù)有著特殊語言的少數(shù)民族群體;從二戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)60年代末為第三個(gè)時(shí)期，這一時(shí)期民族政策的特點(diǎn)是以個(gè)體人權(quán)保護(hù)的形式保護(hù)少數(shù)民族群體，不強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族的特殊權(quán)利;從20世紀(jì)70年代到80年代末為第四個(gè)時(shí)期，在這一時(shí)期歐洲經(jīng)濟(jì)共同體先后經(jīng)歷三次擴(kuò)大，少數(shù)民族問題提上日程，少數(shù)民族特殊權(quán)利又重新受到重視;從20世紀(jì)80年代末蘇東巨變至2000年是第五個(gè)時(shí)期，這一時(shí)期中東歐地緣政治的變化使歐洲國家的民族構(gòu)成發(fā)生巨大變化，歐洲又開始重新思考少數(shù)民族政策，側(cè)重于反對種族歧視。[4]1-2這個(gè)總結(jié)比較符合歐洲民族政策的發(fā)展特點(diǎn)。

第二次世界大戰(zhàn)后，在歐洲一體化尚未正式啟動(dòng)之前，愛爾蘭、比利時(shí)、丹麥、法國、荷蘭、盧森堡、挪威、瑞典、意大利和英國于1949年在倫敦簽訂《歐洲委員會(huì)法規(guī)》，正式成立了歐洲委員會(huì)，歐洲委員會(huì)（Council of Europe）和歐洲理事會(huì)（European Council）英文名稱非常相似，兩者是不同的機(jī)構(gòu)，歐洲委員會(huì)是歐洲各國政府間合作組織，不屬于歐盟。歐洲理事會(huì)又稱歐盟首腦會(huì)議或歐盟峰會(huì)，是歐盟最高決策機(jī)構(gòu)。歐洲委員會(huì)和歐盟是目前歐洲制定及實(shí)施民族政策的兩大區(qū)域性組織。歐洲委員會(huì)在成立之初就制定了保護(hù)少數(shù)民族權(quán)益的相關(guān)公約。1950年，歐洲委員會(huì)成員國在羅馬簽訂了《保護(hù)人權(quán)和基本自由公約》（European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms），該公約第14條規(guī)定：對于本條約規(guī)定的權(quán)利和自由，應(yīng)當(dāng)保障每個(gè)人都有權(quán)享有。所有人在享有本公約所規(guī)定的任何一項(xiàng)權(quán)利與自由時(shí)，不能因?yàn)樾詣e、種族、膚色、語言、宗教、政治觀念的差別，或者是其他方面的見解、民族屬性，或者是社會(huì)階層、財(cái)產(chǎn)、身份，或者是其他地位差別而受到歧視。[5]14此外，歐洲委員會(huì)在發(fā)展過程中陸續(xù)出臺的相關(guān)法律文件中涉及到民族政策的主要有：《關(guān)于保護(hù)少數(shù)民族框架公約》（Framework Convention for the Protection of National Minorities，1994年）、《歐洲地區(qū)與少數(shù)民族語言憲章》（European Charter for Regional or Minority Languages，1998年）、《關(guān)于反歧視的第12號議定書》（Protocol 12——Discrimination，2000年），等等。由于本文論述的重點(diǎn)是歐盟的民族政策，因此對歐洲委員會(huì)的民族政策在此不做贅述。

許多歐盟的成員國是多民族國家，不同民族的文化、宗教、社會(huì)生活和價(jià)值取向等都不盡相同，產(chǎn)生了不同的政治訴求和利益爭端，這些因素必然對歐洲一體化產(chǎn)生影響。因此，關(guān)注民族差異，保障少數(shù)民族權(quán)益，促進(jìn)少數(shù)民族社會(huì)融入是歐洲一體化進(jìn)程中必須要慎重考慮的問題。在經(jīng)濟(jì)一體化的初級階段，歐共體對民族問題及民族政策關(guān)注不多。隨著歐共體從經(jīng)濟(jì)一體化走向全面一體化，特別是自20世紀(jì)90年代開始，民族問題逐漸被歐共體和歐盟視為一體化進(jìn)程中的重要問題。1990 年歐共體出臺了《歐共體部長理事會(huì)關(guān)于反對種族主義和仇外的決議》，鼓勵(lì)成員國采取行動(dòng)，批準(zhǔn)關(guān)于種族主義的國際公約，實(shí)施國內(nèi)立法限制歧視行為，設(shè)立有效的教育與信息政策。

[6]66 1991年歐共體成員國共同簽署的《馬斯特里赫特條約》（Treaty of Maastricht）賦予歐共體理事會(huì)擁有針對民族歧視采取措施的權(quán)利，該條約規(guī)定：歐共體理事會(huì)可以采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)，以反對基于性別、種族、民族、宗教與信仰、傷殘、年齡或性取向的歧視。[7]1993年，歐盟出臺了歐盟資格準(zhǔn)入的哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)（Copenhagen Criteria），在政治方面要求候選國有穩(wěn)定的民主制度、尊重人權(quán)、法制和保護(hù)種族少數(shù)、宗教少數(shù)、人數(shù)的少數(shù)。[8]5如果候選國存在民族壓迫行為，將不具備加入歐盟的資格。1997年歐盟成員國簽署的《阿姆斯特丹條約》（Amsterdam treaty）繼續(xù)強(qiáng)化了《馬斯特里赫特條約》有關(guān)反對種族歧視的條款，該條約提出：在本條約授予歐盟的權(quán)限范圍內(nèi)，同時(shí)在不影響本條約的其他條款的情況下，歐盟理事會(huì)根據(jù)歐盟委員會(huì)的提案，在同歐洲議會(huì)進(jìn)行協(xié)商后，一致同意采取適當(dāng)行動(dòng)，向基于性別、種族、宗教信仰、身體缺陷、年齡或性生活取向的歧視進(jìn)行斗爭。[9]121為了進(jìn)一步反對民族歧視，1997 年歐盟還設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)——種族主義和仇外心理歐洲監(jiān)測中心（European Monitoring Center of Racism and Xenophobia）對民族歧視進(jìn)行監(jiān)管，該機(jī)構(gòu)主要對歐盟境內(nèi)的種族主義、仇外排外行為和活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)測，并通過制定應(yīng)對對策協(xié)助各國解決境內(nèi)的種族歧視問題。[10]179該機(jī)構(gòu)的建立，為維護(hù)歐盟境內(nèi)少數(shù)民族合法權(quán)益提供了機(jī)構(gòu)保障。

進(jìn)入21世紀(jì)后，歐盟在保護(hù)少數(shù)民族權(quán)益方面進(jìn)一步加大了力度。2000年，歐盟出臺了《種族平等指令》（Racial Equality Directive），禁止在就業(yè)、教育、社會(huì)保障以及公共產(chǎn)品供給等領(lǐng)域中的種族歧視與民族歧視，要求在這些領(lǐng)域中實(shí)施不分種族或民族的平等待遇原則。[11]2008年，歐盟27國司法和內(nèi)政部長在盧森堡簽署了《關(guān)于反對種族主義和仇視外國人的框架協(xié)定》（Framework Decision on Combating Racism and Xenophobia），通過該協(xié)定推動(dòng)歐盟成員國之間的司法合作，以此有效地打擊長期困擾歐盟的種族主義和仇視非本國人的犯罪行為。該協(xié)定做出規(guī)定：將對下列行為進(jìn)行懲罰：公開宣揚(yáng)針對基于種族、膚色、宗教、國籍、族屬來界定一個(gè)群體，對這個(gè)群體或者個(gè)人進(jìn)行暴力和仇視的活動(dòng);傳播或散布有關(guān)種族主義的文圖資料或者其他材料的行為;公開否認(rèn)種族滅絕行為、危害人類行為和戰(zhàn)爭行為等活動(dòng)，主要包括國際刑事法庭法令中定義各種種族滅絕行為、危害人類行為和戰(zhàn)爭行為以及在紐倫堡審判中定義的針對基于種族、膚色、宗教、國籍、族屬來界定一個(gè)群體，對這個(gè)群體或者個(gè)人進(jìn)行的各種罪行。[12]這些指令及相關(guān)政策的頒布和實(shí)施，對于消除種族歧視和民族歧視，保障少數(shù)民族的合法權(quán)益起到了重要作用。

歐盟一方面直接出臺相關(guān)政策保障境內(nèi)少數(shù)民族權(quán)益，另一方面還積極推動(dòng)歐盟成員國及候選國簽署大量的少數(shù)民族保護(hù)公約，以此加強(qiáng)對成員國和候選國境內(nèi)少數(shù)民族權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。例如，歐盟鼓勵(lì)成員國及候選國簽署《歐洲保護(hù)少數(shù)民族框架公約》（Framework Convention for the Protection of National Minorities），該公約由歐洲委員會(huì)于1994年制定，是首個(gè)將少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)列為人權(quán)保護(hù)的一部分的具有法律約束力的多邊條約，也是為數(shù)不多的專門規(guī)定少數(shù)民族權(quán)益保障的區(qū)域性法律文件中最為全面的一個(gè)公約，該公約的制定具有里程碑式的意義。該公約實(shí)施后，歐盟通過推動(dòng)其成員國及候選國積極簽署該公約，促進(jìn)成員國及候選國在少數(shù)民族權(quán)益保障方面做出努力。此外，歐盟還積極推動(dòng)各成員國簽署和實(shí)施《歐洲地區(qū)與少數(shù)民族語言憲章》（European Charter for Regional or Minority Languages），該憲章由歐洲委員會(huì)從1998年起開始實(shí)施，主要用以保護(hù)和促進(jìn)歐洲的歷史性方言和少數(shù)民族語言發(fā)展。[13]12該條約不僅要求保護(hù)少數(shù)民族個(gè)體，同時(shí)也要求保護(hù)少數(shù)民族作為一個(gè)獨(dú)立群體所特有的文化，對保障少數(shù)民族權(quán)益起到了重要的作用。

二、歐盟民族政策的特點(diǎn)

雖然歐盟沒有出臺專門的法案具體制定民族政策，但歐盟制定的一系列公約、標(biāo)準(zhǔn)、條約等正式文件中包含有大量的關(guān)于少數(shù)民族問題的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上形成了歐盟的民族政策。歐盟民族政策具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)。

1采取平等的原則賦予少數(shù)民族均等化權(quán)利，不對少數(shù)民族進(jìn)行特別地優(yōu)待。

從歐共體及歐盟出臺的有關(guān)保障少數(shù)民族權(quán)益的各種文件分析，歐共體及歐盟實(shí)施的民族政策的一個(gè)總的原則是將少數(shù)民族作為普通歐洲社會(huì)公民進(jìn)行對待，沒有采用差異化方式賦予少數(shù)民族特殊的權(quán)利。2000年尼斯峰會(huì)簽署的并于2007年修訂的《歐盟基本權(quán)利憲章》（Charter of Fundamental Rights of the European Union）中，對于人的尊嚴(yán)、自由、平等、團(tuán)結(jié)、公民權(quán)利、司法權(quán)利的行使主體界定為任何人（Everyone）、任何勞動(dòng)者（Every Work）、任何公民（Every Citizen），沒有專門規(guī)定少數(shù)民族的特殊權(quán)利，暗含人人平等的原則。[1]271此外，在2000年出臺的《種族平等指令》中，更是明確規(guī)定不分種族或民族而實(shí)施平等待遇原則。[14]另外，歐盟積極推動(dòng)成員國及候選國簽署的《歐洲保護(hù)少數(shù)民族框架公約》中也多次強(qiáng)調(diào)了平等的原則，提出“各方同意使少數(shù)民族成員享有法律面前人人平等、受法律平等保護(hù)的權(quán)利?！薄霸诒匾闆r下，采取適當(dāng)措施促進(jìn)少數(shù)民族成員與主體民族成員在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化生活等所有領(lǐng)域的全面有效的平等?！盵15]

歐洲作為《人權(quán)宣言》的誕生地，在思想啟蒙運(yùn)動(dòng)和資產(chǎn)階級革命中逐漸樹立了平等的觀念，在對待少數(shù)民族問題上，歐盟傾向于把少數(shù)民族作為社會(huì)群體中平等的一員，平等地享有作為普通公民的權(quán)利，這點(diǎn)與一些國家的民族政策有所不同。許多國家對少數(shù)民族采取了特殊化的政策，例如中國、加拿大、美國等。中國通過實(shí)行民族區(qū)域自治制度解決國內(nèi)的民族問題，通過設(shè)立民族自治地方保障少數(shù)民族在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的自治權(quán)利。中國的少數(shù)民族公民不僅平等地享有憲法和法律規(guī)定的普通公民權(quán)利，還在教育、生育、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面依法享有一些特殊的權(quán)益。加拿大于1982年實(shí)施了《權(quán)利和自由憲章》（Canadian Charter of Rights and Freedoms），賦予了土著民族（加拿大的印第安族、因紐特族和混血民族）在經(jīng)濟(jì)、文化教育方面的特殊權(quán)利，并在《紅皮書》（Red Paper）中列入了《原住民族政策綱領(lǐng)》，明確指出了土著民族的自治途徑以及模式，承認(rèn)了土著民族特殊的自治權(quán)利。[16]美國的印第安人保留地制度也賦予了印第安人特殊的權(quán)利，允許印第安人進(jìn)行自治（Self-Governance），從20世紀(jì)70年代以后，印第安部落開始逐漸行使自決與自治（Self-Determination and Self-Governance）權(quán)。[17]雖然從短期來看，歐盟民族政策中沒有采取特殊優(yōu)待少數(shù)民族的做法在一定程度上影響了少數(shù)民族的發(fā)展，但從長遠(yuǎn)上來看，歐盟對于少數(shù)民族實(shí)施的均等化政策對歐盟的長遠(yuǎn)發(fā)展有利，可以促進(jìn)少數(shù)民族融入歐洲社會(huì)，增強(qiáng)少數(shù)民族的歐洲認(rèn)同。

2重點(diǎn)保障少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)權(quán)益和文化權(quán)益，對少數(shù)民族的政治權(quán)利較少涉及。

歐共體和歐盟制定的有關(guān)保障少數(shù)民族權(quán)利的法律及政策文件中，絕大多數(shù)是對少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)權(quán)益和文化權(quán)益進(jìn)行規(guī)定，例如保障少數(shù)民族的平等就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)，保障少數(shù)民族語言文化等等。對于少數(shù)民族特殊的政治權(quán)利，歐共體和歐盟的法律及政策文件中較少涉及。這種情況的產(chǎn)生主要有兩個(gè)原因。第一，歐洲一體化最開始在西歐進(jìn)行，西歐多為傳統(tǒng)的單一民族國家，其中一些國家根本不承認(rèn)少數(shù)民族在政治上的存在，最多認(rèn)為少數(shù)民族是文化共同體。這也是英國、法國、德國、荷蘭等國實(shí)施多元文化主義政策的依據(jù)，認(rèn)為少數(shù)民族及移民只是特殊的文化集團(tuán)，不享有特殊的政治權(quán)利。在《歐洲保護(hù)少數(shù)民族框架公約》中，由于各國在少數(shù)民族的界定方面上存在較大的分歧，以至于連保護(hù)的對象都無法作出明確的規(guī)定。堅(jiān)決反對承認(rèn)少數(shù)民族的典型代表是法國，法國不僅至今仍未簽署《歐洲保護(hù)少數(shù)民族框架公約》，并且對聯(lián)合國的《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》的第27條“少數(shù)人的權(quán)利保護(hù)”一直持保留意見。[18]在這樣的背景下，在出臺有關(guān)保障少數(shù)民族權(quán)利的法律及政策時(shí)，自然不會(huì)對少數(shù)民族的政治權(quán)利進(jìn)行特殊對待。第二，歐洲一體化肇始于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，經(jīng)歷了煤鋼聯(lián)營、經(jīng)濟(jì)共同體、統(tǒng)一大市場、經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟四個(gè)發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)一體化的深入發(fā)展要求建立一個(gè)統(tǒng)一的大市場，實(shí)行資本、商品、人員、服務(wù)的自由流通。為了消除人員自由流動(dòng)方面的障礙，1985年法國、德國、荷蘭、比利時(shí)、盧森堡5國簽署了關(guān)于人員自由流通的《申根協(xié)議》，勞動(dòng)力的自由流動(dòng)帶來了大量的外來移民和外來人口，這對本國的勞動(dòng)力市場必然會(huì)產(chǎn)生沖擊。從20世紀(jì)90年代開始，一些歐盟成員國國內(nèi)極右翼勢力開始興起，1994年意大利極右翼勢力自由聯(lián)盟在選舉中獲勝進(jìn)入內(nèi)閣并首次成為執(zhí)政黨;1997年勒龐領(lǐng)導(dǎo)的極右翼勢力法國國民陣線在議會(huì)選舉中獲得155%的選票成為法國第三大黨，并形成左、右、極右三足鼎立的法國政治局勢;[19]2000年奧地利極右翼勢力自由黨在海德爾的領(lǐng)導(dǎo)下參政;[20]2009年保加利亞右派政黨“保加利亞公民歐洲發(fā)展黨”在國會(huì)大選中取得壓倒性勝利。[21]歐洲極右翼勢力對外來移民和少數(shù)民族采取歧視或仇視態(tài)度，反對外來移民，強(qiáng)調(diào)民族主義，對統(tǒng)一市場的建立和歐洲一體化進(jìn)程產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。因此，這個(gè)時(shí)期歐盟對少數(shù)民族權(quán)益的保護(hù)主要集中于反對種族歧視和就業(yè)歧視，強(qiáng)調(diào)平等就業(yè)權(quán)等經(jīng)濟(jì)權(quán)益。對于少數(shù)民族的政治權(quán)利問題，由于其尚未對歐洲一體化產(chǎn)生嚴(yán)重的影響，因而未得到充分重視。

3對少數(shù)民族權(quán)利的保護(hù)多為原則性的規(guī)定，對違反行為缺乏強(qiáng)制性的措施。

由于歐盟成員國眾多，不同國家的民族問題也不盡相同，因此歐盟在出臺相關(guān)保護(hù)少數(shù)民族的法律文件時(shí)，大都是對共性的問題如反對種族主義、反對就業(yè)歧視、保障少數(shù)民族人權(quán)等做出規(guī)定，這些原則上的規(guī)定相對籠統(tǒng)，沒有針對每個(gè)成員國的具體情況做出細(xì)致的規(guī)定。此外，在具體執(zhí)行方面，歐盟主要采取建議及警告的方式對各成員國的少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督，對于成員國國內(nèi)出現(xiàn)的違背歐盟民族政策的事件及行為，歐盟主要借助道德和輿論的壓力進(jìn)行治理。由于對違背民族政策的行為缺乏具體的法律約束和強(qiáng)制性懲罰措施，民族政策的執(zhí)行效果往往大打折扣。例如法國至今尚未簽署《歐洲地區(qū)與少數(shù)民族語言憲章》與《歐洲保護(hù)少數(shù)民族框架公約》;捷克上議院否決了為種族平等立法的議案;[6]等等。另外，從保護(hù)少數(shù)民族權(quán)益的重要法律文件上看，目前歐盟的民族政策對成員國也缺乏強(qiáng)制性的約束，大多是指導(dǎo)性的建議，需要成員國結(jié)合本國的具體情況進(jìn)行細(xì)化。如《歐洲保護(hù)少數(shù)民族框架公約》主要是一些原則性的條款，需要各成員國在該公約的基礎(chǔ)上制定和執(zhí)行具體實(shí)施細(xì)則和針對性的法律。公約賦予各成員國相當(dāng)大的主動(dòng)性和選擇性，其實(shí)降低了公約本身的權(quán)威性和約束力。[22]

此外，在民族政策的具體執(zhí)行方面，還有著對候選國要求較多、對歐盟老成員要求較少的特點(diǎn)。雖然歐共體及歐盟的民族政策的實(shí)施范圍是所有成員國，但在具體執(zhí)行檢查方面，歐共體及歐盟對新成員及候選國要求更高。1993 年歐盟制定的哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)中將尊重和保護(hù)少數(shù)民族列入入盟標(biāo)準(zhǔn)，對有意愿入盟的候選國進(jìn)行資格審查，但對于已經(jīng)入盟的成員國卻沒有審查要求。在推動(dòng)成員國簽署、批準(zhǔn)有關(guān)保護(hù)少數(shù)民族的條約方面，歐盟對老成員國的要求也較為寬松，例如在歐盟的積極推動(dòng)下，《歐洲保護(hù)少數(shù)民族框架公約》被 2004 年加入歐盟的 10 個(gè)候選國簽署并批準(zhǔn)，而像荷蘭、比利時(shí)和盧森堡這些老成員國卻沒有批準(zhǔn)，而法國尚未簽署。

三、歐盟民族政策的影響

盡管歐盟民族政策在制定及執(zhí)行中存在一些問題，但從其實(shí)施的效果來看，歐盟民族政策對于保障歐盟境內(nèi)少數(shù)民族的合法權(quán)益，打擊歐洲種族主義勢力，促進(jìn)歐洲一體化深入發(fā)展起到了一定的積極作用。從具體情況分析，歐盟民族政策主要產(chǎn)生了以下三個(gè)方面的影響。

1維護(hù)了少數(shù)民族的合法權(quán)益，推動(dòng)了少數(shù)民族的社會(huì)參與。

歐洲一體化進(jìn)程強(qiáng)調(diào)歐洲認(rèn)同，不可避免地會(huì)對少數(shù)民族帶來潛在的同化影響，例如造成少數(shù)民族語言的逐漸消亡，導(dǎo)致少數(shù)民族傳統(tǒng)文化逐漸消失，等等。歐盟通過相關(guān)民族政策的制定及實(shí)施，對各成員國內(nèi)部的世居少數(shù)民族及其文化實(shí)行了多元化的保護(hù)措施。經(jīng)過這些年歐盟民族政策的調(diào)整和實(shí)施，歐盟成員國國內(nèi)的少數(shù)民族基本上獲得了保護(hù)本民族語言、文化等方面的權(quán)利。在社會(huì)事務(wù)方面，少數(shù)民族也較過去更為活躍，少數(shù)民族政治參與的積極性比以前大為提高，少數(shù)民族的各種政治性組織不斷出現(xiàn)，甚至出現(xiàn)了一些很有影響的少數(shù)民族政黨。例如在中東歐，少數(shù)民族政黨積極參與政治活動(dòng)，斯洛伐克、匈牙利、保加利亞等國的羅姆人參政熱情和參政能力也有大幅度提高。[23]羅馬尼亞少數(shù)民族政黨匈牙利族政黨在1994年提出了司法裁判權(quán)、區(qū)域管轄權(quán)和單獨(dú)的教育文化權(quán)利。1995年在兩個(gè)匈牙利族聚居區(qū)內(nèi)，民族自治委員會(huì)相繼成立。[24]這一切說明歐盟民族政策對于維護(hù)少數(shù)民族的合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。

2 打擊了歐洲民族主義勢力，促進(jìn)了歐洲一體化發(fā)展。

在歐洲一體化進(jìn)程中，隨著歐洲統(tǒng)一市場的逐步形成，帶來了大量的流動(dòng)人口，這部分外來移民群體相對于歐盟成員國國內(nèi)的主體民族來說，也屬于少數(shù)民族的范疇。外來移民群體引起了一些歐盟成員國國內(nèi)民族主義勢力的排斥和仇視，如果歐盟不采取措施必將對歐洲一體化進(jìn)程產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。歐盟制定的公約、標(biāo)準(zhǔn)、條約等正式文件中包含的關(guān)于少數(shù)民族問題的規(guī)定為反對種族主義和種族歧視提供了法律依據(jù)，例如2012年德國一名警察曾因涉嫌種族歧視被起訴;[25]2013年法國內(nèi)政部長也因?qū)α_姆人的不當(dāng)言論被反種族歧視組織告上法庭，[26]等等。如果沒有歐盟制定的相關(guān)民族政策，這些種族歧視行為難以得到法院的受理。

歐盟制定的民族政策不僅在一定程度上遏制了種族歧視現(xiàn)象，打擊了歐洲民族主義勢力，還促進(jìn)了歐盟成員國國內(nèi)反種族主義立法的發(fā)展，為歐洲一體化的深入發(fā)展創(chuàng)造了條件。例如，2004年法國頒布了2004—1486號法令，設(shè)立了一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)（High Authority）反對所有形式的歧視，包括種族與民族起源歧視;愛爾蘭也于2004年通過了《平等法令》，禁止進(jìn)行種族歧視;2005年希臘通過了3304/2005號法令，規(guī)定不論種族或民族起源、宗教信仰、年齡、性傾向?qū)嵭衅降却鲈瓌t。[6]隨著歐盟民族政策的進(jìn)一步推進(jìn)，這將為歐盟成員國制定種族平等相關(guān)法案提供更多的指導(dǎo)與補(bǔ)充，并在具體實(shí)施中發(fā)揮越來越重要的作用。

3為少數(shù)民族提供了安全保障，在某種程度上促進(jìn)了民族分裂勢力的發(fā)展。

進(jìn)入21世紀(jì)后，歐盟成員國國內(nèi)傳統(tǒng)的民族分裂勢力進(jìn)入新一輪活躍期。2003年7月6日，法國科西嘉就該地區(qū)是否應(yīng)該享有更多的自治權(quán)進(jìn)行全民公投，反對陣營以5098%的得票率險(xiǎn)勝“贊成派”的4902%，科西嘉保持現(xiàn)狀;[27]2014年9月18日，蘇格蘭就是否獨(dú)立進(jìn)行全民公投，結(jié)果55%反對獨(dú)立、45%支持獨(dú)立，蘇格蘭獨(dú)立失敗;[28]2014年11月9日，西班牙加泰羅尼亞地區(qū)就是否脫離西班牙進(jìn)行非正式公投，540萬選民中有超過200萬人參加了投票，其中超過80%的選民投了支持票，不過西班牙當(dāng)局譴責(zé)此次公投非法。[29]

歐盟成員國國內(nèi)的民族分裂勢力的新一輪活躍與歐盟的民族政策也有一定的關(guān)系，在歐盟的民族政策的影響下，歐盟成員國和候選國開始調(diào)整民族政策，部分少數(shù)民族陸續(xù)得到了國家的認(rèn)定，并從法律上獲得了基本權(quán)利，這為民族分裂勢力登上國家政治舞臺提供了條件。一旦有獨(dú)立意愿的少數(shù)民族獲得建立代表本民族利益的政黨、參與政府選舉的權(quán)利和機(jī)會(huì)，民族獨(dú)立勢力就會(huì)力圖左右國家政治，為民族獨(dú)立創(chuàng)造條件。另外，歐洲一體化的深入發(fā)展也為民族分裂勢力提供了安全保障，處于歐洲一體化的大環(huán)境中，他們不必?fù)?dān)心獨(dú)立后發(fā)展前景。正如有學(xué)者提出：在圍繞蘇格蘭乃至西班牙加泰羅尼亞等地區(qū)的獨(dú)立爭論中，歐盟成為一個(gè)具有反諷意味的重要角色：這些地區(qū)之所以一點(diǎn)也不擔(dān)心受到孤立，是因?yàn)樗鼈兇_信歐盟這個(gè)更大的家庭會(huì)接納自己。[30]

結(jié)語

作為多民族共同體的歐盟，由于其境內(nèi)復(fù)雜的民族結(jié)構(gòu)，以及因?yàn)橐泼?、種族歧視、民族主義等多種因素而產(chǎn)生的民族問題，倒逼歐盟在對待少數(shù)民族問題上形成相關(guān)決議和規(guī)定，并在歐盟制定的公約、標(biāo)準(zhǔn)、條約等正式文件中得到體現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上形成了歐盟的民族政策。民族政策（Ethnic Policy）是一個(gè)中文語境下的詞匯，盡管歐盟出臺的文件中并沒有專門使用民族政策這一詞匯，但其制定的公約、標(biāo)準(zhǔn)、條約等正式文件包含有大量的關(guān)于少數(shù)民族問題的規(guī)定，從其內(nèi)容上來，這些符合民族政策中文語境下的內(nèi)涵和外延。因此，本文使用了民族政策這一名詞來概括歐盟出臺的有關(guān)少數(shù)民族及民族問題、種族問題、移民問題等相關(guān)政策。

通過對歐盟民族政策的上述分析，盡管歐盟民族政策存在種種問題及缺陷，但在保障少數(shù)民族合法權(quán)益，反對種族歧視，推動(dòng)少數(shù)民族社會(huì)參與等方面起到了重要作用。在歐盟民族政策的影響下，歐盟境內(nèi)少數(shù)民族的合法權(quán)益得到了重視，少數(shù)民族的社會(huì)參與意識也在逐步增強(qiáng)。但與此同時(shí)，歐盟民族政策對增強(qiáng)少數(shù)民族的民族認(rèn)同和催生民族主義也產(chǎn)生了一定的影響，導(dǎo)致其成員國國內(nèi)傳統(tǒng)的民族分裂勢力進(jìn)入新一輪活躍期。因此，如何在保障少數(shù)民族合法權(quán)益和限制民族分裂勢力發(fā)展兩方面進(jìn)行調(diào)控，是歐盟今后需要進(jìn)行重點(diǎn)考慮的議題。

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〔責(zé)任編輯：羅柳寧〕