流浪乞討人員救助管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

燕士英

河北省石家莊市救助管理站 河北石家莊 050085

流浪乞討人員救助管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

燕士英

河北省石家莊市救助管理站 河北石家莊 050085

流浪乞討人員的救助管理是社會(huì)普遍關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。本文通過(guò)梳理分析流浪乞討人員救助管理存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提出針對(duì)性對(duì)策建議。

流浪乞討人員；現(xiàn)實(shí)問(wèn)題；對(duì)策

一、流浪乞討人員的救助管理工作面臨的問(wèn)題

（一）救助對(duì)象狹隘化

我國(guó)的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》救助對(duì)象過(guò)于狹隘，不利于對(duì)農(nóng)村生活無(wú)著的流浪乞討人員進(jìn)行救助，根據(jù)該辦法第一條規(guī)定，救助對(duì)象僅指城市生活無(wú)著的流浪乞討人員。我國(guó)只針對(duì)城市流浪乞討人員救助，卻遺忘了農(nóng)村的流浪乞討人員同的救助和管理，流浪乞討人員紛紛流向城市。在城鄉(xiāng)二元框架、戶(hù)籍制度和“城市是城市人的城市”的觀念下，很難實(shí)現(xiàn)福利性和責(zé)任性的“平視救助”。從對(duì)全社會(huì)流浪乞討人員社會(huì)救助的立法視角和社會(huì)救助制度的建設(shè)來(lái)看，這是城鄉(xiāng)分治、公民不同權(quán)的落后的立法理念。

（二）救助對(duì)象甄別管理難

我國(guó)救助對(duì)象必須同時(shí)具備以下條件：自身無(wú)力解決食宿；無(wú)親友投靠；不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)；正在城市流浪乞討度日。由于職業(yè)乞丐和非職業(yè)乞丐難以界定，僅憑救助站工作人員的直覺(jué)或者肉眼判斷是很難區(qū)分的?！毒戎芾磙k法》的出臺(tái)，收容轉(zhuǎn)變?yōu)榫戎?，固然是社?huì)進(jìn)步的表現(xiàn)，但從社會(huì)管理的角度來(lái)講，相對(duì)于社會(huì)的復(fù)雜程度，應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的配套管理政策。

（三）職業(yè)乞討人員難以管理

面對(duì)流浪乞討人員這一群體，特別是游走在城市的職業(yè)乞丐，社會(huì)既不能放任自流，更不能退回到“收容遣送”的老路。由于缺乏管理的法律依據(jù)和規(guī)制手段，救助站工作人員僅靠說(shuō)服教育很難遏制職業(yè)乞討現(xiàn)象。對(duì)職業(yè)乞討人員而言，政府的救助等同于切斷了他們的財(cái)路，故而職業(yè)乞討人員遇見(jiàn)救助工作人員便望風(fēng)而逃。

(四) 救助治標(biāo)容易治本難

我國(guó)《救助管理辦法》規(guī)定，民政部門(mén)對(duì)流浪乞討人員已無(wú)收容管理職能，救助站的工作人員只能引導(dǎo)、護(hù)送流浪乞討人員，但是如果本人不愿意，不可強(qiáng)行將他們帶回救助站，只能對(duì)自愿接受救助的人員提供救助服務(wù)。這些流浪乞討人員不愿意到站接受救助，主要因?yàn)樗麄円蚜?xí)慣了這種乞討流浪的生活，在城市里乞討能要到錢(qián)，比在老家過(guò)得還舒服。救助站只能是臨時(shí)的救助，并不能解決其根本生活問(wèn)題。

（五）對(duì)“職業(yè)跑站”人員的管理難度大

自2003年實(shí)行救助管理以來(lái)，逐步出現(xiàn)了一些以到救助站尋求救助為由，全國(guó)各地滿(mǎn)天跑的群體，且呈逐年增加的趨勢(shì)。這些人員到救助站后提出各種無(wú)理要求，得不到滿(mǎn)足就無(wú)理取鬧甚至打砸公共設(shè)施。救助工作人員經(jīng)常受到侮辱及人身傷害。救助站工作人員沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)，不能對(duì)其采取任何措施。報(bào)警后因其行為不夠治安處罰，公安人員無(wú)法對(duì)其采取強(qiáng)制措施，使其更加變本加厲。全國(guó)這類(lèi)人員不在少數(shù)，使我們的救助經(jīng)費(fèi)沒(méi)有真正地用在真正需要救助的人身上。不僅造成國(guó)家救助資金的浪費(fèi)，還助長(zhǎng)了這類(lèi)人員好逸惡勞的惡習(xí)。

三、對(duì)策探討

（一）修訂完善《救助管理辦法》及《實(shí)施細(xì)則》

改變“城鄉(xiāng)分治，公民不同權(quán)”立法理念作為一種社會(huì)現(xiàn)象，流浪乞討人員不僅僅在城市里存在，農(nóng)村也同樣大量存在，并同樣需要獲得政府的救助。顯然，《救助管理辦法》的城市傾向是通不過(guò)平等原則的合憲性審查的。因此，救助對(duì)象須包括“農(nóng)村生活無(wú)著的流浪乞討人員”。重新修訂完善《救助管理辦法》及《實(shí)施細(xì)則》具體的修改建議為：首先，《救助管理辦法》及《實(shí)施細(xì)則》名稱(chēng)中均應(yīng)去除“城市”二字，更名為《生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》；其次，對(duì)流浪乞討人員的重復(fù)救助和異地求助問(wèn)題做出更為具體、更有操作性的規(guī)定。有有必要，政府應(yīng)組織人大、公安、民政部門(mén)針對(duì)惡意擾亂救助工作的人員的管理制定出相應(yīng)的法律、法規(guī)。

（二）完善全國(guó)救助網(wǎng)絡(luò)、設(shè)立省級(jí)流浪乞討救助聯(lián)絡(luò)辦公室

現(xiàn)在民政部已經(jīng)建立了全國(guó)救助網(wǎng)絡(luò)多年，但全國(guó)各救助站的聯(lián)網(wǎng)情況并不樂(lè)觀。沒(méi)有完全做到全國(guó)救助信息共享，這就給一些惡意“跑站人員”造成了可趁之機(jī)。通過(guò)完善全國(guó)救助網(wǎng)絡(luò)，使來(lái)救助站求助人員的信息全國(guó)救助機(jī)構(gòu)共享，從根源上杜絕此類(lèi)事情的發(fā)生。在流浪乞討人員管理中，由分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭、民政部門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，其他相關(guān)部門(mén)積極配合，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)督促，既能理順工作機(jī)制，又可以整合資源。此外，針對(duì)當(dāng)前工作中存在的突出問(wèn)題，必須加大對(duì)職業(yè)乞討人員的規(guī)范管理和對(duì)非法組織乞討違法犯罪行為的打擊力度；保障流浪乞討管理工作的經(jīng)費(fèi)投入，確保流浪乞討人員的救助管理有人抓，有經(jīng)費(fèi)保障。

（三）設(shè)立省級(jí)“流浪者救助基金”

引導(dǎo)并鼓勵(lì)民間慈善資源合理救助，現(xiàn)行法規(guī)只起到宣示性的社會(huì)效果，政府要鼓勵(lì)就必須拿出誠(chéng)意，或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或精神嘉獎(jiǎng)。這種鼓勵(lì)不應(yīng)只是號(hào)召，更應(yīng)落實(shí)并體現(xiàn)政府誠(chéng)意。同時(shí)，各地要放寬慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮慈善機(jī)構(gòu)的救助作用；加強(qiáng)慈善機(jī)構(gòu)對(duì)此類(lèi)人員的救濟(jì)，無(wú)疑也是解決流浪乞討人員問(wèn)題的一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的做法。首先，“流浪者救助基金”資金來(lái)源主要分為政府投入和社會(huì)捐助。其次，“流浪者救助基金”專(zhuān)項(xiàng)用于對(duì)生活無(wú)著的流浪乞討人員的救助，不但要進(jìn)行教育培訓(xùn)，還要為他們尋找工作崗位、繳納相關(guān)保險(xiǎn)等。最后，在積極向社會(huì)募捐的同時(shí)，還須自覺(jué)接受政府和社會(huì)的監(jiān)督，確?；疬\(yùn)行公開(kāi)、透明、公正。

（四）設(shè)立職業(yè)乞討行為鑒定中心

加大打擊非法組織殘疾人、兒童乞討違法犯罪活動(dòng)面對(duì)現(xiàn)今大量滋生的職業(yè)乞討行為，立法似乎顯得無(wú)從下手規(guī)制。這些行為不能采納所謂的“道德強(qiáng)制說(shuō)”，僅僅基于行乞者“個(gè)人懶惰”的理由對(duì)其進(jìn)行輿論制裁或是道義審判，也不能放任自由。通過(guò)對(duì)職業(yè)乞討行為的分類(lèi)，發(fā)現(xiàn)職業(yè)乞討的詐騙行為。針對(duì)這些詐騙進(jìn)行處罰雖效果有限，但能有效遏制職業(yè)乞討行為的蔓延。

（五）設(shè)立限制乞討區(qū)和表演賣(mài)藝區(qū)

前者是指特定的時(shí)間和地點(diǎn)限制乞討，當(dāng)然任何乞討行為必須符合法律規(guī)定，不得危害公共秩序、侵犯他人的合法權(quán)益，不得采取攔追堵截等具有攻擊性或欺騙性的方式乞討；后者則是不分情況一律禁止乞討，但這沒(méi)有法律依據(jù)。雖然法律上并無(wú)明確規(guī)定“乞討權(quán)”，但根據(jù)“法無(wú)禁止即自由”的原理，只要法律未禁止乞討行為，公民就享有“乞討權(quán)”或“乞討自由”。因此，在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下，任何出臺(tái)試圖禁止乞討行為的文件或政策措施都是違法的。設(shè)立“限制乞討區(qū)”體現(xiàn)了管理者對(duì)流浪乞討人員私權(quán)的尊重，為提升人性化管理，可考慮設(shè)立“表演賣(mài)藝區(qū)”，如：公園、廣場(chǎng)等相對(duì)空曠的場(chǎng)所劃定固定區(qū)域作為“表演賣(mài)藝區(qū)”，流浪或乞討人員可通過(guò)表演來(lái)交換他人的施舍。

結(jié)語(yǔ)

對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行治理必須堅(jiān)持法治原則，堅(jiān)持自愿受助、無(wú)償救助、人性化救助原則，從加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的高度，尚需不斷探索和努力。只有這樣，他們的合法權(quán)利才能得以保障。

[1]高月玲,楊安志.關(guān)于流浪乞討人員救助管理工作的調(diào)研報(bào)告[J].社會(huì)福利,2008(2).

[2]趙常興,張愛(ài)萍.城市流浪乞討人員救助管理制度反思[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo),2009(8).

[3]李長(zhǎng)兵.上海市一社會(huì)工作介入救助管理[J].社會(huì)福利,2007(7).