礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償實施及配套制度研究

馮春濤+余振國

摘 要：如何在國土資源領(lǐng)域踐行“加強生態(tài)文明制度建設(shè)”這一要求，成為擺在我們面前的現(xiàn)實問題。文章認(rèn)為，在國土資源領(lǐng)域落實加強生態(tài)文明制度建設(shè)這一要求，首當(dāng)其沖的就是要盡快在礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域建立體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)纳鷳B(tài)補償機制和環(huán)境損害賠償機制。而要在礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域建立生態(tài)補償機制，就是要弄清楚補什么，怎么補，補給誰，補多少這四個問題。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源開發(fā) 生態(tài)環(huán)境補償 實施 配套制度

中圖分類號：F205

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）09-009-03

十八屆三中全會決定明確提出了“加強生態(tài)文明制度建設(shè)”，國土資源作為人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基石，其合理利用與保護對推動生態(tài)文明建設(shè)，增強可持續(xù)發(fā)展能力至關(guān)重要，因此，如何在國土資源領(lǐng)域踐行“加強生態(tài)文明制度建設(shè)”這一要求，成為擺在我們面前的現(xiàn)實問題。筆者以為，在國土資源領(lǐng)域落實加強生態(tài)文明制度建設(shè)這一要求，首當(dāng)其沖的就是要盡快在礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域建立體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)纳鷳B(tài)補償機制和環(huán)境損害賠償機制。而要在礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域建立生態(tài)補償機制，就是要弄清楚補什么，怎么補，補給誰，補多少這四個問題。

一、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵

所謂的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償，指在礦產(chǎn)資源開發(fā)中，對礦區(qū)進行大規(guī)模地破壞，造成山體非礦部分剝離對耕地的占用、地面的塌陷、森林草地的破壞、地下水系破壞、野生動植物消亡以及開礦伴隨產(chǎn)生的廢棄物對土地占用等，從而使礦區(qū)原有的生態(tài)功能弱化甚至喪失，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)成本，對負(fù)直接責(zé)任的礦產(chǎn)資源開發(fā)者、間接責(zé)任的礦產(chǎn)資源運輸者及最終的消費者征收一定費用，而進行的治理、恢復(fù)、校正所給予的資金補償，對礦區(qū)居民、礦業(yè)城市喪失可持續(xù)發(fā)展能力所給予的資金扶持、技術(shù)和實物幫助、稅收減免、政策優(yōu)惠等一系列活動的總稱。具體包括以下三方面的內(nèi)容：（1）因礦產(chǎn)資源開采而給周圍環(huán)境造成的污染、破壞的恢復(fù)治理，由礦產(chǎn)資源開發(fā)者和礦產(chǎn)資源利用受益者進行補償;（2）因礦產(chǎn)資源開采而給周圍環(huán)境造成的污染、破壞導(dǎo)致礦區(qū)居民喪失發(fā)展機會，由礦產(chǎn)資源開發(fā)者和礦產(chǎn)資源利用受益者給予的補償;（3）因礦產(chǎn)資源的不合理定價而給礦業(yè)城市造成生態(tài)環(huán)境成本投入的損失，由其他工業(yè)城市（非礦業(yè)城市）對礦業(yè)城市作出補償。

二、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償客體

礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境代價補償?shù)目腕w，也就是補償所指向的對象，即被損害的環(huán)境。具體包括地質(zhì)環(huán)境與土地資源破壞損失補償、環(huán)境污染與環(huán)境安全事故損失補償、生態(tài)系統(tǒng)損失補償、礦產(chǎn)資源輸出地對輸入地的補償。

三、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償主體

明確主體是建立補償機制的首要工作。針對我國特殊國情，我國的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償主體可以根據(jù)治理責(zé)任劃分為歷史遺留和在生產(chǎn)時期兩個情況予以區(qū)別。

歷史遺留可以以礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度建立為依準(zhǔn)，礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度建立之前都屬于歷史遺留造成的生態(tài)環(huán)境破壞，這部分可以由中央作為治理責(zé)任人。保證金制度建立之后都屬于生產(chǎn)時期礦山造成的環(huán)境損害，這部分應(yīng)由礦業(yè)權(quán)人自行承擔(dān)。

除上述兩種情形外，由于生態(tài)環(huán)境作為一種資源，除了具有負(fù)外部性外，還具有正外部性，因此，礦產(chǎn)資源的受益地也應(yīng)對輸出地付一定的生態(tài)補償費。

以上分析可以知道，開礦企業(yè)、政府及礦產(chǎn)資源的輸入地成為礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)耐顿Y方。

四、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償資金來源

1.歷史時期已形成的環(huán)境代價補償資金來源。歷史時期形成的生態(tài)補償資金來源是以政府為主導(dǎo)征收的環(huán)境代價補償資金，以煤礦為例，其運作機制都是按當(dāng)?shù)卣?guī)定的噸煤提取比例形成生態(tài)補償資金，然后交給當(dāng)?shù)卣?，由政府根?jù)區(qū)域內(nèi)態(tài)整治的需要，統(tǒng)一安排使用?？梢酝ㄟ^中央財政設(shè)立專項，通過轉(zhuǎn)移支付方式實現(xiàn)。

2.已建礦山開發(fā)環(huán)境代價補償資金來源。對已建礦山和新建礦山生態(tài)補償資金來源可以這樣確定，礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)中大氣、水環(huán)境損失可以用排污費予以補償，土地資源和巖石圈擾動損失可以用礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金和土地復(fù)墾費、礦產(chǎn)資源有償使用費予以補償，礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)其他要素功能損失可以用水土保持費予以補償。

五、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償實施保障措施與政策組合

礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償實施的保障，要多方位考慮影響生態(tài)補償實施效果的影響因子，不僅要通過一系列的約束機制和激勵機制，來加重礦山企業(yè)逃避礦山生態(tài)環(huán)境治理的行為成本。還要通過礦山生態(tài)環(huán)境治理技術(shù)支撐機制和保障制度政策的設(shè)計來保證機制實施。

1.礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償約束機制。（1）出臺礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境代價補償政策法規(guī)體系。出臺位階高的礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境代價補償法律法規(guī)，各省（市、區(qū)）要針對本地區(qū)的特點，出臺條例及生態(tài)補償實施辦法，多方籌措資金進一步讓生態(tài)補償機制落地。（2）建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償管理機制。國務(wù)院成立國家和省政府礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)工作辦公室，成員由國土資源部、財政部、環(huán)境保護部、水利部等部門行政首長組成。地方政府要根據(jù)本地區(qū)的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞類型，制定相應(yīng)的管理體制。由地方國土資源行政主管部門牽頭，各有關(guān)部委配合，專門設(shè)立一個礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境治理工作。

2.礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償治理技術(shù)支撐機制。要加強礦山地質(zhì)環(huán)境治理技術(shù)、土壤污染治理技術(shù)、生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)治理技術(shù)的科學(xué)研究，同時要加強礦山環(huán)境風(fēng)險評價，為制定國家項目治理清單奠定基礎(chǔ)。

3.礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償激勵機制。中共中央國務(wù)院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確提出“要積極推進環(huán)境污染第三方治理，引入社會力量投入環(huán)境污染治理”，因此探索礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目資金多元化，引入民間資本投入礦山生態(tài)環(huán)境治理項目，按照“誰投資、誰治理、誰收益”的原則，通過賦予民間資本可以獲取治理后的環(huán)境資源作為回報機制。endprint

4.礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償實施保障制度。礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償順利實施的保障制度主要包括以下措施：（1）要形成固定的政府補償資金渠道來源。具體包括兩個資金渠道：資源稅、礦產(chǎn)資源有償使用費，積極拓展第3個資金渠道——礦業(yè)開發(fā)生態(tài)環(huán)境稅費新體系。資源稅渠道，要對資源稅進行全面改革，也就是要合理確定中央和地方的分成比例。資源稅費應(yīng)該以充分鼓勵地方政府積極開展礦山生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)為目的，維持2：8分成的現(xiàn)狀，堅持中央少留點，地方多分點的原則。另外可以依據(jù)重要程度，提高不同種類礦產(chǎn)資源的征稅額度，比如對于國家重要戰(zhàn)略性礦種，而且處于脆弱地區(qū)的，要征收高額稅費，目的就是要將此部分的征收用于生態(tài)環(huán)境治理與恢復(fù)補償。還有一渠道就是要對礦產(chǎn)資源利用的受益者征收稅費，要在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的產(chǎn)品中予以體現(xiàn)這部分稅費，這部分稅費同樣是用于礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償。礦產(chǎn)資源有償使用費渠道，從實踐操作來看，從中央收取的資源補償費中安排資金專項用于礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理，取得了顯著效果。要做到兩點，一是要要明確拓寬收取有償使用費的使用范圍，也就是進一步從法律層面明確是用于資源勘探、資源保護、礦區(qū)環(huán)境治理恢復(fù)。二是逐步提高礦產(chǎn)資源補償費征收標(biāo)準(zhǔn)。（2）完善礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。國內(nèi)外實踐證明礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度對于明確礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任、籌措治理恢復(fù)資金具有重要作用。建議出臺全國性礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金繳存、使用、返回管理等配套制度。明確保證金的收存機關(guān)、繳存標(biāo)準(zhǔn)、計算方法、保證金的返還與使用規(guī)定、保證金繳存的具體操作程序。保證金實際上是督促采礦權(quán)人對礦山環(huán)境進行恢復(fù)治理的經(jīng)濟保證，保證金歸采礦權(quán)人所有，采礦權(quán)人履行了治理義務(wù)的，保證金應(yīng)予返還。因此，還應(yīng)制定礦山環(huán)境治理恢復(fù)驗收辦法，在驗收辦法中應(yīng)規(guī)定，采礦權(quán)人履行了保護和治理礦山環(huán)境義務(wù)的，經(jīng)聘請具有相應(yīng)資質(zhì)的單位和專業(yè)人員驗收合格，可以返還其繳存的保證金。除此之外，靈活確定采礦權(quán)人繳存保證金的方式和保證金種類選取，即可實行一次繳存、也可按年開采礦石量，也可按照開采區(qū)先后次序逐年分期繳存。保證金種類的選取，除現(xiàn)金外可以有保證金債券、聯(lián)合儲備金債券、商業(yè)信用證、不動產(chǎn)信托證等。銀行、保險公司或其他金融機構(gòu)的擔(dān)?；虮ｋU;公司書面擔(dān)保等形式。（3）建立礦產(chǎn)資源開發(fā)原產(chǎn)地補償制度。所謂的原產(chǎn)地補償是指，要求礦產(chǎn)資源利益相關(guān)方要對礦產(chǎn)資源集聚開發(fā)區(qū)進行補償，只有這樣才能讓礦產(chǎn)資源開發(fā)受益地區(qū)與礦產(chǎn)資源集聚開發(fā)區(qū)保持平衡，實現(xiàn)共贏的良好格局。（4）建立礦山環(huán)境損害補償賠償制度。礦產(chǎn)資源開發(fā)的地質(zhì)環(huán)境損害補償制度是以經(jīng)濟為手段，以法律為保障，以對地質(zhì)環(huán)境產(chǎn)生影響的生產(chǎn)、經(jīng)營、開發(fā)、利用者為征收對象，以礦產(chǎn)資源開發(fā)造成地質(zhì)環(huán)境損害的當(dāng)?shù)卣?、居民為補償對象，以補償?shù)刭|(zhì)環(huán)境受損害后當(dāng)?shù)卣⒕用竦牡刭|(zhì)環(huán)境權(quán)益減少和財物、資產(chǎn)、實施的功能價值降低為目標(biāo)，以損害的地質(zhì)環(huán)境功能價值或者權(quán)益為標(biāo)準(zhǔn)進行足額補償?shù)慕?jīng)濟制度。（5）礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境破壞及補償賠償責(zé)任認(rèn)定制度。礦山地質(zhì)環(huán)境損害依據(jù)礦山地質(zhì)環(huán)境問題可以劃分為突發(fā)性的礦山地質(zhì)環(huán)境損害和積累性的礦山地質(zhì)環(huán)境損害。對積累性的礦山地質(zhì)環(huán)境損害，可依據(jù)現(xiàn)有的地表水、地下水、環(huán)境空氣、土壤質(zhì)量、地質(zhì)環(huán)境質(zhì)量等國家和省、地區(qū)、市級質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，作為認(rèn)定環(huán)境損害的基本標(biāo)準(zhǔn)，因為它代表了生物圈賴以存在的大氣圈、水圈和巖石土壤圈，能夠反映一定區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量與生態(tài)功能，但國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)只給出了一個基本尺度，還需要經(jīng)過細(xì)致的調(diào)查研究以及縝密的科學(xué)論證制定專門配套法規(guī)來解決礦山地質(zhì)環(huán)境損害的認(rèn)定與評估問題。礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境破壞及補償賠償責(zé)任認(rèn)定制度的建立，必須明確鑒定的法律、政策和技術(shù)依據(jù)，制定鑒定標(biāo)準(zhǔn)，出臺鑒定辦法，訂明鑒定組織程序，以科學(xué)的制度保障礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境破壞及補償賠償責(zé)任的及時落實。（6）建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境損害索賠制度。環(huán)境利益作為公共利益理應(yīng)納入政府維護的公益范疇，國土資源、林業(yè)、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、旅游、漁政、鐵道、水利等部門都有一定的環(huán)境管理職權(quán)。鑒于礦山地質(zhì)環(huán)境問題的特殊性和專業(yè)性，賦予國土資源管理部門礦山地質(zhì)環(huán)境損害索賠權(quán)體系化的索賠機制，由該部門牽頭，充分發(fā)揮本部門以及其他相關(guān)部門在認(rèn)定、監(jiān)測、調(diào)查與評估地質(zhì)環(huán)境損害等方面的技術(shù)優(yōu)勢，從而徹底扭轉(zhuǎn)環(huán)境利益代表“缺位”的局面，強化政府維護公共環(huán)境資源的職責(zé)，建立索賠機制，這是整個礦山地質(zhì)環(huán)境損害索賠制度的核心問題。（7）建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境代價核算制度。國家應(yīng)將礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境代價核算報告作為采礦權(quán)申請人申領(lǐng)采礦許可證的要件，采礦權(quán)申請人在申請采礦許可證時必須出具有相應(yīng)資質(zhì)的核算專業(yè)人員和機構(gòu)編制的、并經(jīng)審核符合要求的礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境代價核算報告。礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境代價核算報告應(yīng)根據(jù)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案、礦區(qū)土地復(fù)墾方案、環(huán)境影響評價報告和礦區(qū)水土流失防治報告等編制。（8）建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償核算監(jiān)督管理制度。在國土資源系統(tǒng)內(nèi)部，明確礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境代價核算監(jiān)督管理職責(zé)，成立礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境代價核算監(jiān)督管理機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境代價核算專業(yè)機構(gòu)的統(tǒng)一監(jiān)督管理，制定礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境代價核算管理法規(guī)制度、技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)指南，建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境代價損失評價工作程序制度，建立礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境代價核算專業(yè)機構(gòu)，借鑒國內(nèi)外資產(chǎn)評估、環(huán)境影響評價機構(gòu)運作和管理的經(jīng)驗，成立專門從事礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境代價核算業(yè)務(wù)的專業(yè)機構(gòu)。（9）礦山環(huán)境責(zé)任保險制度。礦山地質(zhì)環(huán)境責(zé)任保險制度是采礦權(quán)人作為投保人向保險人支付一定數(shù)額的保險費，當(dāng)被保險人因從事保險合同約定的活動造成突發(fā)性環(huán)境事件的發(fā)生導(dǎo)致的第三者人身傷害及財產(chǎn)損失時，由保險人在約定的責(zé)任限額內(nèi)承擔(dān)賠償責(zé)任的保險。該項制度不僅具有使礦山企業(yè)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險的優(yōu)點，也有能夠給予受害者迅速、有效的救濟，且操作成本低，賠償效率較高的特點。

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（作者單位：中國國土資源經(jīng)濟研究院 北京 101149）

（責(zé)編：賈偉）endprint