經(jīng)銷商騙領(lǐng)家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼款的行為定性

郭莉

內(nèi)容摘要：管理、經(jīng)營財(cái)產(chǎn)的實(shí)質(zhì)是能夠?qū)ω?cái)產(chǎn)進(jìn)行支配和處分。審核和墊付的性質(zhì)不同，審核是公務(wù)，墊付是事務(wù)。代辦申領(lǐng)和墊付補(bǔ)貼是經(jīng)銷商分別接受農(nóng)民和財(cái)政部門的委托所產(chǎn)生的雙方代理行為。經(jīng)銷商屬于受委托管理、經(jīng)營國有財(cái)產(chǎn)的人員，其利用審核的職務(wù)便利，騙取家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼資金的行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為貪污罪。

關(guān)鍵詞：審核墊付 代辦申領(lǐng) 委托 公務(wù)

2008年家電下鄉(xiāng)制度開始在全國范圍推行，作為一項(xiàng)重要的支農(nóng)惠農(nóng)政策，該制度普受贊譽(yù)，所謂“家電下鄉(xiāng)”，即指國家對購買指定家電產(chǎn)品的農(nóng)民給予一定比例財(cái)政補(bǔ)貼的制度。為便于補(bǔ)貼款的發(fā)放，當(dāng)前許多地方均實(shí)行由家電經(jīng)銷商代辦申領(lǐng)并墊付的操作模式，由于經(jīng)銷商成為聯(lián)接農(nóng)戶和補(bǔ)貼發(fā)放單位的“中介”，導(dǎo)致經(jīng)銷商騙領(lǐng)補(bǔ)貼款的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。對于此類案件如何定性，司法實(shí)務(wù)分歧較大，在有權(quán)解釋出臺(tái)之前，為統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，理論上需先予澄清。

實(shí)踐中，地方政府的財(cái)政局、經(jīng)貿(mào)局通常會(huì)與特定的家電經(jīng)銷商簽訂《家電下鄉(xiāng)銷售網(wǎng)點(diǎn)實(shí)行代辦申領(lǐng)并墊付補(bǔ)貼資金辦法協(xié)議書》（以下簡稱《協(xié)議》），授權(quán)經(jīng)銷商在家電銷售時(shí)當(dāng)場審核購買者的身份證、戶口簿等相關(guān)證件，對于符合補(bǔ)貼條件的，直接將補(bǔ)貼資金墊付給購買人，并為購買人開具發(fā)票，同時(shí)將有關(guān)信息錄入到計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，然后經(jīng)銷商將所售產(chǎn)品的標(biāo)識(shí)卡、發(fā)票、身份證件等復(fù)印整理，匯總填寫家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼資金結(jié)算表后，到指定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所辦理結(jié)算手續(xù)。由于財(cái)政所并不面對具體的銷售，經(jīng)銷商便可以通過制造假的農(nóng)民信息，虛報(bào)交易的方式騙取補(bǔ)貼款，導(dǎo)致國家專項(xiàng)資金遭受損失。在上述情形中，家電經(jīng)銷商事先接受了地方政府的授權(quán)，該行為是否屬于公務(wù)實(shí)有疑慮，這也直接影響到對該類案件究竟應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為詐騙還是貪污。

根據(jù)《刑法》第382條規(guī)定，行為人使用欺騙手段非法占有數(shù)額較大國有財(cái)物的，構(gòu)成貪污罪，而此一行為方式也完全落入第266條詐騙罪的構(gòu)成要件范圍，也即兩者之間存在法條競合的關(guān)系，由此可知，在此類案件中，經(jīng)銷商騙領(lǐng)補(bǔ)貼款的行為至少可以成立詐騙罪，但要認(rèn)定貪污罪，則需更多的證明要素，主要從主體身份、行為性質(zhì)、權(quán)力屬性等方面進(jìn)行判斷。

一、經(jīng)銷商主體身份的認(rèn)定

法律規(guī)定的貪污罪主體包括兩類：一類是國家工作人員，一類是受委托管理、經(jīng)營國有財(cái)產(chǎn)的人員。其中國家工作人員的含義，《刑法》第93條及2000年全國人大常委會(huì)立法解釋作出了專門的說明，在經(jīng)銷商騙領(lǐng)家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼款的案件中，經(jīng)銷商顯然不屬于在國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員。而“其他依照法律從事公務(wù)的人員”則要求有法律的授權(quán)，經(jīng)銷商的初審、錄入及墊付權(quán)力卻是直接來源于《協(xié)議》，因此也難以歸入該類。那么，經(jīng)銷商是否屬于受委托管理、經(jīng)營國有財(cái)產(chǎn)的人員就成為能否認(rèn)定其構(gòu)成貪污罪的關(guān)鍵。

2003年《全國法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》（以下簡稱《紀(jì)要》）規(guī)定：“刑法第三百八十二條第二款規(guī)定的受委托管理、經(jīng)營國有財(cái)產(chǎn)是指因承包、租賃、臨時(shí)聘用等管理、經(jīng)營國有財(cái)產(chǎn)?！睂?shí)踐中一般是指承包經(jīng)營國有企業(yè)、國有公司，租賃國有公司以及受國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、公司等國有單位臨時(shí)聘任管理國有財(cái)產(chǎn)，據(jù)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為落實(shí)家電下鄉(xiāng)政策中的經(jīng)銷商是以個(gè)人名義簽訂協(xié)議，且墊付時(shí)給付的是個(gè)人財(cái)產(chǎn)，沒有經(jīng)手、管理國有財(cái)產(chǎn)，因此不能認(rèn)定為貪污罪的第二類主體。[1]

對此問題的回答，涉及到如何看待經(jīng)銷商與政府財(cái)政部門簽訂的《協(xié)議》，以及如何理解“管理、經(jīng)營”國有財(cái)產(chǎn)的規(guī)定。首先，《協(xié)議》是政府財(cái)政部門與選定的經(jīng)銷商基于平等協(xié)商自愿簽訂的，《協(xié)議》規(guī)定，財(cái)政局授權(quán)銷售網(wǎng)點(diǎn)即經(jīng)銷商代理審核、錄入補(bǔ)貼相關(guān)信息并墊付補(bǔ)貼資金，銷售網(wǎng)點(diǎn)與財(cái)政局進(jìn)行代理審核資料移交和資金清算。由《協(xié)議》的內(nèi)容可以看出，該《協(xié)議》具有委托的特征，即財(cái)政局將原本屬于其審核購買人是否符合國家補(bǔ)貼政策的權(quán)限通過協(xié)議轉(zhuǎn)移給了經(jīng)銷商，是以民事合同的形式實(shí)現(xiàn)了行政管理權(quán)力的讓渡，經(jīng)銷商在審核購買人相關(guān)信息時(shí)并非代表自己而是依據(jù)委托進(jìn)行審查，審查的內(nèi)容也是購買人是否符合家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼政策，對于符合補(bǔ)貼政策經(jīng)銷商先予墊付的，財(cái)政局事后予以認(rèn)可結(jié)算。正因?yàn)槿绱?，那些沒有簽訂《協(xié)議》的經(jīng)銷商即無權(quán)審核購買人的信息，其“審查墊付”所生的效果財(cái)政局也不予認(rèn)可?？梢?，經(jīng)銷商正是以《協(xié)議》的形式接受了國家機(jī)關(guān)的委托，進(jìn)而產(chǎn)生了代理審核的權(quán)責(zé)。其次，管理、經(jīng)營國有財(cái)產(chǎn)通常是指受托方實(shí)際占有、保管國有財(cái)產(chǎn)，但經(jīng)銷商在墊付補(bǔ)貼資金時(shí)，國有財(cái)產(chǎn)并沒有處于其直接控制之下，這種情況還能不能認(rèn)定其管理、經(jīng)營國有財(cái)產(chǎn)？事實(shí)上，管理、經(jīng)營財(cái)產(chǎn)的實(shí)質(zhì)并非現(xiàn)實(shí)地占有財(cái)產(chǎn)，而是對財(cái)產(chǎn)能夠進(jìn)行支配和處分，經(jīng)銷商在審核墊付時(shí)雖然沒有直接轉(zhuǎn)移國有財(cái)產(chǎn)，而是用個(gè)人財(cái)產(chǎn)先行支付，但其審核的行為是基于國家機(jī)關(guān)的授權(quán)，發(fā)放時(shí)是基于便利讓經(jīng)銷商先做“墊付”，事后國家予以結(jié)算，也即，對經(jīng)審核符合補(bǔ)貼條件的農(nóng)民，國家允許經(jīng)銷商支付補(bǔ)貼款，只不過是由經(jīng)銷商先行墊付，經(jīng)銷商只要拿著真實(shí)完整的手續(xù)材料即可到財(cái)政部門進(jìn)行結(jié)算，對于之前支付出去的補(bǔ)貼款，國家是認(rèn)可的?？梢?，在審核時(shí)，經(jīng)銷商有權(quán)對補(bǔ)貼資金做出處置，雖然這部分資金現(xiàn)實(shí)地處在國家的占有下，但其卻支配了補(bǔ)貼資金的流向，對補(bǔ)貼資金做出了處分。

二、審核墊付行為性質(zhì)的界定

貪污罪的成立要求行為人在從事公務(wù)活動(dòng)的過程中，利用職務(wù)便利非法占有國有財(cái)物。騙取家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼款的案件，經(jīng)銷商的審核墊付行為是否屬于公務(wù)，是對其定性爭執(zhí)的又一焦點(diǎn)。反對構(gòu)成貪污罪的觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)銷商進(jìn)行的審核更多地是起一種收集、匯總材料的作用，不具備職權(quán)內(nèi)容，是單純的勞務(wù)活動(dòng)。更何況，在代墊直補(bǔ)的方式中，農(nóng)民購買家電時(shí)還要和經(jīng)銷商簽訂《代辦申領(lǐng)委托申報(bào)表》（以下簡稱《委托申報(bào)表》），主要內(nèi)容是農(nóng)民已從經(jīng)銷商處先行領(lǐng)取到補(bǔ)貼資金，現(xiàn)委托經(jīng)銷商代理其到財(cái)政部門辦理家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼資金的申報(bào)與領(lǐng)取。這更說明經(jīng)銷商是接受農(nóng)民一方的委托代理其申領(lǐng)補(bǔ)貼，而非是受財(cái)政部門的委托從事公務(wù)。[2]endprint

對此，應(yīng)從經(jīng)銷商審核墊付的權(quán)力來源及內(nèi)容本身來分析。首先，由經(jīng)銷商對購買人信息進(jìn)行審核并對符合補(bǔ)貼條件的農(nóng)民進(jìn)行墊付是家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼審核兌付機(jī)制完善的產(chǎn)物。在家電下鄉(xiāng)政策實(shí)施之初，補(bǔ)貼的審核兌付是由財(cái)政局直接完成的，即農(nóng)民攜帶其身份證、戶口簿、購買產(chǎn)品的發(fā)票、家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)卡等材料到財(cái)政局申請領(lǐng)取補(bǔ)貼，財(cái)政局進(jìn)行審核、確認(rèn)，并將補(bǔ)貼資金直接存入購買人賬戶，但此種模式實(shí)行一段時(shí)間之后，農(nóng)民普遍反映補(bǔ)貼發(fā)放慢、手續(xù)復(fù)雜、往返路途耗力耗時(shí)。為保障農(nóng)民權(quán)益，2009年4月，財(cái)政部、商務(wù)部、工業(yè)與信息產(chǎn)業(yè)部等11個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《家電下鄉(xiāng)操作細(xì)則》，對原有的補(bǔ)貼審核兌付機(jī)制進(jìn)行了簡化，規(guī)定實(shí)行銷售網(wǎng)點(diǎn)代理審核并錄入補(bǔ)貼相關(guān)信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所確認(rèn)并兌付，此后又建立了補(bǔ)貼代領(lǐng)墊付機(jī)制，就是由經(jīng)銷商審核后先行墊付，然后再到財(cái)政所進(jìn)行結(jié)算，從而極大地降低了農(nóng)民申領(lǐng)補(bǔ)貼的成本。[3]由上述變化可以看出，審核購買人是否符合補(bǔ)貼條件的權(quán)限最初是由政府財(cái)政部門享有的，只是后來出于便捷的需要通過《協(xié)議》轉(zhuǎn)移到了經(jīng)銷商的手中。《紀(jì)要》指出，從事公務(wù)，是指代表國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)。公務(wù)主要表現(xiàn)為與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)督、管理國有財(cái)產(chǎn)的職務(wù)活動(dòng)。據(jù)此，財(cái)政部門的審核應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是公務(wù)活動(dòng)。既然如此，以《協(xié)議》形式受讓審核權(quán)的經(jīng)銷商進(jìn)行的審核就應(yīng)當(dāng)具有與財(cái)政部門的審核相同的性質(zhì)，都是監(jiān)督、管理國有財(cái)產(chǎn)的活動(dòng)。其次，應(yīng)當(dāng)區(qū)分審核和墊付的性質(zhì)。根據(jù)《協(xié)議》，經(jīng)銷商接受的委托主要有審核、錄入和墊付。但需要注意的是，審核和墊付的性質(zhì)并不相同。審核是經(jīng)銷商接受委托管理國有財(cái)產(chǎn)的行為，是職權(quán)活動(dòng)，而墊付則是政府出于方便農(nóng)民領(lǐng)取補(bǔ)貼的考慮，委托經(jīng)銷商代予給付，事后再予以結(jié)算，并不含有職權(quán)的意思，亦即審核是公務(wù)，墊付是事務(wù)?！睹穹ㄍ▌t》第63條規(guī)定，代理人以被代理人的名義，在代理權(quán)限內(nèi)與第三人實(shí)施民事行為，其法律后果直接由被代理人承擔(dān)。在家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼的墊付發(fā)放流程中，農(nóng)民對其受領(lǐng)的補(bǔ)貼款會(huì)認(rèn)為是國家發(fā)放的，經(jīng)銷商只是代替財(cái)政部門先行支付，即“墊付”，資金的性質(zhì)是屬于國家發(fā)放的補(bǔ)貼，事后經(jīng)銷商再攜帶相關(guān)材料到財(cái)政部門結(jié)算，這符合代理的規(guī)定，是一種民事代理行為。再次，如何理解經(jīng)銷商與農(nóng)民簽訂的《委托申報(bào)表》，及其與《協(xié)議》的關(guān)系？《委托申報(bào)表》是經(jīng)銷商與農(nóng)民簽訂的協(xié)議，是農(nóng)民將其到財(cái)政局領(lǐng)取補(bǔ)貼的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給了經(jīng)銷商，原因是農(nóng)民已經(jīng)從經(jīng)銷商處收取到國家給付的補(bǔ)貼款，因此兌付的權(quán)利就移轉(zhuǎn)到了經(jīng)銷商一方。由此可以看出《委托申報(bào)表》是經(jīng)銷商與農(nóng)民之間的民事代理協(xié)議，換言之，在代辦申領(lǐng)并墊付補(bǔ)貼的整個(gè)過程中，經(jīng)銷商是作為中間人的身份，分別接受了財(cái)政部門和農(nóng)民的委托，其受財(cái)政部門委托進(jìn)行審核錄入（公務(wù)活動(dòng)）并墊付補(bǔ)貼資金（事務(wù)委托）后，又取得了農(nóng)民的委托代為向財(cái)政部門申領(lǐng)國家補(bǔ)貼資金，是典型的雙方代理行為。[4]這樣做的目的，就是為了簡化程序，確保補(bǔ)貼發(fā)放簡便、及時(shí)。

三、對“最終審核權(quán)”的理解

經(jīng)銷商在審核錄入并墊付后，要想收回墊付的補(bǔ)貼資金，還必須由財(cái)政部門對其上報(bào)的材料進(jìn)行確認(rèn)復(fù)核，經(jīng)復(fù)核無誤后，才能進(jìn)行結(jié)算。一些地方發(fā)布的《銷售網(wǎng)點(diǎn)行為規(guī)范承諾書》、《操作辦法》等文件都規(guī)定了財(cái)政部門在收到銷售網(wǎng)點(diǎn)結(jié)算材料后，應(yīng)及時(shí)審核購買人相關(guān)證件及購買材料，對墊付情況進(jìn)行核實(shí)，對不符合補(bǔ)貼條件的，財(cái)政部門不得結(jié)算，由此產(chǎn)生的損失由銷售網(wǎng)點(diǎn)自行承擔(dān)?！秴f(xié)議》也規(guī)定由于經(jīng)銷商的過錯(cuò)造成補(bǔ)貼代理審核資料不符合家電下鄉(xiāng)政策規(guī)定的，財(cái)政局有權(quán)拒絕支付經(jīng)銷商墊付的補(bǔ)貼資金。據(jù)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為經(jīng)銷商的審核墊付行為只是一種因具體政策而產(chǎn)生的前置性初審，這種審核僅是形式上的，最終的審核權(quán)仍在政府財(cái)政部門手中，因此經(jīng)銷商進(jìn)行的審核不能認(rèn)為是管理國有財(cái)產(chǎn)，其實(shí)施的騙補(bǔ)行為不能認(rèn)定為貪污罪。[5]

對此，我們認(rèn)為經(jīng)銷商進(jìn)行的審核并不只是形式上的審查，而是有實(shí)質(zhì)意義的。首先，經(jīng)銷商的審核是對外發(fā)生效力的，對于經(jīng)審查符合補(bǔ)貼條件的農(nóng)民，產(chǎn)生發(fā)放補(bǔ)貼款的效果，且此效果國家予以認(rèn)可。對于購買人而言，只要經(jīng)銷商審核通過，認(rèn)定其符合補(bǔ)貼發(fā)放條件，即可領(lǐng)受補(bǔ)貼，這是現(xiàn)實(shí)的存在。其次，審核是代領(lǐng)墊付機(jī)制的核心，墊付是審核通過的結(jié)果，是附屬性的事務(wù)。經(jīng)銷商采取謊報(bào)交易、錄入虛假農(nóng)民信息等手段騙取補(bǔ)貼款時(shí)，表面上看，是經(jīng)銷商將未實(shí)際墊付的資金謊稱已經(jīng)墊付而要求財(cái)政部門結(jié)算騙取補(bǔ)貼款，但實(shí)際上，對于騙領(lǐng)補(bǔ)貼款有根本意義的卻是經(jīng)銷商的審核權(quán)，是經(jīng)銷商將未審核或?qū)徍宋赐ㄟ^的購買人信息加以偽造，騙取財(cái)政部門領(lǐng)取補(bǔ)貼款。財(cái)政部門正是基于對經(jīng)銷商審核權(quán)限的信賴而接收了上報(bào)材料，進(jìn)而與其結(jié)算的。再次，實(shí)踐中，財(cái)政部門所進(jìn)行的復(fù)核主要是審查經(jīng)銷商上報(bào)的書面材料與家電下鄉(xiāng)信息系統(tǒng)中的內(nèi)容，以及通過回訪的方式與農(nóng)民核實(shí)其是否購買過發(fā)票上所列的家電產(chǎn)品。其中書面審主要依賴經(jīng)銷商上報(bào)的材料，很難發(fā)現(xiàn)問題，而電話回訪是抽查回訪并非全部回訪，可見，財(cái)政部門的復(fù)核主要針對的是經(jīng)銷商的審核，可以看成是對經(jīng)銷商審核的監(jiān)督，不能認(rèn)定經(jīng)銷商的審核沒有實(shí)質(zhì)意義。最后，如果認(rèn)為經(jīng)銷商的審核只是形式上的，最終的審核權(quán)仍在政府財(cái)政部門，那么，經(jīng)銷商騙領(lǐng)國家補(bǔ)貼款的行為，財(cái)政部門就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)審核不嚴(yán)的責(zé)任，構(gòu)成相關(guān)瀆職犯罪，顯然這并不合理，也與實(shí)踐做法不相一致。

綜上所述，家電下鄉(xiāng)經(jīng)銷商得到了政府授權(quán)從事補(bǔ)貼資金的審核和墊付工作，審核系公務(wù)活動(dòng)，屬于受委托管理、經(jīng)營國有財(cái)產(chǎn)的人員，其利用職務(wù)便利，采用虛報(bào)冒領(lǐng)的手段騙取國家家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼資金的行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為貪污罪。

注釋：

[1]鄭春筍、蔡學(xué)英、張斌：《經(jīng)銷商騙取家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼行為構(gòu)成詐騙罪》，載《人民法院報(bào)》2014年3月20日。

[2]魯清、張軍：《冒領(lǐng)國家家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼行為之定性》，載《人民法院報(bào)》2013年11月13日。

[3]劉廣明：《芻議“家電下鄉(xiāng)”財(cái)政補(bǔ)貼目標(biāo)定位及其制度完善》，載《求實(shí)》2009年第10期。

[4]又稱同時(shí)代理，是指一個(gè)代理人同時(shí)代理雙方當(dāng)事人的民事行為。在我國，如果雙方代理事先得到了雙方當(dāng)事人的同意或事后得到了追認(rèn)，法律承認(rèn)其效力。

[5]同[2]。endprint