談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的核心

張潔

摘 要：2014年1月實施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，將風(fēng)險評估置于內(nèi)控措施制定和執(zhí)行的核心位置。文章從風(fēng)險評估層面分類角度出發(fā)，以某文化事業(yè)單位為案例，分析闡述該單位經(jīng)濟活動中存在的風(fēng)險因素，以及如何建立相應(yīng)機制分擔(dān)化解風(fēng)險，同時這些存在的問題也是目前我國部分事業(yè)單位存在的共性問題。通過風(fēng)險評估進而建立和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，加強廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)，提高公共服務(wù)的效率和效果。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制 風(fēng)險評估 內(nèi)控機制 公共服務(wù)

中圖分類號：F233 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）09-129-02

內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。通過內(nèi)部控制，提高會計信息質(zhì)量，使經(jīng)濟活動在制度保障下有序進行，保障國有資產(chǎn)的安全，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

一、新規(guī)范頒布的時代意義

1.保證行政事業(yè)單位廉潔的重要手段。黨的十八大提出了建設(shè)廉潔政治的戰(zhàn)略目標，以提高制度化水平為重點，把治理腐敗納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程之中，堅持用制度管權(quán)管事管人，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，不斷提高反腐倡廉科學(xué)化水平。與此相應(yīng)，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的頒布和實施，成為促進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建立和完善，加強廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)的有效途徑。

2.明確業(yè)務(wù)流程，確定風(fēng)險評估位置。行政事業(yè)單位在建立內(nèi)部控制體系過程中，應(yīng)遵循全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性原則，梳理單位各類經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風(fēng)險，確定風(fēng)險點，選擇風(fēng)險應(yīng)對策略，在此基礎(chǔ)上根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項內(nèi)部管理制度并監(jiān)督相關(guān)人員認真執(zhí)行。由此，風(fēng)險評估在內(nèi)控體系建設(shè)和實施中，顯得尤為重要。

傳統(tǒng)的內(nèi)部控制，只注重制定控制措施，缺乏對經(jīng)濟活動的風(fēng)險因素的全面評估。新規(guī)范的頒布實施，將風(fēng)險評估置于內(nèi)控措施制定和執(zhí)行的核心位置，標志著我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的全方位深入開展。

二、風(fēng)險評估及其經(jīng)濟模型

風(fēng)險評估，是指及時識別、科學(xué)分析影響內(nèi)部控制目標實現(xiàn)的各種不確定因素，同時采取應(yīng)對策略的過程。

著名心理學(xué)家弗洛姆提出一個期望值理論，即激勵力量=效價*期望。運用在內(nèi)部控制風(fēng)險中，激勵力量表現(xiàn)為一個人為滿足個人私利而采取行為的努力程度;效價表現(xiàn)為一個人對舞弊等風(fēng)險行為產(chǎn)生的個人私利的偏好程度;期望表現(xiàn)為此人認為采取風(fēng)險行為的可能性大小。要控制風(fēng)險抑制舞弊、不作為行為的發(fā)生，亦可以通過降低舞弊行為的效價或降低舞弊行為的期望來實現(xiàn)。即通過完善內(nèi)部控制環(huán)境降低實施風(fēng)險行為的效價，通過加大管理力度降低風(fēng)險行為的期望值。

通過進行風(fēng)險評估，確定經(jīng)濟活動的風(fēng)險程度，進而制定相應(yīng)內(nèi)控措施，從而規(guī)避、轉(zhuǎn)移、降低或化解風(fēng)險，實現(xiàn)經(jīng)濟活動風(fēng)險的防范和管控。

三、風(fēng)險評估層面分類及其相應(yīng)內(nèi)部控制體系建立

單位應(yīng)當建立經(jīng)濟活動風(fēng)險定期評估機制，對經(jīng)濟活動存在的風(fēng)險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估。風(fēng)險評估分為單位層面的風(fēng)險評估和業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險評估。

下面以某文化事業(yè)單位為案例，闡述該單位經(jīng)濟活動中存在的風(fēng)險因素，以及如何建立相應(yīng)機制分擔(dān)化解風(fēng)險。

（一）單位層面的風(fēng)險評估及內(nèi)控機制建設(shè)

單位層面的風(fēng)險評估包括：內(nèi)部控制工作的組織情況、內(nèi)部控制機制的建設(shè)情況、內(nèi)部管理制度的完善情況、內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的管理情況、財務(wù)信息的編報情況及其他情況等六方面內(nèi)容。根據(jù)案例事業(yè)單位的實際情況，著重分析以下幾個方面存在的問題，同時也是很多事業(yè)單位存在的共性問題。

1.內(nèi)部控制工作的組織情況。該單位沒有確定內(nèi)部控制牽頭部門，各部門在內(nèi)控中的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制不完善。這從組織結(jié)構(gòu)上形成了不重視內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，導(dǎo)致一些經(jīng)濟活動不正規(guī)及監(jiān)管無力。單位應(yīng)明確內(nèi)部控制牽頭部門，建立財務(wù)、采購、基建、監(jiān)督、資產(chǎn)管理等部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，做好內(nèi)部控制的基礎(chǔ)工作。

2.內(nèi)控機制的建設(shè)情況。該單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離停留在表面，仍存在單位一把手說了算，缺失議事決策機制，缺乏對權(quán)力的監(jiān)督和制約。單位應(yīng)把決策、執(zhí)行和監(jiān)督的有效分離落到實處，完善內(nèi)部管理制度并有效執(zhí)行，重大經(jīng)濟事項班子集體決策，建立集體研究、專家論證咨詢的議事決策機制，規(guī)避或降低單獨決策可帶來的舞弊風(fēng)險和失誤風(fēng)險。

3.內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員管理情況。該單位除了財務(wù)崗位建立了報賬員崗位職責(zé)和會計人員崗位職責(zé)，其他內(nèi)控關(guān)鍵崗位如政府采購管理崗位、建設(shè)項目管理崗位及內(nèi)部監(jiān)督崗位沒有建立相應(yīng)的崗位職責(zé)。存在一人兼管多崗，如既負責(zé)招標采購文件擬定，又兼管合同制定及驗收工作的不相容職務(wù)未分離的情況，形成難以進行有效監(jiān)督的局面。對此，單位應(yīng)建立健全全部內(nèi)控關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)及分工，確保不相容各崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督，并實施內(nèi)部輪崗制度，化解過度集權(quán)、崗位制衡缺失所帶來的風(fēng)險。

（二）業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險評估及內(nèi)控機制建設(shè)

業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險評估是整個風(fēng)險評估的核心部分。下面就案例中的單位在業(yè)務(wù)層面風(fēng)險評估中存在的實際問題進行具體分析闡述。

1.預(yù)算管理情況。該單位為全額撥款的公益性文化事業(yè)單位，在預(yù)算編制，尤其是項目預(yù)算編制中，各部門考慮不充分，各部門之間溝通協(xié)調(diào)不充分，存在為獲得更多財政資金而預(yù)算不實的情況，或造成資金到位后無法順利按預(yù)算執(zhí)行。該單位預(yù)算執(zhí)行存在按時間進度推進不力，大部分資金在年底集中大批支付，未充分體現(xiàn)公共服務(wù)的效率和效果。

對此，單位應(yīng)建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預(yù)算內(nèi)部管理制度，建立內(nèi)部各部門或崗位的溝通協(xié)調(diào)機制。所有業(yè)務(wù)部門都要參與進來，綜合考慮業(yè)務(wù)工作的安排，科學(xué)細化預(yù)算編制，數(shù)據(jù)真實準確。同時強化對經(jīng)濟活動的預(yù)算約束，使預(yù)算管理貫穿于經(jīng)濟活動的全過程。按照批復(fù)的預(yù)算，加快執(zhí)行進度，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。

2.收支管理情況。該單位按照文化部的要求，已全面取消非稅收入，免費對廣大市民開放。為了滿足來此參觀學(xué)習(xí)市民的實際需求，開設(shè)了服務(wù)部，但并未向財政部門備案報批。在這種情況下收繳了出租管理費用，但由于沒有非稅收入的收費項目，使得資金無法正常上繳財政專戶，違反了相關(guān)的財經(jīng)紀律。單位應(yīng)從中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，理順業(yè)務(wù)流程。首先報請國有資產(chǎn)管理部門批準，進行網(wǎng)上掛牌公示，實行招投標競價。其次在取得非稅收入許可后，才可以收繳相關(guān)費用，及時足額上繳財政專戶。通過這些舉措可以降低或化解國有資產(chǎn)有償使用收益流失的風(fēng)險。

3.政府采購管理情況。近年來，市政府適應(yīng)文化發(fā)展繁榮的要求，投入大量財力對該單位進行了大規(guī)模維修改造和自動化建設(shè)，每年政府采購項目繁多。該單位在實際工作中，缺失政府采購的相關(guān)制度制約，存在個別項目立項草率，論證不充分，造成多次招標流標的情況。存在未建立第三方機構(gòu)詢價機制，價格預(yù)算不合理現(xiàn)象。存在擬定招標文件，組織采購活動、執(zhí)行和驗收同一個人兼任的情況。這些所帶來的國有資金不能有效使用風(fēng)險和舞弊風(fēng)險程度很高。

對此，單位應(yīng)建立健全政府采購預(yù)算與計劃管理、采購活動管理、驗收管理等內(nèi)部制度，確立崗位責(zé)任制，確保采購項目科學(xué)可行，確保政府采購需求制定與內(nèi)部審批、招標文件制定與復(fù)核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離;建立財務(wù)、采購、內(nèi)部審計監(jiān)督等關(guān)鍵崗位相互協(xié)調(diào)相互制約的機制。

4.資產(chǎn)管理情況。該單位設(shè)立專人負責(zé)固定資產(chǎn)的登記管理工作，雖定期進行固定資產(chǎn)的清查，但由于場館面積大，各類設(shè)備品種數(shù)量多，清查工作沒有做到每年一次，且清查進行的不全面，存在固定資產(chǎn)盤虧現(xiàn)象，造成國有資產(chǎn)流失。缺乏對實物資產(chǎn)有效管理，存在個別購入設(shè)備閑置浪費情況。

單位應(yīng)加強資產(chǎn)歸口管理，健全內(nèi)部資產(chǎn)管理制度且有效執(zhí)行，明確資產(chǎn)使用和保管人責(zé)任，杜絕國有資產(chǎn)流失和浪費現(xiàn)象。

5.建設(shè)項目管理情況。該單位尚未建立招投標控制機制，缺失內(nèi)部管理制度。因此在近年來財政投入對該單位進行的大規(guī)模維修改造和現(xiàn)代化建設(shè)項目中，存在招投標環(huán)節(jié)不透明;與項目相關(guān)的咨詢論證、管理、監(jiān)理等活動達到招標標準卻自行采購;竣工驗收環(huán)節(jié)不規(guī)范，質(zhì)量把關(guān)不嚴的情況。這些產(chǎn)生了極大的舞弊風(fēng)險和浪費財政資金風(fēng)險。

單位應(yīng)建立與建設(shè)項目相關(guān)的審核機制，依據(jù)國家有關(guān)法規(guī)，組織建設(shè)項目的招投標工作，接受有關(guān)部門監(jiān)督。從招投標到施工、驗收、結(jié)算，各環(huán)節(jié)公開透明，嚴把質(zhì)量關(guān)，確保國有資金的安全和使用效率。

6.合同管理情況。該單位存在對合同履行缺乏有效監(jiān)控的情況，缺失合同糾紛協(xié)調(diào)機制。在該單位自動化設(shè)備維保項目中，由于對方?jīng)]有按合同履行義務(wù)，需終止合同以維護單位利益。但由于缺乏這方面的糾紛協(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致這個項目無法繼續(xù)執(zhí)行而長期擱置，致使單位的自動化設(shè)備在合同期限內(nèi)安全運行得不到保障。

單位應(yīng)建立健全合同內(nèi)部管理制度，不僅僅是合同歸檔管理，還要建立合同監(jiān)督審查制度，對合同訂立和履行情況實施有效監(jiān)控。加強對合同糾紛管理，對由于對方或自身原因?qū)е潞贤瑹o法履行的，應(yīng)及時采取應(yīng)對措施，在規(guī)定時效內(nèi)協(xié)商解決，無法解決的要根據(jù)合同約定選擇仲裁或訴訟方式解決。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是單位（機構(gòu)或組織）有效履行公共受托責(zé)任，杜絕舞弊、浪費、濫用職權(quán)和管理不當?shù)刃袨槎⒌目刂屏鞒毯椭贫润w系。因此，從戰(zhàn)略目標的設(shè)定、實施，到監(jiān)督和評價，整個流程要全部跟進風(fēng)險評估和風(fēng)險控制，強調(diào)風(fēng)險評估和控制的全面性、全員性和全程性，使之貫穿于單位經(jīng)濟活動的始終，最終實現(xiàn)內(nèi)部控制的目標。

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（作者單位：沈陽市圖書館 遼寧沈陽 110000）

（責(zé)編：若佳）