地方政府層級(jí)制度完善路徑探究

許海霞 王哲 倪萍

摘 要：我國(guó)是一個(gè)地域遼闊、人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，地方政府層級(jí)制度是解決我國(guó)財(cái)政問(wèn)題的關(guān)鍵所在。文章從地方政府層級(jí)影響因素入手，對(duì)比國(guó)外地方政府層級(jí)制度，從整個(gè)政府管理的角度和層面對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)。提出完善我國(guó)地方政府和財(cái)政層級(jí)制度的三點(diǎn)思路。

關(guān)鍵詞：地方政府 層級(jí)影響因素 財(cái)權(quán)與事權(quán) 財(cái)力與支出

中圖分類號(hào)：F810 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）09-014-02

引言

目前，在我國(guó)的財(cái)政體系中，絕大部分的財(cái)政收支都發(fā)生在地方政府，其中包括近50%的財(cái)政收入和80%的財(cái)政支出。在這種情況下研究地方財(cái)政體制無(wú)疑具有更為重要的意義。隨著財(cái)政體制改革的不斷深入，地方財(cái)政體制必須進(jìn)一步達(dá)到財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一、財(cái)力與支出相匹配的改革目標(biāo)，因此就必須站在整個(gè)政府管理的角度和層面，來(lái)審視現(xiàn)有財(cái)政體制，并對(duì)其進(jìn)行完善和優(yōu)化。

一、財(cái)政層級(jí)制度影響因素

1.經(jīng)濟(jì)因素。“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”，因此一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的財(cái)政層級(jí)結(jié)構(gòu)從根本上來(lái)講是由其生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展決定的。

基于經(jīng)濟(jì)體制角度來(lái)看，一般來(lái)說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制高度集權(quán)，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)分權(quán)，因此計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府和財(cái)政層級(jí)一般會(huì)多于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平角度來(lái)看，包含正反兩方面的影響：一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高必將提升政府管理技術(shù)水平，從而提高管理效率，促進(jìn)財(cái)政層級(jí)的結(jié)構(gòu)壓縮和分層減少;而另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的越高，公眾對(duì)于公共產(chǎn)品的需求也越高，從而推動(dòng)財(cái)政層級(jí)的職能細(xì)化和環(huán)節(jié)增加。

2.人口因素。財(cái)政層級(jí)的設(shè)置取決于地方政府的制度設(shè)置，而地方政府的多少則取決于其管轄地域的人口情況。一般而言，人口數(shù)量越多，財(cái)政層級(jí)越多;人口素質(zhì)越高，財(cái)政層級(jí)越少;同時(shí)，人口結(jié)構(gòu)差異越大，例如城鄉(xiāng)人口差異、農(nóng)村人口比例以及民族數(shù)量差異等差異越大，財(cái)政層級(jí)越多。

3.國(guó)家體制因素。一個(gè)國(guó)家的體制制度對(duì)與其財(cái)政層級(jí)設(shè)置的關(guān)系密不可分。由表1可見(jiàn)，相同體制的國(guó)家財(cái)政分權(quán)指數(shù)的情況也存在較大差異，但總體來(lái)說(shuō)一般而言，單一制國(guó)家的管理幅度要小于聯(lián)邦制國(guó)家，其地方公共雇員比重較低，政府層級(jí)也相對(duì)較少。

4.公共產(chǎn)品供需因素。為了實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品配置的最大化，需根據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍的層次性，由不同層級(jí)的地方政府將其配置到不同的區(qū)域不同的居民手中。因此分層次的政府可以更好地滿足公共產(chǎn)品的需求。

5.歷史傳統(tǒng)因素。地方政府層級(jí)安排是一種組織制度的形式，因此，地方政府的歷史演變及該地區(qū)的傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)觀念等因素，都將對(duì)后續(xù)的地方政府層級(jí)設(shè)置產(chǎn)生不可忽視的影響。

二、外國(guó)政府層級(jí)制度的比較分析

根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，世界上近七成以上的國(guó)家和地區(qū)，其地方行政層級(jí)為二、三級(jí)，而超過(guò)三級(jí)的只占11%。根據(jù)上一節(jié)分析分析，地方政府層級(jí)結(jié)構(gòu)要受到多種因素影響，下面我們就我國(guó)地方政府層級(jí)制度完善路徑選取一些主要因素加以分析。

1.從疆域和人口角度來(lái)看，我國(guó)地大物博。與世界主要國(guó)家相比，我國(guó)省區(qū)平均人口相當(dāng)于美國(guó)一級(jí)行政區(qū)平均人口的7.6倍，德國(guó)的8.2倍，日本的15.5倍，英國(guó)的65.5倍;我國(guó)省區(qū)平均面積相當(dāng)于美國(guó)一級(jí)政區(qū)平均面積的1.7倍，法國(guó)的12.4倍，日本的38.5倍，英國(guó)的117.7倍。另外，河南、山東、四川、廣東等省份人口眾多，從數(shù)量上來(lái)說(shuō)這些省份可以進(jìn)入世界各國(guó)人口排名前20;新疆、西藏、內(nèi)蒙古三個(gè)自治從疆土上（100萬(wàn)平方公里以上）相當(dāng)于一個(gè)大國(guó)的面積。在這種條件下，顯然中國(guó)地方政府層級(jí)制度并不能完全照搬外國(guó)，草率地實(shí)行三級(jí)制也并不妥當(dāng)。

2.從政府職能角度來(lái)看，政府職能越多，管理半徑就越小，從而地方政府層級(jí)勢(shì)必要增加。在一些較發(fā)達(dá)的國(guó)家中，存在著大量的非營(yíng)利組織、非政府組織以及行業(yè)協(xié)會(huì)等，這些準(zhǔn)政府組織從一定程度上可以替代政府提供部分的公共服務(wù)，因此一定程度上起到了收縮政府職能，減少政府層級(jí)的效果。而我國(guó)目前仍然是以政府為主導(dǎo)的社會(huì)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展職能幾乎完全由政府來(lái)承擔(dān)。這一點(diǎn)從我國(guó)建國(guó)后歷次的“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)——機(jī)構(gòu)膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”以及“分權(quán)——集權(quán)——再分權(quán)”的循環(huán)往復(fù)中可以得到充分體現(xiàn)。其中世界銀行對(duì)政府間支出責(zé)任的分配方案就具有一定的借鑒意義（見(jiàn)表2）。

3.從憲政體制角度看，與大多數(shù)單一制國(guó)家相似，中國(guó)由于中央與地方的權(quán)力劃分沒(méi)有制度化，地方直接隸屬于中央，受中央的直接控制。因此各級(jí)政府的層級(jí)安排就體現(xiàn)出管理幅度相對(duì)較小、層級(jí)相對(duì)較多的特征。而聯(lián)邦制國(guó)家則是以地方自治為憲政基礎(chǔ)，其上下層級(jí)之間的關(guān)系主要是職能分工與法律監(jiān)督，因此其地方政府的有效管理幅度相對(duì)要大，層級(jí)也相對(duì)較少。以美國(guó)和法國(guó)為例。截至2012年美國(guó)有52個(gè)州，不考慮特別目的區(qū)的地方政府有39044個(gè)，平均每個(gè)州需管理780個(gè)地方政府;而法國(guó)平均每個(gè)省要管理381個(gè)地方政府單位。從我國(guó)現(xiàn)狀來(lái)看，照搬美國(guó)和法國(guó)的政府層級(jí)模式顯然是不可能的。因此，按照慣有思路來(lái)分析，諸多其他國(guó)家地方政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)也并不適宜。

4.從外國(guó)的行政體制實(shí)踐角度來(lái)看，許多發(fā)達(dá)國(guó)家并不像國(guó)內(nèi)所普遍認(rèn)識(shí)的那樣完全實(shí)行三級(jí)政府框架。例如英國(guó)，在英格蘭和威爾士實(shí)行中央、郡、區(qū)、教區(qū)（或社區(qū)）四級(jí)制，在蘇格蘭則是三級(jí)制和四級(jí)制并存。法國(guó)實(shí)行四級(jí)行政體制：中央、大區(qū)、省、市鎮(zhèn)。而德國(guó)雖然總體是實(shí)行三級(jí)管理“聯(lián)邦—州—地方”，但實(shí)際上，德國(guó)又對(duì)在聯(lián)邦政府下屬進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)分，分別設(shè)立了州、縣、鄉(xiāng)三級(jí)地方政府。

三、完善地方政府和財(cái)政層級(jí)制度

1.省直管縣存在問(wèn)題較多，需審慎實(shí)行。首先，實(shí)行省管縣后，省級(jí)管理范圍和幅度將大大擴(kuò)大，省級(jí)財(cái)政為了增強(qiáng)綜合調(diào)控能力，做好縣域間的收入再分配，無(wú)疑會(huì)比市管縣體制下進(jìn)一步加大省級(jí)財(cái)力集中程度。然后，從管理成本看，一方面，省管縣能夠縮減管理層次、減少中間環(huán)節(jié)，從而降低行政成本。但另一方面，省、縣之間直接交流的增加，相應(yīng)的成本也必然隨之增加。因此綜合權(quán)衡，成本是高是低還需要深入分析。

其次，從管理幅度看，實(shí)行省管縣之后，管理幅度必然大幅增長(zhǎng)，管理難度也隨之倍增。尤其是對(duì)于人口多、面積較大的省份省級(jí)政府的管理難度和工作量的劇增，將造成巨大的壓力。

最后，從發(fā)揮和調(diào)動(dòng)地市積極性看，省管縣后一些需要市一級(jí)配套的項(xiàng)目很難及時(shí)配套到位。對(duì)部分較發(fā)達(dá)地市所轄困難縣的影響尤為突出。因?yàn)閺牡厥蟹秶鷥?nèi)部看這些困難縣屬于相對(duì)貧困縣，會(huì)得到地市的大力扶持，而在全省范圍來(lái)看，屬于中游偏下水平，無(wú)法得到省級(jí)的財(cái)力的有效幫扶。因此，對(duì)這類縣市而言，省管縣后從上級(jí)得到的扶持不增反減。

綜上所述，就目前而言實(shí)施省管縣仍存在諸多問(wèn)題，省管縣未必是最適合我國(guó)國(guó)情的地方政府體制的終極目標(biāo)模式。筆者認(rèn)為，省管縣與市管縣應(yīng)該不是相互替代和完全否定關(guān)系，而應(yīng)是相輔相成的補(bǔ)充關(guān)系。當(dāng)前基層的財(cái)政困難不僅僅是因?yàn)槭泄芸h體制的缺陷造成，還源于財(cái)權(quán)向上集中、事權(quán)向下轉(zhuǎn)移以及長(zhǎng)期以來(lái)資源向城市傾斜。筆者認(rèn)為不宜在所有省份全面強(qiáng)行推行省管縣，鼓勵(lì)地方政府結(jié)合實(shí)際，自主地選擇和確定適合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際情況的行政和財(cái)政管理體制模式，從而實(shí)現(xiàn)多種模式的行政管理體制和地方財(cái)政體制并存與互補(bǔ)。

2.明確各級(jí)職能劃分，強(qiáng)市與強(qiáng)縣并行。政府職能模糊和各級(jí)政府職能重疊是我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制中存在的首要問(wèn)題，尤其是地方政府與市場(chǎng)的邊界不清，政府間“職責(zé)同構(gòu)”問(wèn)題突出，重復(fù)審批現(xiàn)象嚴(yán)重。

因此，筆者認(rèn)為，需在地方政府現(xiàn)有框架下，將省、市、縣的管理職能進(jìn)行重新篩選、分類，明確一項(xiàng)職能有且僅有一級(jí)政府行使，杜絕層層審批，從而提高管理效率。在這種政府間分工負(fù)責(zé)模式下，縣級(jí)政府可以在自己的職能范圍內(nèi)自主地決策，需要項(xiàng)目，則根據(jù)省與市的職能分工，分別向省或者市提報(bào)。

在強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的同時(shí)，要進(jìn)一步加大對(duì)地級(jí)市的扶持和培育，擴(kuò)大地級(jí)市的區(qū)域范圍，使地級(jí)市具有足夠的發(fā)展空間，并賦予較大規(guī)模的市以較大的立法和行政權(quán)限，促其加快發(fā)展和成長(zhǎng)，力爭(zhēng)能夠在較短時(shí)期內(nèi)在全國(guó)范圍出現(xiàn)300個(gè)左右的區(qū)域中心城市，進(jìn)一步發(fā)揮中心城市對(duì)周邊縣、市的輻射帶動(dòng)功能。如果這一目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)，無(wú)疑將對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展起到極為重要的作用。

3.取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政級(jí)別，保留其組織機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相對(duì)于縣級(jí)政府而言，更多地偏向于服務(wù)性和輔助性，尤其是在基礎(chǔ)教育職能上劃縣級(jí)管理后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進(jìn)一步弱化。因此，從一定角度來(lái)說(shuō)，可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府視作縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，并逐步取消其政府行政級(jí)別，從而降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行成本。

同時(shí)，除了要考慮到行政管理成本外，更要考慮到鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的提供。因此，筆者認(rèn)為在取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政級(jí)別的同時(shí)，應(yīng)保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)組織。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)比縣市更靠近轄區(qū)居民、更了解居民偏好，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)也更有效率。綜上，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使其不再負(fù)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，而僅作為縣級(jí)政府的派出部門，負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。另外，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以走小城鎮(zhèn)、城市化的道路，在條件特別成熟的時(shí)候可以探索改鎮(zhèn)設(shè)市，由地級(jí)市直接管理。

取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財(cái)政，不僅能保證縣鄉(xiāng)工資的正常發(fā)放和政權(quán)機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，還可以集中資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)揮資金的整體效益，形成財(cái)政、經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán);同時(shí)能夠避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)在招商引資、園區(qū)建設(shè)方面所造成的浪費(fèi)。

四、結(jié)語(yǔ)

對(duì)地方財(cái)政體制進(jìn)行研究，對(duì)于疆域廣闊、人口眾多、地方千差萬(wàn)別的發(fā)展中大國(guó)，具有特殊的國(guó)情意義。同時(shí)，從財(cái)政分權(quán)角度研究地方財(cái)政體制，還有助于我們?cè)诋?dāng)前各國(guó)財(cái)政分權(quán)的潮流和趨勢(shì)中，正確地處理好財(cái)政集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，從而更加科學(xué)合理地確定各級(jí)政府間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。

筆者從地方政府層級(jí)影響因素入手，對(duì)比國(guó)外地方政府層級(jí)制度，提出完善我國(guó)地方政府和財(cái)政層級(jí)制度的三點(diǎn)思路，首先是謹(jǐn)慎實(shí)行省直管縣，在適當(dāng)條件下，權(quán)力下放;其次是明確各級(jí)政府之間的職能，解決政府職能模糊和各級(jí)政府職能重疊的問(wèn)題;最后是逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。

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[4] 崔運(yùn)政.財(cái)政分權(quán)與完善地方財(cái)政體制研究[D].財(cái)政部科學(xué)研究所，2011

（作者單位：云南大學(xué) 云南昆明 650000）

[作者簡(jiǎn)介：許海霞（1989—），云南大理人，云南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，研究方向：財(cái)政學(xué);王哲（1990—），山西晉城人，云南大學(xué)發(fā)展研究院，研究方向：經(jīng)濟(jì)技術(shù)及管理—項(xiàng)目管理;倪萍（1990—），陜西咸陽(yáng)人，云南大學(xué)發(fā)展研究院，研究方向：管理科學(xué)與工程。]

（責(zé)編：若佳）