PPP牽紅繩，民企與政府擦出新“火花”

宋首屹

“水十條”出爐的余溫尚未散去，環(huán)境保護(hù)部在日前又聯(lián)合財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”），鼓勵(lì)在水污染防治領(lǐng)域大力推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，吸引社會(huì)資本參與，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與、加大水污染防治的投入。

一大波圍繞水污染治理而誕生的“PPP”項(xiàng)目正如雨后春筍般涌現(xiàn)。PPP模式的發(fā)展為何如此火爆？在手握大量社會(huì)資本的民企與掌握眾多環(huán)保項(xiàng)目的政府之間，又將擦出怎樣的“火花”？

“PPP”搶灘登陸水環(huán)保

所謂的PPP（Public-Private-Partnership），簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

“隨著國(guó)家不斷加大對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的支持力度，水污染防治領(lǐng)域?qū)⒂瓉?lái)發(fā)展的黃金期。而實(shí)施‘水十條，則需要4萬(wàn)億-5萬(wàn)億元的環(huán)保投資?！杯h(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院公共財(cái)政與投資咨詢(xún)部副主任逯元堂指出，“‘水十條的順利實(shí)施，預(yù)計(jì)可拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)約5.7萬(wàn)億元，累計(jì)增加非農(nóng)就業(yè)約390萬(wàn)人?！?/p>

發(fā)展前景一片光明的水污染防治領(lǐng)域，雖迎來(lái)諸多政策利好，但產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展的諸多瓶頸依然不容小覷。

“如何利用政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金，并利用投融資的方式推進(jìn)中國(guó)的水污染防治的發(fā)展，已經(jīng)成了眾多業(yè)界學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)?，F(xiàn)在無(wú)論是城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是水污染的防治保護(hù)，都需要大量的資金，僅依靠政府的資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的?！敝薪?jīng)網(wǎng)北京投資基金管理有限公司總經(jīng)理羅佳表示。

水污染治理的資金需求大，投資回報(bào)周期較長(zhǎng)，同時(shí)水污染的治理問(wèn)題又涉及到方方面面的內(nèi)容。政府希望社會(huì)資本進(jìn)入水污染治理，但是如何讓社會(huì)資本進(jìn)入，一直是個(gè)“老大難”。“意見(jiàn)”的出臺(tái)，令很多欲涉足水污染治理的企業(yè)看到了希望。

據(jù)悉，“意見(jiàn)”中明確提出要在水污染防治領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式，以費(fèi)價(jià)機(jī)制透明合理、現(xiàn)金流支撐能力相對(duì)較強(qiáng)的存量項(xiàng)目為主；并指出，納入國(guó)家重點(diǎn)支持江河湖泊動(dòng)態(tài)名錄或水污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金等相關(guān)資金支持的地區(qū)，率先推進(jìn)PPP模式。

“目前，在整個(gè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，PPP項(xiàng)目的大范圍實(shí)施和落地，可能首先要從水污染防治這個(gè)領(lǐng)域開(kāi)始。因?yàn)榇髿馕廴镜闹卫砩袥](méi)有形成一個(gè)比較成熟的模式，而與土壤修復(fù)相關(guān)的土壤環(huán)境保護(hù)和污染治理行動(dòng)計(jì)劃也還沒(méi)有出臺(tái)，相比較而言，水污染治理方面的條件則相對(duì)成熟。”環(huán)保部規(guī)劃司投資處副處長(zhǎng)杜會(huì)杰說(shuō)。

業(yè)內(nèi)專(zhuān)家預(yù)測(cè)，PPP模式如果能夠得到有效實(shí)施，很可能解決“水十條”萬(wàn)億新增投資的來(lái)源問(wèn)題。而有效引入社會(huì)資本加速水污染治理項(xiàng)目都落地，行業(yè)的市場(chǎng)規(guī)模也有助于進(jìn)一步提高。

操作不易 投資更難

業(yè)內(nèi)專(zhuān)家指出，PPP模式不僅可以有效緩解環(huán)保項(xiàng)目的資金短缺問(wèn)題，同時(shí)能夠在不增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的情況下，滿(mǎn)足環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)需求，并可提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，可謂是破解目前環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境的一劑良方。

受政策驅(qū)動(dòng)，在“意見(jiàn)”出臺(tái)后，PPP項(xiàng)目如雨后春筍般出現(xiàn)。然而，據(jù)民生證券研究院日前發(fā)布的研究報(bào)告，在31個(gè)省區(qū)市政府推出的總額約1.6萬(wàn)億元的PPP項(xiàng)目中，真正簽約的僅2100億元，不足兩成。

“PPP模式確實(shí)有其諸多優(yōu)勢(shì)。但在實(shí)際操作過(guò)程中仍有許多問(wèn)題亟待解決。投資回報(bào)的問(wèn)題就是其中之一。例如社會(huì)資本作為出資方介入環(huán)保項(xiàng)目，如何讓其能夠放心地投資并能夠達(dá)到預(yù)期的回報(bào)，同時(shí)項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)應(yīng)的環(huán)保目標(biāo)，這都是需要解決的問(wèn)題?！倍艜?huì)杰表示。

世界銀行中國(guó)局高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家趙敏表示，對(duì)于PPP項(xiàng)目，很多的機(jī)構(gòu)投資者不僅僅關(guān)注項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和投資回報(bào)率，也更加關(guān)注項(xiàng)目本身的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。既要滿(mǎn)足環(huán)境效益又要滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)效益的固定收益項(xiàng)目往往“可遇不可求”。

據(jù)了解，雖然PPP的關(guān)注度持續(xù)升溫，但由于很多地方政府所列出的環(huán)保項(xiàng)目缺乏系統(tǒng)的論證和規(guī)劃，加之一些地方政府的信用“透支”，社會(huì)資本不愿承擔(dān)因政府信譽(yù)和合同主體權(quán)利不對(duì)等帶來(lái)的支付風(fēng)險(xiǎn)。

業(yè)內(nèi)人士表示，例如A政府與B政府都希望能夠引入高質(zhì)量的投資機(jī)構(gòu)參與地方的PPP項(xiàng)目，如此一來(lái)兩個(gè)地方政府之間就形成了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。所以，構(gòu)建一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境同樣重要。另外，由于地方政府和社會(huì)資本包括金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)，普遍缺乏PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，加之一些領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目投資周期較長(zhǎng)，對(duì)于社會(huì)資本的吸引力也不是很強(qiáng)，多種因素的綜合作用導(dǎo)致大量PPP項(xiàng)目處于進(jìn)退兩難的尷尬的局面。

發(fā)揮優(yōu)勢(shì) 擺正心態(tài)

業(yè)內(nèi)分析人士指出，一些地方政府在與社會(huì)資本的合作過(guò)程中，往往不愿意將一些優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目拿出來(lái)合作，只是將自身不想做或者無(wú)法做好的項(xiàng)目分享給社會(huì)資本。導(dǎo)致的結(jié)果就是雙方之間的信任出現(xiàn)“危機(jī)”。

“要確保PPP項(xiàng)目的成功開(kāi)展，項(xiàng)目最初期的規(guī)劃一定要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家政策和規(guī)范，包括雙方合作主體的選擇、合同的簽訂等都要考慮在內(nèi)，這樣可在一定程度上有效避免后續(xù)糾紛的出現(xiàn)?！眹?guó)家開(kāi)發(fā)銀行評(píng)審二局副處長(zhǎng)周揚(yáng)表示。

周揚(yáng)建議，雙方在合作過(guò)程中發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，建議由地方政府成立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)PPP環(huán)保項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)小組，該小組的另外一個(gè)職能就是負(fù)責(zé)與其他部門(mén)協(xié)調(diào)溝通，這樣項(xiàng)目與涉及的政府職能部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)會(huì)更加順暢。而民企則可發(fā)揮其在市場(chǎng)上的優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)項(xiàng)目的快速發(fā)展。

不僅如此，政府在與社會(huì)資本的合作過(guò)程中，要有契約精神，同時(shí)要擺正心態(tài)。而社會(huì)資本也要按照相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，雙方要明確定位，樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則。

如何讓社會(huì)資本心甘情愿地投入到政府的水污染防治的PPP項(xiàng)目中，同時(shí)又保證地方政府能夠用心呵護(hù)這些來(lái)之不易的合作，依然需要各方不斷探索。