芻議中國(guó)氣候外交

周 鑫

（北京科技大學(xué)，北京 100083）

冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著各國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及與之相伴的環(huán)境問(wèn)題的凸現(xiàn)，環(huán)境問(wèn)題逐漸演變?yōu)閲?guó)際關(guān)系的重大課題，環(huán)境外交應(yīng)運(yùn)而生。所謂環(huán)境外交，即以國(guó)家主權(quán)和利益為根本而展開(kāi)的，借助代表國(guó)家意愿的官方行為而形成的談判、交涉等諸多方式，用以處理環(huán)境領(lǐng)域爭(zhēng)端、調(diào)整環(huán)境領(lǐng)域利益的一切外交活動(dòng)。隨著全球化的不斷演進(jìn)以及環(huán)境問(wèn)題的不斷凸顯，環(huán)境外交在傳統(tǒng)外交領(lǐng)域的地位將越來(lái)越重要。

在環(huán)境外交事務(wù)中，目前來(lái)看，氣候變化問(wèn)題是最為突出的一項(xiàng)，也是迄今為止全球范圍內(nèi)磋商與合作最為頻繁的一類(lèi)環(huán)境問(wèn)題。所謂“氣候變化”，具體指“除在類(lèi)似時(shí)期內(nèi)所觀測(cè)的氣候的自然變異之外，由于直接或間接的人類(lèi)活動(dòng)改變了地球大氣的組成而造成的氣候變化”。因此，隨著全球化的不斷演進(jìn)以及氣候變化問(wèn)題的不斷凸顯，氣候外交成為環(huán)境外交的一項(xiàng)重大課題。

一、氣候外交及其歷史進(jìn)程

氣候變化問(wèn)題既同自然因素相連，更與人類(lèi)活動(dòng)有關(guān)；既是環(huán)境問(wèn)題，也是發(fā)展問(wèn)題。每個(gè)國(guó)家的發(fā)展階段、生產(chǎn)生活方式、人口資源狀況以及在國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈中所處的位置和分工等等，對(duì)于氣候的影響都十分顯著。因此，發(fā)展的問(wèn)題必須也只能在發(fā)展中得到解決。應(yīng)對(duì)氣候問(wèn)題是全人類(lèi)共同的責(zé)任，隨著全球氣候環(huán)境的變化，這一問(wèn)題必然會(huì)上升到國(guó)際關(guān)系層面。因此，在解決氣候問(wèn)題的過(guò)程當(dāng)中，也形成了一種全新的外交模式——?dú)夂蛲饨弧?/p>

氣候外交既是一種傳統(tǒng)外交，也是一種新型外交。就其傳統(tǒng)意義來(lái)講，氣候外交涉及國(guó)際合作，以及官方交涉、談判等等，主權(quán)國(guó)家亦會(huì)根據(jù)和利用氣候問(wèn)題達(dá)到一定的政治目的和外交目的。就其全新維度來(lái)看，氣候外交屬于環(huán)境外交的一種，并且是目前涉及全球氣候和政治的一項(xiàng)影響最廣且爭(zhēng)議最為集中的外交問(wèn)題，直接影響每一個(gè)國(guó)家的環(huán)境和發(fā)展。因此，氣候外交在當(dāng)前國(guó)際環(huán)境事務(wù)中具有極其關(guān)鍵的地位和作用。

氣候外交問(wèn)題的形成具有一定的歷史進(jìn)程。聯(lián)合國(guó)作為國(guó)際性組織，是氣候外交最早也是最有力的行為主體。1972年聯(lián)合國(guó)環(huán)境會(huì)議之后，有關(guān)氣候問(wèn)題的外交內(nèi)容就已經(jīng)展露端倪。1992年，聯(lián)合國(guó)制定了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》，該公約于1994年生效，目前締約方為190余個(gè)。《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》是世界上第一個(gè)全面控制二氧化碳等溫室氣體排放、應(yīng)對(duì)全球氣候變暖給人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)不利影響的國(guó)際性公約，是國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)全球氣候變化問(wèn)題進(jìn)行國(guó)際合作的主體框架。自公約開(kāi)始締結(jié)以來(lái)，氣候外交開(kāi)始在各個(gè)國(guó)家的外交領(lǐng)域占據(jù)重要地位。尤其是從這一公約生效以來(lái)，其締約方每年都會(huì)舉行一次大會(huì)。其中，其三次締約方大會(huì)舉辦于1997年，會(huì)議通過(guò)了《京都議定書(shū)》；第十三次締約方大會(huì)舉辦于2007年，繪制了“巴厘島路線圖”。這其中的每一次締約方大會(huì)以及氣候談判大會(huì)，都代表了同時(shí)代國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域氣候外交的博弈與變遷，同時(shí)也代表了人類(lèi)對(duì)于這一問(wèn)題的不斷提升的關(guān)注度。

表1 氣候談判的國(guó)際歷程

二、中國(guó)參與氣候外交的原則

自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)取得了諸多成就，成為舉世矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展大國(guó)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，中國(guó)一直十分重視氣候變化問(wèn)題，并為之積極努力。在參與氣候外交、履行自身責(zé)任和義務(wù)的同時(shí)，中國(guó)始終堅(jiān)持自身的原則和立場(chǎng)，“共同但有區(qū)別的責(zé)任”成為中國(guó)始終堅(jiān)持的核心原則。

“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則是應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際合作的核心與基石。“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的形成有其歷史原因。自近代工業(yè)革命以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家大量排放二氧化碳等溫室氣體，占全球排放總量的80%。因此，如果二氧化碳是導(dǎo)致氣候變化的直接誘因，并非發(fā)展中國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家才應(yīng)是對(duì)全球氣候變化負(fù)主要責(zé)任的群體，它們對(duì)全球變化是負(fù)有歷史責(zé)任的。就現(xiàn)實(shí)原因來(lái)講，應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題既要勇于承擔(dān)自身的責(zé)任與義務(wù)，也要認(rèn)清各國(guó)發(fā)展階段和發(fā)展水平的存在差異的客觀事實(shí)。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了高能耗高污染的工業(yè)革命時(shí)期，經(jīng)濟(jì)等各方面發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于廣大發(fā)展中國(guó)家，且至今仍屬于資源能源消耗性主體，屬消費(fèi)型排放。廣大發(fā)展中國(guó)家僅是近幾十年才開(kāi)始工業(yè)化，其歷史排放少、人均排放低。目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，大量人口仍掙扎在貧困線上，缺乏有效應(yīng)對(duì)氣候變化的能力和手段；且發(fā)展中國(guó)家基本處于全球化時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展底層與國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈低端，因此，其排放主要為生存排放和國(guó)際轉(zhuǎn)移排放。因而，在全球應(yīng)對(duì)氣候變化的今天，要求貧困的發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)超出其能力和義務(wù)范圍的減排目標(biāo)，是有違公允的。在這種情況下，堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”就顯得尤為重要。

“共同但有區(qū)別的責(zé)任”表明氣候問(wèn)題無(wú)國(guó)界，任何國(guó)家都不能置身事外。應(yīng)對(duì)氣候變化是世界各國(guó)的共有責(zé)任與義務(wù)，需要國(guó)際社會(huì)的齊心協(xié)力。氣候變化問(wèn)題是世界各國(guó)所共同面臨的巨大挑戰(zhàn)，它涉及全球利益，尤其是廣大發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展利益和人民的福祉，深刻地影響著人類(lèi)的生存和發(fā)展。因此，共同性是氣候變化問(wèn)題的基本屬性。

在堅(jiān)持“共有”的原則下，還應(yīng)有所“區(qū)別”。此“區(qū)別”，一方面，體現(xiàn)為面臨環(huán)境問(wèn)題的不同。發(fā)達(dá)國(guó)家主要面臨的是推行綠色消費(fèi)、減少碳排放的問(wèn)題，而發(fā)展中國(guó)家卻正在為如何提高資源利用效率、解決常規(guī)環(huán)境污染而困惑。因此，其環(huán)境問(wèn)題的重點(diǎn)是不同的；但是，在面臨全球氣候變化的前提下，無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都必須迎接這一挑戰(zhàn)。另一方面，體現(xiàn)為責(zé)任的不同。就發(fā)達(dá)國(guó)家而言，在全球氣候變化的大背景下，應(yīng)當(dāng)積極履行自身責(zé)任，完成《京都議定書(shū)》中所確定的減排任務(wù)，繼續(xù)量化并承擔(dān)減排指標(biāo)，并積極為發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)援助；這既是道義上的責(zé)任，也是法律上的義務(wù)。就發(fā)展中國(guó)家而言，當(dāng)前最需要做的是依據(jù)本國(guó)實(shí)際國(guó)情，依靠發(fā)達(dá)國(guó)家的資金和技術(shù)援助，努力適應(yīng)全球氣候變化，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，積極減緩并減少溫室氣體的排放。因此，積極履行各自不同但互相適應(yīng)的責(zé)任，是堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的核心。

盡管“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則是應(yīng)對(duì)全球氣候變化的核心原則，但目前，在實(shí)踐操作方面尚存在一定的瓶頸。發(fā)達(dá)國(guó)家允諾給予發(fā)展中國(guó)家的資金和技術(shù)支持不僅遲遲難以到位，反而不斷強(qiáng)調(diào)與發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)超越其能力和發(fā)展階段的責(zé)任和義務(wù)，因此，這也是有違國(guó)際公允的。不管怎樣，“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則始終是中國(guó)參與氣候外交的基本原則和立場(chǎng)，也是世界各國(guó)合作以應(yīng)對(duì)全球氣候變化的核心原則，是彼此合作的基石，應(yīng)當(dāng)予以提倡和堅(jiān)持。

三、中國(guó)參與氣候外交的貢獻(xiàn)與挑戰(zhàn)

中國(guó)作為具有一定國(guó)際影響力的大國(guó)，一直高度重視氣候變化問(wèn)題，在參與國(guó)際環(huán)境政治和氣候外交方面具有較長(zhǎng)的歷史。從1972年斯德哥爾摩的聯(lián)合國(guó)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議開(kāi)始，20世紀(jì)70年代以來(lái)的歷次世界環(huán)境大會(huì)上都有中國(guó)的身影，中國(guó)積極參與了可持續(xù)發(fā)展理念從提出到發(fā)展進(jìn)程中的每一次重要的世界性會(huì)議。作為參與國(guó)際環(huán)境事務(wù)較早的國(guó)家之一，可以說(shuō)，中國(guó)既是可持續(xù)發(fā)展理念的積極倡導(dǎo)者，也是堅(jiān)定的踐行者。

（一）中國(guó)參與氣候外交的貢獻(xiàn)

表2 中國(guó)參與主要國(guó)際環(huán)境公約一覽表

近三十年來(lái)，在氣候變化領(lǐng)域，中國(guó)做出了積極的應(yīng)對(duì)?？梢哉f(shuō)，中國(guó)對(duì)于應(yīng)對(duì)全球氣候變化、實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排做出了巨大的貢獻(xiàn)。其一，中國(guó)是最早制定實(shí)施《應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》的發(fā)展中國(guó)家。先后制定和修訂了節(jié)約能源法、可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等一系列法律法規(guī)，把法律法規(guī)作為應(yīng)對(duì)氣候變化的重要手段。其二，中國(guó)是近年來(lái)節(jié)能減排力度最大的國(guó)家。在稅收制度、節(jié)能工程、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域開(kāi)展了諸多工作，截至2009年上半年，中國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2005年降低13%，相當(dāng)于少排放8億噸二氧化碳。其三，中國(guó)是新能源和可再生能源增長(zhǎng)速度最快的國(guó)家。中國(guó)在保護(hù)生態(tài)基礎(chǔ)上，有序發(fā)展水電，積極發(fā)展核電，鼓勵(lì)支持農(nóng)村、邊遠(yuǎn)地區(qū)和條件適宜地區(qū)大力發(fā)展生物質(zhì)能、太陽(yáng)能、地?zé)?、風(fēng)能等新型可再生能源。水電裝機(jī)容量、核電在建規(guī)模、太陽(yáng)能熱水器集熱面積和光伏發(fā)電容量均居世界第一位。其四，中國(guó)是世界人工造林面積最大的國(guó)家。2003至2008年，森林面積凈增2054萬(wàn)公頃，森林蓄積量?jī)粼?1.23億立方米。目前人工造林面積達(dá)5400萬(wàn)公頃，居世界第一。其五，按照聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，目前中國(guó)還有1.5億人生活在貧困線以下，尚正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的關(guān)鍵階段，能源結(jié)構(gòu)以煤為主，降低排放存在特殊困難。盡管如此，中國(guó)始終把應(yīng)對(duì)氣候變化作為重要戰(zhàn)略任務(wù)。1990至2005年，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放強(qiáng)度下降46%。在此基礎(chǔ)上，中國(guó)又提出，到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%，在如此長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)這樣大規(guī)模降低二氧化碳排放，需要付出艱苦卓絕的努力。

總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)在應(yīng)對(duì)全球氣候變化方面所做出的貢獻(xiàn)，主要集中在以下幾個(gè)方面：第一，提出諸多改善環(huán)境、落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的理念，諸如以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀、資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會(huì)、生態(tài)文明、新型工業(yè)化道路、綠色低碳發(fā)展等等，展現(xiàn)了中國(guó)對(duì)于可持續(xù)發(fā)展理念的倡導(dǎo)與支持。第二，積極踐行可持續(xù)發(fā)展，努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和環(huán)境保護(hù)三者相協(xié)調(diào)。在過(guò)去的三十年間，中國(guó)積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)，成功減少貧困人口2億多；努力改善民生，初步建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本養(yǎng)老體系和醫(yī)療保障體系；提出并制定了節(jié)能減排的約束性目標(biāo)和方案，在“十一五”和“十二五”期間積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動(dòng)節(jié)能環(huán)保工程，建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的合理模式。第三，盡管中國(guó)自身也是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，但是，在國(guó)際合作中一直積極發(fā)揮著自身的力量。在南南合作方面，中國(guó)盡最大努力援助廣大不發(fā)達(dá)國(guó)家，支持其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展事業(yè)，促進(jìn)這些國(guó)家和地區(qū)走向可持續(xù)發(fā)展；在南北合作方面，與發(fā)達(dá)國(guó)家在氣候變化、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域積極建立合作關(guān)系并逐漸走向制度化?？梢哉f(shuō)，在國(guó)際環(huán)境事務(wù)中，中國(guó)承擔(dān)了與自身能力相符的責(zé)任和義務(wù)。

（二）中國(guó)參與氣候外交的挑戰(zhàn)

當(dāng)然，在明確我國(guó)在氣候變化中的突出貢獻(xiàn)的同時(shí)，也不可回避我國(guó)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。作為發(fā)展中大國(guó)，中國(guó)擁有世界上最多的人口；同時(shí)，按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)農(nóng)村貧困人口數(shù)過(guò)億。為了改善13億多人口尤其是廣大貧困人口的生活水平、滿足其發(fā)展需要，這種“發(fā)展排放”在一定時(shí)期是不可避免的。但是，這其中有諸多事實(shí)也是不容忽略的。其一，中國(guó)的人口是世界上最多的，占其比例有21%；因此，盡管中國(guó)碳排放總量很高，但人均碳排放卻不及發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的1/3。其二，中國(guó)的工業(yè)化開(kāi)始較晚、歷史較短，因此，相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)装倌甑奶寂欧艢v史，中國(guó)所產(chǎn)生的溫室氣體遠(yuǎn)不及發(fā)達(dá)國(guó)家的比例之高。其三，盡管中國(guó)已躋身世界第二大經(jīng)濟(jì)體的行列，但由于仍處于世界產(chǎn)業(yè)鏈的較低端，“轉(zhuǎn)移排放”的壓力不容忽視。因此，明確責(zé)任并不意味著有失公允，中國(guó)所面臨的客觀壓力和現(xiàn)實(shí)是不容置疑的。

應(yīng)對(duì)氣候變化事關(guān)各國(guó)的發(fā)展前途和人民的根本利益，需要各個(gè)國(guó)家的合作與努力。加強(qiáng)環(huán)境尤其是氣候領(lǐng)域的外交合作，對(duì)于中國(guó)和世界來(lái)說(shuō)都是一項(xiàng)具有深遠(yuǎn)意義的事務(wù)。作為人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)選擇走低能耗、低排放、高效益、高產(chǎn)出的新型工業(yè)化道路，對(duì)于應(yīng)對(duì)國(guó)際氣候變化具有重大的意義。今后，在堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的基礎(chǔ)上，中國(guó)將會(huì)更多地參與國(guó)際氣候外交與環(huán)境政治，積極促進(jìn)國(guó)際環(huán)境合作，發(fā)揮大國(guó)應(yīng)有作用。

[1]胡錦濤.攜手應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)——在聯(lián)合國(guó)氣候變化峰會(huì)開(kāi)幕式上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2009-9-23.

[2]溫家寶.攜手合作共同創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的未來(lái)——在第三屆東亞峰會(huì)上的講話[N].新華月報(bào)，2007-12.

[3]中國(guó)社會(huì)科學(xué)環(huán)境與發(fā)展研究中心.中國(guó)環(huán)境與發(fā)展評(píng)論[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.