土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的“潞城探索”

翟新花

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006）

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的基本目標(biāo)的確立，進(jìn)一步加快了構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制的改革步伐。在新一輪農(nóng)地改革實(shí)踐中，如何盤(pán)活農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的“閑散細(xì)碎”的農(nóng)村土地資產(chǎn)，如何改變土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中農(nóng)民整體弱勢(shì)的地位，如何激發(fā)農(nóng)民加快農(nóng)村土地制度改革，助力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的熱情，成為當(dāng)前促進(jìn)城鄉(xiāng)要素有效流動(dòng)和實(shí)現(xiàn)均衡配置的關(guān)鍵。

一、土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

作為一種體制改革，20世紀(jì)80年代以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有著還原農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)最優(yōu)的經(jīng)營(yíng)特征和適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特征的內(nèi)在本質(zhì)規(guī)定，不僅以其特有的激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制和避免外部性損失等的優(yōu)質(zhì)特性表現(xiàn)出了難以估量的制度績(jī)效[1]，而且更為重要的是確立了農(nóng)戶(hù)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體地位，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾的積極性，促進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展。然而，經(jīng)過(guò)30余載的運(yùn)行，家庭承包經(jīng)營(yíng)雖然解決了農(nóng)民溫飽問(wèn)題，但劃分承包地時(shí)嚴(yán)重的平均主義肢解了土地的生產(chǎn)力，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展和農(nóng)民增收致富的嚴(yán)重障礙。隨著入世后我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，如同“舢板”的農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)和“航母”的規(guī)模經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)，農(nóng)戶(hù)家庭“贏”的希望和機(jī)會(huì)十分渺茫，日益趨于“衰落”。家庭小生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)大市場(chǎng)的矛盾、農(nóng)民不再僅僅依靠土地而形成的就業(yè)多樣化，不僅迫使土地必須流轉(zhuǎn)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也給土地流轉(zhuǎn)騰出了空間。歸根結(jié)底，自發(fā)性的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐是適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的內(nèi)在需求。

1.農(nóng)民持續(xù)增收的需要。農(nóng)業(yè)稅免征之前，農(nóng)民由于承包經(jīng)營(yíng)土地的負(fù)擔(dān)重，土地承包經(jīng)營(yíng)成本高，而收益相對(duì)較低，承包經(jīng)營(yíng)土地的積極性不高。無(wú)奈之下，許多外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民紛紛將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給親友或其他農(nóng)戶(hù)，也有的以自己享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)投股或參股。這是過(guò)去幾年土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一個(gè)最重要的原因。

2.農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的需要。土地二輪承包時(shí)“增人不增地，減人不減地”的原則，使得農(nóng)村原本存在的人多地少的矛盾更加突出。隨著國(guó)家工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，家庭承包制帶來(lái)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小規(guī)?；?，阻礙了農(nóng)民收入的提高，導(dǎo)致大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力紛紛向本地農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)或向外地轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力中有一部分帶動(dòng)全家轉(zhuǎn)移，便將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“私下”自發(fā)流轉(zhuǎn)于他人。

3.農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。結(jié)合各地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，因招商引資、工業(yè)園區(qū)等非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目用地需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以租賃的方式從農(nóng)戶(hù)手中流轉(zhuǎn)出來(lái)，以避免市場(chǎng)機(jī)制作用下土地資源的浪費(fèi)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)土地資源有效整合基礎(chǔ)上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

4.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要。村集體為培植專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、承包大戶(hù)，一方面鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給被培植對(duì)象，另一方面將土地從農(nóng)戶(hù)手中以租賃或其他方式流轉(zhuǎn)出來(lái)再轉(zhuǎn)包給被培植對(duì)象,即“反租倒包”，以土地的可持續(xù)利用奠定農(nóng)業(yè)發(fā)展的根基。

5.解決當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)困境的需要。隨著農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐的拓展和豐富，農(nóng)地制度實(shí)現(xiàn)了從“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”的過(guò)渡，實(shí)踐中的“三權(quán)分置”有效地解決了農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分割問(wèn)題，卻無(wú)法解決農(nóng)地三項(xiàng)權(quán)利主體模糊不清和被虛化的問(wèn)題。特別是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬邊界的模糊和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)益邊界的不清晰，進(jìn)而導(dǎo)致的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)益分配分界的模糊[2]，不僅成為各方利益爭(zhēng)奪的借口，造成了大量土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛和土地流轉(zhuǎn)的混亂，也日益損害了弱勢(shì)農(nóng)民的土地權(quán)益，抑制了實(shí)踐中土地流轉(zhuǎn)的意愿和速度。有鑒于此，農(nóng)村土地確權(quán)成為破解土地流轉(zhuǎn)“瓶頸”的鑰匙。

6.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村土地法權(quán)建設(shè)的需要。農(nóng)村土地確權(quán)是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包關(guān)系、承包地塊、面積、空間位置、用途、地類(lèi)、等級(jí)等詳細(xì)情況明確掌握，記錄于專(zhuān)門(mén)的簿冊(cè)，以確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過(guò)確權(quán)登記，進(jìn)一步明晰土地承包關(guān)系，強(qiáng)化對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)，保持現(xiàn)有土地承包方關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)，把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改為法律財(cái)產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民，就是一項(xiàng)產(chǎn)權(quán)制度的改革。這次確權(quán)頒證實(shí)際上就是為產(chǎn)權(quán)制度改革奠定基礎(chǔ)，賦予農(nóng)民的并不是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是法律財(cái)產(chǎn)權(quán)。改革開(kāi)放以來(lái)，政府不斷賦予農(nóng)民應(yīng)有的土地權(quán)利，并不斷明確和實(shí)現(xiàn)。家庭承包制下的“大包干”是包集體土地和這些土地上的稅收和提留，干自己的活，這是一種權(quán)利與義務(wù)對(duì)稱(chēng)的制度安排。此時(shí)，農(nóng)民主張的是自主勞動(dòng)的權(quán)利，而不是自有土地的權(quán)利。溫飽問(wèn)題解決后，為了滿(mǎn)足農(nóng)民外出從事非農(nóng)就業(yè)的訴求，政府賦予了農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利，于是有了農(nóng)民自發(fā)性的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐。當(dāng)前針對(duì)農(nóng)民追求土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的要求，賦予農(nóng)民享有土地股權(quán)的權(quán)利。以確權(quán)發(fā)證的方式把農(nóng)戶(hù)擁有的集體土地的權(quán)屬界定清楚，是將集體土地產(chǎn)權(quán)按份共有的改革目標(biāo)落到實(shí)處的具體做法，不僅是對(duì)于農(nóng)戶(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，也是對(duì)現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)缺陷的完善。落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的剛性原則，承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分離”正式提上農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)層面，以明確的土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的土地流動(dòng)形成的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，將有利于向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)邁進(jìn)，再一次推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放。

二、土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的“潞城探索”

2013年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展》明確提出全面開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，即用“5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶(hù)承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題。”以改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2014年《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村土地制度改革作出部署，“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。在中央農(nóng)地制度改革精神的明確指引下，山西省潞城市翟店鎮(zhèn)被納入土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)鎮(zhèn)范疇。

山西省潞城市歸屬于長(zhǎng)治市，潞城市轄9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，202個(gè)村（社區(qū)），人口22.69萬(wàn)人。轄區(qū)面積612.5平方公里，折合面積92.2萬(wàn)畝，其中耕地約36萬(wàn)畝，林地約5.5萬(wàn)畝，退耕還林地約3萬(wàn)畝，園地約1.1萬(wàn)畝。潞城市翟店鎮(zhèn)2013年被確定為國(guó)家第二批農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證試點(diǎn)單位，全省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)鎮(zhèn)之一。2014年潞城市被確定為山西省唯一土地確權(quán)“整縣域推進(jìn)”的縣級(jí)市試點(diǎn)單位。

翟店鎮(zhèn)位于潞城市南部平原地帶，鎮(zhèn)政府距市區(qū)5公里，與長(zhǎng)治市郊相毗鄰，全鎮(zhèn)轄13個(gè)行政村，64個(gè)村民小組，土地承包戶(hù)5730戶(hù)，總?cè)丝?.1萬(wàn)人，耕地面積4.3萬(wàn)畝。作為我省首批土地確權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)鎮(zhèn)之一，其基本特點(diǎn)如下：

1.征、占、租地現(xiàn)象突出。翟店鎮(zhèn)二輪延包工作起始于1995年，延續(xù)到2003年，跨度時(shí)間長(zhǎng)，土地現(xiàn)狀變動(dòng)大。2006年取消農(nóng)業(yè)稅前，由于農(nóng)戶(hù)私自互換土地，轉(zhuǎn)讓土地、出租土地等現(xiàn)象比較普遍，還有部分農(nóng)戶(hù)主動(dòng)放棄了承包耕地等多種情況。

2.各村土地承包方案多樣。在翟店鎮(zhèn)二輪土地延包工作中，11個(gè)村延包工作基本到位，1個(gè)村機(jī)動(dòng)地大于5%，證書(shū)、合同及土地均沒(méi)有到戶(hù)，另一個(gè)村則沒(méi)有進(jìn)行二輪延包，為今次土地確權(quán)登記增加了一定的難度，也提出了新的課題。

3.歷史遺留問(wèn)題較多。2003年以來(lái)，翟店鎮(zhèn)大力招商引資，落地企業(yè)較多，企業(yè)租用了部分農(nóng)戶(hù)土地，但部分企業(yè)后期發(fā)展困難，出現(xiàn)了多家企業(yè)停業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)，土地租金不能及時(shí)到位，村企矛盾加劇，加上當(dāng)時(shí)部分干部群眾私下對(duì)企業(yè)占地進(jìn)行了調(diào)整，企業(yè)停產(chǎn)后出現(xiàn)了部分群眾索要承包地現(xiàn)象。

4.理順承包關(guān)系較難。翟店鎮(zhèn)地理位置優(yōu)越，境內(nèi)有長(zhǎng)邯鐵路、太焦鐵路、長(zhǎng)治飛機(jī)場(chǎng)，是市委、市政府招商引資、加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的橋頭堡，前些年翟店鎮(zhèn)建起了潞城市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，征占耕地3000余畝，加上城際路建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)，新農(nóng)村宅基地建設(shè)，部分小型企業(yè)租用土地，部分設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)租用土地，以及部隊(duì)征地等，土地占用類(lèi)型復(fù)雜，理順承包關(guān)系有一定難度。

5.土地類(lèi)型相對(duì)齊全。翟店鎮(zhèn)以207國(guó)道為界，路東以丘陵、山區(qū)為主，路西以平川為主，地形地貌不一，在土地承包時(shí)，各村承包方案不一，在確權(quán)登記中有一定的典型性。

有鑒于此，翟店鎮(zhèn)通過(guò)先行先試來(lái)探索工作方法，為全市乃至全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。翟店鎮(zhèn)2013年啟動(dòng)試點(diǎn)探索工作，全鎮(zhèn)共分三批進(jìn)行，第一批8個(gè)村，第二批3個(gè)村，第三批2個(gè)村，需要確權(quán)登記的土地面積占轄區(qū)土地總面積的39.1%左右，其基本情況如下：

（一）翟店鎮(zhèn)土地確權(quán)的試點(diǎn)成果

被確定為“整鄉(xiāng)推進(jìn)”確權(quán)試點(diǎn)以來(lái)，依據(jù)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定，潞城市農(nóng)經(jīng)部門(mén)牽頭組織實(shí)施的確權(quán)登記工作順利進(jìn)行，對(duì)農(nóng)戶(hù)承包土地的四至、面積、空間位置等信息及其變動(dòng)情況記載于登記簿，頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，明確了農(nóng)民對(duì)承包土地的各項(xiàng)權(quán)益，取得了豐碩的成果。

表1 土地承包戶(hù)成員信息統(tǒng)計(jì)

表2 土地承包地塊信息統(tǒng)計(jì)

由表1可看出，經(jīng)確權(quán)登記統(tǒng)計(jì)，翟店鎮(zhèn)土地承包戶(hù)總量為4834戶(hù)，增加16%，土地承包人口19369人，現(xiàn)有土地承包成員18959人，比原有土地承包登記人數(shù)均略有減少。

從表2可以看出，土地地塊總數(shù)量因?yàn)橥恋卣髡嫉仍虮榷喲影鼤r(shí)數(shù)量所減少，地塊總量為10978塊，測(cè)量面積比二輪延包時(shí)合同面積均有所增加，5成農(nóng)戶(hù)承包地增至1.2倍，3成農(nóng)戶(hù)增至1.3倍，1成農(nóng)戶(hù)增至1.5倍以上。

經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的、細(xì)致的確權(quán)組織和上下互動(dòng)的有效實(shí)施，翟店鎮(zhèn)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成了既定的土地確權(quán)，共有土地承包戶(hù)4834戶(hù)，形成農(nóng)戶(hù)確認(rèn)書(shū)4834份，農(nóng)戶(hù)合同書(shū)4834份，形成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿4834份，共13冊(cè)，每村一冊(cè)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿對(duì)每一塊地進(jìn)行了繪圖登記，地塊附圖共13冊(cè)，1.3萬(wàn)張。通過(guò)工作能力較強(qiáng)的鎮(zhèn)村干部與樸實(shí)憨厚善良農(nóng)民的良性活動(dòng)，翟店鎮(zhèn)將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記這項(xiàng)農(nóng)民高度“敏感”、政府極為“頭疼”的異?！捌D難”的工作，較為順利地展開(kāi)并完成，可以說(shuō)創(chuàng)造了一個(gè)奇跡。

（二）翟店鎮(zhèn)土地確權(quán)的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)

確權(quán)是農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)，涉及千家萬(wàn)戶(hù)農(nóng)民利益，讓農(nóng)民早日領(lǐng)到承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，還權(quán)釋能，有利于進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，讓農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)“一證在手，滿(mǎn)世界走”。目前，全國(guó)耕地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，超過(guò)家庭耕地面積的1/4，1611個(gè)縣、15.3萬(wàn)個(gè)村試點(diǎn)土地確權(quán)。2/3的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)未建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，近40%的土地流轉(zhuǎn)未簽訂合同。[3]做好土地確權(quán)是保證土地依法有序規(guī)范流轉(zhuǎn)的源頭，承包土地的確權(quán)登記頒證是承認(rèn)和保障農(nóng)民土地合法權(quán)益的有效載體，為此，翟店鎮(zhèn)在試點(diǎn)過(guò)程中積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1.統(tǒng)一認(rèn)識(shí)：明確的宣傳思想動(dòng)員

潞城市委、市政府隆重召開(kāi)全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作動(dòng)員會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)組成員、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處和全市191個(gè)村的負(fù)責(zé)同志參加，全市上下進(jìn)一步統(tǒng)一了思想、深化了認(rèn)識(shí)，明確了試點(diǎn)工作的目標(biāo)、原則、方法、內(nèi)容、步驟及要求，為穩(wěn)步推進(jìn)確權(quán)工作打好基礎(chǔ)。

2.實(shí)踐根基：扎實(shí)的基層摸底調(diào)研

由市農(nóng)經(jīng)中心積極組織，全市8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處共同參與，深入試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處、村組、農(nóng)戶(hù)開(kāi)展農(nóng)村土地承包情況調(diào)研，詳細(xì)了解土地承包中存在的問(wèn)題，摸清了農(nóng)戶(hù)承包集體土地現(xiàn)狀、承包土地和人口增減變動(dòng)、鎮(zhèn)村農(nóng)村土地承包檔案資料管理情況，13個(gè)村共收集到了126條問(wèn)題，經(jīng)過(guò)上上下下的多次溝通，并召開(kāi)專(zhuān)門(mén)會(huì)議進(jìn)行討論，逐條明確了政策界限，經(jīng)請(qǐng)示省農(nóng)業(yè)廳后，出臺(tái)了《潞城市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步明確試點(diǎn)工作中存在問(wèn)題的處理辦法。試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)組辦公室統(tǒng)一印制了《潞城市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證調(diào)查表》6萬(wàn)份，在市農(nóng)經(jīng)中心專(zhuān)業(yè)人員的指導(dǎo)下，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織村級(jí)工作人員開(kāi)始對(duì)每戶(hù)農(nóng)戶(hù)土地承包人和所承包地塊信息進(jìn)行登記。逐戶(hù)開(kāi)展權(quán)屬調(diào)查，保證了確權(quán)登記工作絕對(duì)“接地氣”。

3.群眾參與：廣泛的農(nóng)民集中培訓(xùn)

以村為單位進(jìn)行廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，設(shè)立固定橫幅3幅、懸掛標(biāo)語(yǔ)50多條、發(fā)放宣傳資料6000余份，極大調(diào)動(dòng)了村民積極性和自覺(jué)性。同時(shí)，對(duì)村組干部和工作人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，明確了工作流程、技術(shù)規(guī)范和工作要求，為做好確權(quán)工作打好了群眾基礎(chǔ)。

4.組織支撐：強(qiáng)力的三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

為確保潞城市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作順利推進(jìn)，市委、市政府成立試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)組，由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管農(nóng)村工作的市委副書(shū)記和副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，兩辦、信訪、農(nóng)經(jīng)、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、司法、林業(yè)、民政、檔案等部門(mén)及全市9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處負(fù)責(zé)人為成員，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進(jìn)確權(quán)登記工作；試點(diǎn)鎮(zhèn)成立以黨委書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)為組長(zhǎng)的確權(quán)登記工作領(lǐng)導(dǎo)小組，按照縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組的要求具體承擔(dān)確權(quán)登記工作；試點(diǎn)村成立了土地承包檔案審查組、綜合指導(dǎo)組和糾紛調(diào)解小組；村民小組成立由村組干部、熟悉組內(nèi)情況的村民代表3-5人組成工作組，參與權(quán)屬指界、農(nóng)戶(hù)地塊確認(rèn)等，嚴(yán)密的組織和聯(lián)動(dòng)機(jī)制為確權(quán)登記順利完成奠定了組織基礎(chǔ)。

5.制度保障：詳細(xì)的確權(quán)實(shí)施方案

按照2014年農(nóng)業(yè)部等六部委的要求和山西省、長(zhǎng)治市的統(tǒng)一安排部署，結(jié)合翟店鎮(zhèn)在實(shí)施試點(diǎn)工作中的經(jīng)驗(yàn)，查缺補(bǔ)漏，去粗取精，重新研究制定了《潞城市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作方案》，明確了開(kāi)展試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想、工作原則、試點(diǎn)內(nèi)容、實(shí)施步驟和經(jīng)費(fèi)保障等，確保確權(quán)登記試點(diǎn)工作有序開(kāi)展。

三、土地確權(quán)流轉(zhuǎn)“潞城探索”借鑒價(jià)值

加快產(chǎn)權(quán)制度改革、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、加快推進(jìn)土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)是潞城市綜改試驗(yàn)計(jì)劃中的重大事項(xiàng)。自2013年以來(lái)，翟店鎮(zhèn)始終把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性條件，以此推動(dòng)潞城市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，并通過(guò)農(nóng)村土地收益保證貸款的方式，來(lái)促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、種養(yǎng)殖大戶(hù)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系發(fā)展壯大，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。因此，山西省土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的“潞城探索”具有普遍價(jià)值和借鑒意義。

（一）“潞城探索”解決的問(wèn)題具有普遍性

1.土地承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)頒證，激發(fā)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)熱情

從全國(guó)情況來(lái)看，無(wú)論是農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的建立，股份合作的聯(lián)合，還是土地股份合作，土地托管等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新的實(shí)現(xiàn)形式，都離不開(kāi)土地的清晰產(chǎn)權(quán)。我國(guó)原先的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有確權(quán)頒證，而不確權(quán)，頒證的時(shí)候就有問(wèn)題，而這種不清晰的產(chǎn)權(quán)和入股是不牢固的，即使現(xiàn)在沒(méi)有問(wèn)題，將來(lái)合作也是有問(wèn)題的，必須補(bǔ)上這一土地產(chǎn)權(quán)的“短板”。所以，在“兩權(quán)分離”過(guò)渡為“三權(quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一定要確權(quán)頒證，妥善解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全、設(shè)置不清、賬實(shí)不符等問(wèn)題，把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書(shū)全面落實(shí)到戶(hù)，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是一個(gè)具有普遍性意義的基礎(chǔ)問(wèn)題。[4]

2.明晰集體經(jīng)濟(jì)成員資格，保證農(nóng)民分享集體權(quán)益

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題，直接涉及個(gè)人生存利益，對(duì)每個(gè)村民都非常重要。而恰恰在司法實(shí)踐中，爭(zhēng)議最大，最難確定的就是集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，無(wú)論是征地補(bǔ)償費(fèi)的分配、土地承包，還是土地承包合同糾紛的解決，無(wú)不涉及這一問(wèn)題。所謂集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是指戶(hù)籍在該集體經(jīng)濟(jì)組織，或生活在該組織，而對(duì)該組織的土地享有權(quán)利，負(fù)有義務(wù)的人。根據(jù)這一定義，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，具有很強(qiáng)的身份性質(zhì)，它可以依法定事件（如出生）而取得，和依合法行為（如因婚姻遷入）而取得。“潞城探索”的實(shí)踐明確，確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，必須堅(jiān)持兩個(gè)原則，即以在該集體經(jīng)濟(jì)組織有戶(hù)籍登記，生存、生活在該集體經(jīng)濟(jì)組織為基本原則和以對(duì)該集體經(jīng)濟(jì)組織的土地享有權(quán)利、負(fù)有義務(wù)為補(bǔ)充原則。實(shí)踐中主要有“外嫁女”、“新生兒”、“離婚或喪偶的婦女”、“因刑事犯罪被判處較長(zhǎng)刑期入獄服刑村民”、“服兵役”、“高校在校生”、“空掛戶(hù)”等集體經(jīng)濟(jì)成員資格認(rèn)定的難點(diǎn)，需要根據(jù)其實(shí)際情況依據(jù)詳細(xì)政策解釋并操作，不能隨意或無(wú)故剝奪農(nóng)民的應(yīng)擁有的集體權(quán)益。

3.依法確保農(nóng)地承包權(quán)益，農(nóng)民主體地位不可動(dòng)搖

農(nóng)地確權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶(hù)，而非政府，因此，在推動(dòng)土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，必須充分尊重農(nóng)民群眾的確權(quán)意愿，確保農(nóng)民的主體地位，將此作為政府土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的工作出發(fā)點(diǎn)。[5]從維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的視角出發(fā)，在尊重和確保農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，進(jìn)而發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用?！奥撼翘剿鳌敝幸矆?jiān)持了這一原則。二輪土地承包時(shí)所簽訂的承包合同和所發(fā)放的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，是證明農(nóng)戶(hù)承包權(quán)屬的原始憑據(jù)。二輪延包工作比較規(guī)范的，以二輪承包土地面積作為依據(jù)。沒(méi)有承包合同和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的，要堅(jiān)持在搞清楚二輪承包時(shí)的真實(shí)情況，充分尊重事實(shí)的基礎(chǔ)上，完善承包合同。對(duì)個(gè)別二輪承包事實(shí)難以搞清的，可結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革和糧食直補(bǔ)核定的面積，在充分征求群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上加以確定。

4.堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定

土地是農(nóng)村的主要資源，而土地將長(zhǎng)期為集體所有，這是繞不開(kāi)的基本現(xiàn)實(shí)，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本出發(fā)點(diǎn)。習(xí)近平主席在農(nóng)村工作會(huì)議上明確提出“四個(gè)不能”，即土地制度改革怎么改都不能把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給改垮了，不能把耕地給改少了，不能把糧食給改滑坡了，不能把農(nóng)民的利益損害了[6]。現(xiàn)有土地制度改革不能改變土地所有制即農(nóng)民集體所有的制度基礎(chǔ)，土地歸農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的魂，這個(gè)底線不能破?！奥撼翘剿鳌敝忻鞔_堅(jiān)持了這一原則，已經(jīng)進(jìn)行了第二輪土地承包的村組，承包地不得隨意變動(dòng)，要保持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，堅(jiān)持“增人不增地，減人不減地”及“多不收，少不補(bǔ)”的原則，絕不允許重新調(diào)整土地，重點(diǎn)是完善手續(xù)，老證換新證，沒(méi)有發(fā)放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的要補(bǔ)發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，保證了農(nóng)村現(xiàn)有土地經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定。

（二）“潞城探索”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具有借鑒性

1.政府主導(dǎo)農(nóng)地確權(quán)流轉(zhuǎn)，依法管理利用土地資源

2013年農(nóng)業(yè)部確立潞城市為試點(diǎn)縣市后，在山西省農(nóng)業(yè)廳的領(lǐng)導(dǎo)下，潞城市以政府牽頭，農(nóng)經(jīng)、檔案、國(guó)土等部門(mén)參與，建立確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由潞城市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理局作為日常工作組織和具體協(xié)調(diào)部門(mén)。具體工作中，潞城市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理局作為基層的領(lǐng)導(dǎo)單位，成立工作組，并指導(dǎo)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)登記工作的具體實(shí)施；再由各集體經(jīng)濟(jì)組織的成員會(huì)議產(chǎn)生村級(jí)確權(quán)工作組，承擔(dān)承包資料信息收集和錄入工作，負(fù)責(zé)調(diào)解出現(xiàn)的矛盾和糾紛，將登記過(guò)程中出現(xiàn)的重大事項(xiàng)提交集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或代表大會(huì)依法決策。因此，省市縣三級(jí)工作組與工作機(jī)制的建設(shè)是組織基礎(chǔ)，工作經(jīng)費(fèi)的預(yù)算與落實(shí)是有力保障，村村之間、村民之間的穩(wěn)定以及處理好土地糾紛等問(wèn)題，都需要政府部門(mén)出面進(jìn)行協(xié)調(diào)和解決，這是依法管理土地資源，合理利用土地資源，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)勢(shì)整合的政府基本職能的充分體現(xiàn)。

2.激發(fā)農(nóng)民土地確權(quán)熱情，簡(jiǎn)化入戶(hù)調(diào)查實(shí)施規(guī)程

土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和主體是農(nóng)民群眾。設(shè)計(jì)、方案、規(guī)劃付諸實(shí)施，必須有群眾基礎(chǔ)，否則就成一紙空文。在制定土地確權(quán)流轉(zhuǎn)方案時(shí)，就把確保農(nóng)民利益作為首要原則?？h鎮(zhèn)村的組織實(shí)施與村干部、村民代表的積極參與是關(guān)鍵；在入戶(hù)調(diào)查實(shí)施過(guò)程中，要尊重和傾聽(tīng)群眾的意愿和要求，有損于群眾利益的行為，必須予以及時(shí)糾正，避免造成矛盾激化；同時(shí)，需在實(shí)踐中進(jìn)一步適用簡(jiǎn)化《調(diào)查規(guī)程》程序。在調(diào)查規(guī)程中入戶(hù)調(diào)查基本信息需要農(nóng)戶(hù)簽字；地塊指界需要農(nóng)戶(hù)多次簽字，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查信息公示需要農(nóng)戶(hù)簽字；調(diào)查結(jié)果確認(rèn)書(shū)需要農(nóng)戶(hù)簽字；簽訂土地承包合同需要農(nóng)戶(hù)簽字，最后領(lǐng)取證書(shū)需要農(nóng)戶(hù)簽字。農(nóng)戶(hù)需經(jīng)過(guò)6次以上的簽字，才能領(lǐng)到經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，而且需要承包方代表簽字方予以認(rèn)可。但在實(shí)際中，由于村民外遷、上學(xué)和青壯年外出打工等因素，多數(shù)戶(hù)都在小城鎮(zhèn)，村里僅剩下老人、婦女在村勞作，一定期限內(nèi)完成相關(guān)工作，不僅有一定的難度，而且必須通過(guò)扎實(shí)細(xì)致的工作，得到群眾的理解和配合。

3.嚴(yán)格依法開(kāi)展項(xiàng)目招標(biāo)，強(qiáng)力提供科學(xué)技術(shù)支撐

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證項(xiàng)目涉及資金量大，技術(shù)要求高，必須通過(guò)招標(biāo)方式確定有資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)單位。潞城市在具體實(shí)施過(guò)程中，委托有資質(zhì)的招投標(biāo)公司，嚴(yán)格依照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》相關(guān)規(guī)定，以是否具備相關(guān)資質(zhì)、技術(shù)人員、軟硬件設(shè)備、確權(quán)登記經(jīng)驗(yàn)以及相關(guān)業(yè)績(jī)等條件，作為招標(biāo)設(shè)計(jì)的重要因素?！奥撼翘剿鳌奔涌炝送恋爻邪_權(quán)與登記管理信息系統(tǒng)建設(shè)和完善，保證了影像資料、二調(diào)資料、土地承包資料的有效獲取，打破傳統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)土地測(cè)量的工作模式，最終質(zhì)量控制與成果驗(yàn)收不再只是以比例尺和精度作為唯一依據(jù)，如何讓百姓認(rèn)可和接受測(cè)量成果，是測(cè)量工作的延伸，這些都為土地確權(quán)提供了有力的信息技術(shù)支撐和保障。

土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的“潞城探索”僅是轉(zhuǎn)盤(pán)活土地資源市場(chǎng)，保證城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)平等交換和均衡發(fā)展的前提，“潞城探索”沒(méi)有結(jié)束，仍然在實(shí)踐中不斷前行。

[1]許經(jīng)勇.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷六十年研究[M].廈門(mén):廈門(mén)大學(xué)出版社，2009.68.

[2]黃祖輝.轉(zhuǎn)型、發(fā)展與制度變革——中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題研究[M].上海：上海格致出版社，2008.166.

[3]一紙權(quán)證讓土地變成活資產(chǎn)[E B/O L].人民網(wǎng)，2014-12-21.

[4]黨國(guó)英.當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問(wèn)題[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，（7）：8.

[5]王紅嬋.農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的政府主導(dǎo)作用探析[J].福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版），2012，（5）：38.

[6]農(nóng)村土地改革三條底線不能突破 釋放農(nóng)村改革紅利[E B/O L].鳳凰網(wǎng)，2014-12-03.