山西新型城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的體制機(jī)制障礙分析

摘 要：城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)文明發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不斷在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)集中的一種自然歷史過(guò)程。當(dāng)前，山西正大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，系統(tǒng)認(rèn)識(shí)、深入分析其中存在的機(jī)制障礙就顯得尤為迫切。文章重點(diǎn)從城市行政管理體制、戶籍制度、城鄉(xiāng)“二元化”公共服務(wù)體制、土地管理制度、規(guī)劃體制以及財(cái)稅體制等六個(gè)方面進(jìn)行了剖析。

關(guān)鍵詞：山西省 新型城鎮(zhèn)化 體制機(jī)制 障礙

中圖分類號(hào)：F293

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）08-172-02

城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)文明發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不斷在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)集中，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大的一種自然歷史過(guò)程，是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。2014年3月，國(guó)家發(fā)布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃從城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量、城鎮(zhèn)化格局、城市發(fā)展模式、城市生活和城鎮(zhèn)化體制機(jī)制等五個(gè)方面提出了發(fā)展目標(biāo)。與此同時(shí)，山西也按照黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一安排部署，深入推進(jìn)山西省新型城鎮(zhèn)化，并于2015年6月，出臺(tái)了《山西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2015—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）。山西省在規(guī)劃中提出，到2020年，山西常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以上，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到43%，同時(shí)，還要實(shí)現(xiàn)350萬(wàn)左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶等一系列發(fā)展目標(biāo)。

面對(duì)《規(guī)劃》提出的一系列發(fā)展目標(biāo)，當(dāng)前，我們首要的任務(wù)是理清新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中存在的體制機(jī)制障礙，并充分利用好山西省轉(zhuǎn)型綜改區(qū)先行先試的最大政策逐一破解發(fā)展過(guò)程中的障礙，努力使山西省走上一條以人為本、城鄉(xiāng)一體、高效集約、綠色低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。

一、山西新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制障礙分析

資源配置的行政管理體制、戶籍制度所隱含的城鄉(xiāng)二元化公共服務(wù)體制等體制機(jī)制障礙，既是城鎮(zhèn)化過(guò)程中一系列問(wèn)題存在的原因，又是持續(xù)、健康、平穩(wěn)地推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須解決的深層次矛盾和困難。概括講，影響山西城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制障礙主要有：

1.等級(jí)化城市行政管理體制制約了“中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路”的暢通。我國(guó)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，明確提出了“大城市、中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，這條道路可以有效避免西方發(fā)達(dá)國(guó)家和市場(chǎng)化發(fā)展中國(guó)家“極端大城市化”的城市化道路的弊端，是完全符合我國(guó)實(shí)際、十分難能可貴的。但是，我國(guó)等級(jí)化的城市行政管理體制，使得較高行政級(jí)別的城市往往擁有更大的權(quán)力和政策資源，從而在招商引資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)等方面的競(jìng)爭(zhēng)中具有更大的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，擠占了中小城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和政策資源，制約了中小城市的發(fā)展。各種資源向高等級(jí)城市集中的現(xiàn)象，不利于不同城市之間公平競(jìng)爭(zhēng)，更不利于中小城市發(fā)展壯大，制約了“中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路”的暢通。

2.審批制的戶籍制度決定了城鎮(zhèn)化模式的“特殊性”。從“農(nóng)民市民化”角度看，有兩種模式，一種是“農(nóng)民主導(dǎo)型”，這是國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家的城鎮(zhèn)化模式;另一種模式是“政府主導(dǎo)型”，即農(nóng)民不是自然融入而是被接納、被市民化。這又有兩種形態(tài)，一是農(nóng)民已進(jìn)入城市如農(nóng)民工但要轉(zhuǎn)化為市民卻需政府的審批，二是農(nóng)民尚不具備市民化的條件，但卻因政府土地城市化而被“市民化”。這正是我國(guó)的城鎮(zhèn)化模式。城鎮(zhèn)化是自然的歷史進(jìn)程，是人類社會(huì)進(jìn)步文明的標(biāo)志，伴隨著各類生產(chǎn)要素向城市集聚的農(nóng)村城市化進(jìn)程，農(nóng)民本該自然融入城市，成為城市的“市民”。然而，在我國(guó)這一自然的進(jìn)程被人為割裂?！罢鲗?dǎo)型”城鎮(zhèn)化的基本工具，就是審批制的戶籍制度。戶籍制本無(wú)可厚非，問(wèn)題在于“審批制”。在我國(guó)，戶籍審批制具有兩大特點(diǎn)，其一是強(qiáng)制性，戶籍管理部門是具有強(qiáng)制力的公安機(jī)關(guān)而非具有服務(wù)力的民政部門;其二是指標(biāo)化層級(jí)管制，層層下指標(biāo)，一年能有多少農(nóng)民“市民化”，完全受指標(biāo)制約，無(wú)視農(nóng)民市民化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的自然進(jìn)程。

3.城鄉(xiāng)“二元化”公共服務(wù)體制影響了人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步。靠戶籍制度分割城鄉(xiāng)居民身份，其隱含的是巨大差異的“城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體制”。因此，農(nóng)民市民化會(huì)給城市政府增加巨大的公共服務(wù)支出，這是中國(guó)特色的城市化成本，這也是導(dǎo)致“人口城鎮(zhèn)化”滯后于“土地城鎮(zhèn)化”的原因所在。據(jù)《山西統(tǒng)計(jì)年鑒》（2014）顯示，2013年，山西省城鎮(zhèn)人口已經(jīng)超過(guò)1909.38萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.6%，但是擁有城鎮(zhèn)戶籍并享有公共福利的人口僅占35%左右，約三分之一實(shí)際居住在城鎮(zhèn)而沒(méi)有當(dāng)?shù)貞艏娜丝?，不能享有戶籍人口所享有的醫(yī)療衛(wèi)生、教育及其他公共福利。

4.一系列土地管理制度障礙制約了城鎮(zhèn)化的健康有序推進(jìn)。影響城鎮(zhèn)化的土地管理制度障礙存在諸多方面，比如土地的所有權(quán)制度、土地所有權(quán)轉(zhuǎn)換機(jī)制、土地所有權(quán)補(bǔ)償機(jī)制、土地的收益分配制度、土地市場(chǎng)化機(jī)制等，其中最突出的是集體、國(guó)有土地使用性質(zhì)的規(guī)定和農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市土地、集體所有土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地過(guò)程中的一系列合法不合理制度。這些制度，既是城鎮(zhèn)化的動(dòng)力源泉，卻又是城鎮(zhèn)化無(wú)序發(fā)展的根源。建國(guó)以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力源泉，工業(yè)化靠的是工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差實(shí)現(xiàn)了原始積累，而城鎮(zhèn)化則主要靠的是集體、國(guó)有土地的價(jià)格差解決建設(shè)的資金“瓶頸”問(wèn)題。這對(duì)城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展產(chǎn)生了兩方面的負(fù)面影響：一是超自然地把農(nóng)民由“有產(chǎn)者”變成了“無(wú)產(chǎn)者”，或影響了農(nóng)民市民化的能力，也影響了農(nóng)民融入城市的動(dòng)力;二是人為加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，割斷了產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的內(nèi)在邏輯關(guān)系，造成城市產(chǎn)業(yè)空洞化，影響進(jìn)城農(nóng)民獲得穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)。這樣的城鎮(zhèn)化是不可持續(xù)的。

5.規(guī)劃體制不健全及日趨軟化制約了城鎮(zhèn)品質(zhì)的提升。受現(xiàn)行規(guī)劃體系部門分割、城鄉(xiāng)分割問(wèn)題影響，城鎮(zhèn)規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃之間存在缺失和不銜接的現(xiàn)象，嚴(yán)重妨礙了城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性，從而導(dǎo)致了城郊結(jié)合部建設(shè)混亂，產(chǎn)生城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足以及“城市郊區(qū)病”等現(xiàn)象。城鎮(zhèn)規(guī)劃體系不完善，一定程度上導(dǎo)致區(qū)域城鎮(zhèn)空間布局混亂和城市無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的局面。規(guī)劃科學(xué)性不強(qiáng)、前瞻性不足，缺少空間布局和產(chǎn)業(yè)支撐的統(tǒng)籌考慮，不注重城市生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各種結(jié)構(gòu)要素的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，影響了對(duì)資源的合理利用;規(guī)劃水平不高、深度不夠，影響了其指導(dǎo)和調(diào)控作用的發(fā)揮。甚至一些規(guī)劃編制貪大求全、盲目攀比，超越資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)承受能力和群眾的實(shí)際需要。規(guī)劃過(guò)軟，執(zhí)行的剛性不足，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制，修編和調(diào)整程序不規(guī)范，規(guī)劃內(nèi)容朝令夕改，一屆政府一個(gè)規(guī)劃思路，行政權(quán)大于規(guī)劃?rùn)?quán)，規(guī)劃的權(quán)威性和強(qiáng)制性受到挑戰(zhàn)。

6.財(cái)稅體制不合理影響了大中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要大量的資金投入。然而，現(xiàn)行的以分稅制、事權(quán)與財(cái)權(quán)脫節(jié)為主要特征的財(cái)稅體制，嚴(yán)重制約了城市政府的建設(shè)能力。財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下放，相當(dāng)多的城市基層政權(quán)限于財(cái)政困境，不得不以“經(jīng)營(yíng)城市”為名出售土地。近年來(lái)，山西省在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理方面的投資在快速增加，僅2014年就投入430億元，但與需求相比仍顯嚴(yán)重不足，尤其是小城鎮(zhèn)沒(méi)有獨(dú)立財(cái)政，建制鎮(zhèn)財(cái)政缺乏城鎮(zhèn)建設(shè)的資金積累，建設(shè)水平仍處于小、散、弱狀態(tài)。如山西省一些產(chǎn)煤城鎮(zhèn)一直依靠當(dāng)?shù)孛禾科髽I(yè)的分紅進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)，經(jīng)過(guò)煤炭資源整合之后，沒(méi)有了這項(xiàng)預(yù)算外收入，又沒(méi)有其他資金來(lái)源，多個(gè)規(guī)劃好的項(xiàng)目因缺資金一直無(wú)法實(shí)施?，F(xiàn)行的財(cái)稅體制，還嚴(yán)重影響著城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的專業(yè)化發(fā)展。

二、結(jié)論

綜上所述，山西省新型城鎮(zhèn)化要想實(shí)現(xiàn)到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以上，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到43%的發(fā)展目標(biāo)，就必須下大力氣在等級(jí)化城市行政管理體制、審批制的戶籍制度、城鄉(xiāng)“二元化”公共服務(wù)體制、土地管理制度、現(xiàn)有規(guī)劃體制以及財(cái)稅體制等六個(gè)方面深化改革，取得實(shí)質(zhì)性突破。對(duì)此，筆者認(rèn)為，今后山西省在行政管理體制方面，賦予市鎮(zhèn)更大的社會(huì)管理自主權(quán)，并按照經(jīng)濟(jì)總量和管轄人口規(guī)模設(shè)置行政區(qū)規(guī)模和管理幅度，并探索性簡(jiǎn)化行政層級(jí);在戶籍管理制度方面，應(yīng)重點(diǎn)改革戶籍登記制度，徹底分離依附在戶籍上的基本公共服務(wù);在公共服務(wù)體制方面，首先應(yīng)樹(shù)立重服務(wù)輕管制的理念，進(jìn)一步加大城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給力度，逐步擴(kuò)大公共服務(wù)范圍，確保所有城鎮(zhèn)人口保質(zhì)保量享有醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù);在土地管理制度方面，應(yīng)重點(diǎn)完善農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易制度和農(nóng)地征地補(bǔ)償制度;在規(guī)劃體制方面，應(yīng)著重建立城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，認(rèn)真做好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)規(guī)劃“五規(guī)合一”的研究與實(shí)踐探索工作;在財(cái)稅體制方面，應(yīng)重點(diǎn)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)研究農(nóng)民市民化成本分擔(dān)機(jī)制并進(jìn)一步配置和擴(kuò)大財(cái)源。

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（作者單位：山西省發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀研究院 山西太原 030002）

[作者簡(jiǎn)介：王鵬輝（1986—），男，山西呂梁人，研究生，畢業(yè)于蘭州大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)學(xué)院，現(xiàn)就職于山西省發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀研究院，研究方向：經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理]（責(zé)編：若佳）